C. QUELLES SONT LES RÉFORMES INDISPENSABLES POUR LE SUCCÈS DE L'EURO DANS UNE EUROPE ÉLARGIE ?
a) Donner à l'eurogroupe une capacité de décision dans le choix des parités de change des nouveaux États membres
Le traité de Maastricht avait réservé au Conseil des ministres un rôle déterminant dans la conduite des taux de change de la monnaie unique. L'article 111 du traité consolidé sur la Communauté européenne précise notamment que : « Par dérogation à l'article 300, le Conseil, statuant à l'unanimité sur recommandation de la BCE ou de la Commission, après consultation de la BCE en vue de parvenir à un consensus compatible avec l'objectif de la stabilité des prix et après consultation du Parlement européen, selon la procédure visée au paragraphe 3 pour les arrangements y mentionnés, peut conclure des accords formels portant sur un système de taux de change pour l'écu, vis-à-vis des monnaies non communautaires. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la BCE ou de la Commission et après consultation de la BCE en vue de parvenir à un consensus compatible avec l'objectif de la stabilité des prix, peut adopter, modifier ou abandonner les cours centraux de l'écu dans le système des taux de change. Le président du Conseil informe le Parlement européen de l'adoption, de la modification ou de l'abandon des cours centraux de l'écu. ».
Pourtant, le Conseil européen de Luxembourg du 5 décembre 1997 a restreint fortement les compétences du Conseil Ecofin en décidant que « en ce qui concerne la mise en oeuvre des dispositions relatives à la politique de change, il est entendu que des orientations générales de politique de change vis-à-vis d'une ou de plusieurs monnaies non communautaires ne seront formulées que dans des circonstances exceptionnelles à la lumière des principes et politiques définis par le traité » . Il n'est par conséquent pas surprenant de constater que l'Accord du 1 er septembre 1998, qui a été préparé par la Banque centrale européenne et qui fixe les modalités de fonctionnement d'un mécanisme de taux de change pendant la troisième phase de l'UEM, écarte le Conseil Ecofin de toute participation à la détermination des politiques de change de la zone euro élargie, réservant aux seuls banquiers centraux (BCE et banques centrales nationales) la mise en place des accords de change (cours pivots, marges de fluctuation et interventions).
Pourtant, si la stabilité des prix est un élément essentiel du bon fonctionnement de la zone euro, il n'en est pas moins vrai aussi que le choix des futurs cours pivots des monnaies des nouveaux États membres participant au MCE II devra aussi tenir compte des conditions posées par le maintien d'une croissance forte dans ces pays . Or l'étude de l'évolution passée des taux de change réel d'équilibre des nouveaux États membres montre que, en général, leurs cours sont déjà surévalués. Comme le souligne une étude du CEPII, « Dès lors que le taux de change nominal est établi par les marchés, c'est lui qui détermine, à court terme, le comportement du taux de change réel. Parallèlement, il existe des forces fondamentales qui dominent le comportement de moyen et long terme du taux de change. Le cours qui s'établit sur le marché peut alors diverger de ce taux d'équilibre et produire des distorsions de change réel. On peut d'ailleurs penser aujourd'hui, du moins pour certains PECO (particulièrement la Slovaquie), que les taux de change sont surévalués. »
Il revient ainsi au Conseil et à la Banque centrale européenne, qui privilégie, conformément à ses statuts, la stabilité des prix aux dépens de la croissance de prendre en compte ces données que les marchés peuvent ignorer en raison de leur caractère de « prophétie autoréalisatrice » (4 ( * )) . Le Conseil devrait veiller à ce que les cours pivots, puis d'introduction de l'euro, tiennent compte de la situation particulière des économies de ces pays qui continueront, vraisemblablement pendant de très longues années, à avoir des taux d'inflation supérieurs à ceux des actuels États membres appartenant à l'euro. Le risque d'une introduction de ces pays avec des cours surévalués aurait alors des conséquences considérables pour l'avenir en termes de pertes de compétitivité, de recul de la croissance, de chômage et finalement de régression sociale.
b) Mettre en place les méthodes et les moyens pour combattre d'éventuelles crises financières pendant la phase de transition du MCE II
La période minimale de deux années de fonctionnement des monnaies des pays candidats à l'euro « sans tension importante » est une période à risque comme le reconnaissent tous les spécialistes. C'est d'ailleurs pour prévenir d'éventuelles crises monétaires que la Banque centrale européenne a arrêté l'Accord du 1 er septembre 1998, qui prévoit la possibilité des banques centrales concernées d'effectuer des interventions aux marges, en principe automatiques et sans limitation de montant, des interventions intramarginales coordonnées, le financement de ces interventions, leur rémunération, leur renouvellement, la compensation des créances et engagements réciproques, les moyens de règlement et, d'une manière générale, un renforcement de la coopération dans le domaine des changes.
On peut considérer que, rapportées à l'ensemble de la zone euro, les masses monétaires des nouveaux États sont faibles : dans les conditions actuelles de change, l'ensemble des moyens de paiement (M3) en circulation dans ces pays ne représente que 3 % de la monnaie en circulation dans la zone euro . Mais les montants requis par ces interventions peuvent être considérables. A titre d'exemple, il semblerait que 5 milliards d'euros de réserves monétaires aient été mobilisés en 2003 pour contrer en une semaine la crise de défiance envers la monnaie hongroise.
Par ailleurs, cet accord ne règle pas la question de la diffusion d'une éventuelle crise de confiance dans la monnaie d'un pays candidat à l'euro vers les États de la zone euro. Car ces pays sont fondamentalement vulnérables. D'abord parce que leurs situations budgétaires risquent vraisemblablement de se dégrader dans les prochaines années, minant progressivement la confiance des investisseurs. Par ailleurs, le niveau de leur déficit courant est sensiblement du même ordre que celui des pays asiatiques avant la crise monétaire de 2001. Si ce déficit est à l'heure actuelle en partie financé par les investissements directs extérieurs (IDE), ceux-ci ne peuvent que décliner à l'avenir en raison, d'une part, de l'achèvement des programmes de privatisation et, d'autre part, des mouvements de délocalisations vers l'Asie d'entreprises qui n'ont plus les mêmes perspectives de profits en raison de la progression des salaires locaux en voie de convergence vers les niveaux de l'Europe de l'Ouest. Pour la première fois depuis le début de la phase de transition, le niveau des IDE a baissé en 2003.
L'idée selon laquelle les IDE protègent ces pays de mouvements de capitaux spéculatifs n'est pas entièrement exacte. D'abord parce qu'une part importante des capitaux classés comme investissements directs sont maintenant des profits, qui sont le résultat des investissements antérieurs, et qui peuvent rapidement être remontés vers les sociétés mères en cas d'instabilité financière. Certes ces pays restent encore très en dessous du niveau critique de dette extérieure par rapport au montant total des réserves en devises, comme le montre le graphique ci-après. De même la progression des crédits bancaires (1,8 % par an en Pologne sur la période 1996-2002 et 1,5 % en Hongrie) reste modérée et ne montre aucun symptôme de mise en place d'une bulle financière spéculative (10 % dans les pays asiatiques avant la crise de 1998). Pour autant, certains signes montrent que les risques ne sont pas nuls (les crédits immobiliers en Hongrie progressent chaque année de plus de 30 % depuis 2000). Par ailleurs, les engagements des secteurs financiers libellés en devises étrangères commencent à devenir importants (20 % pour la Hongrie).
DETTE EXTÉRIEURE À COURT TERME
(en pourcentage des réserves en devises)
Sources : Banque mondiale, Service de recherche de la Deutsche Bank.
La responsabilité des autorités de régulation du secteur financier est donc déterminante pour prévenir une telle crise. Mais il n'existe pas de supervision européenne centralisée pour fournir les moyens d'alerte précoce. C'est pourquoi, parallèlement à l'Accord de change de 1998, un Accord de supervision serait également souhaitable.
c) Adapter les règles budgétaires aux conditions particulières des différents États membres de la future zone euro élargie
Le Conseil des ministres de l'économie et des finances du 11 mai 2004 a pris la décision de suspendre l'application du Pacte de stabilité et de croissance en reportant à juillet 2004 l'examen de la procédure « d'avertissement précoce » à l'Italie pour le dérapage de ses déficits qui avait été proposée par la Commission européenne. Le Conseil Ecofin a ainsi clairement posé la question de la révision des règles de fonctionnement du policy mix dans l'Union européenne et dans la zone euro.
Quatre pays de la zone euro actuelle sont en situation de déficits excessifs : l'Allemagne, la France, l'Italie et la Grèce. Six pays candidats à l'euro sur les dix nouveaux membres de l'Union européenne sont également en situation de déficits excessifs : Chypre, Malte, la République tchèque, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie. Dans une zone euro composée des douze membres actuels et des dix nouveaux membres, dix seraient en situation de déficits excessifs. En outre, selon les dernières prévisions de l'OCDE de mai 2004, l'Allemagne ne pourrait pas en 2005, pour la quatrième année consécutive, revenir sous la barre de 3 % de déficit budgétaire. À l'évidence, les règles du policy mix dans la zone euro doivent être révisées.
LES DÉFICITS BUDGÉTAIRES DANS L'UNION EUROPÉENNE
(en % du PIB)
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
Allemagne
France
Italie
Pays-Bas
Portugal
Grèce
Royaume-Uni
2002
2003
prévisions 2004
prévisions 2005
Source : Perspectives économiques de l'OCDE n° 75
version provisoire mai 2004
Cette révision semble d'autant plus nécessaire que le comportement des économies des nouveaux États membres sera, pendant longtemps encore, différent de celui des membres fondateurs de l'euro. Des économies en phase de rattrapage génèrent en effet un taux d'inflation supérieur à celui d'économies matures et les besoins en investissements nécessaires au rattrapage exigent de l'État des moyens budgétaires supérieurs pour assurer le financement des infrastructures essentielles pour leur développement industriel.
Trois types de réformes ont jusqu'à présent été formulés.
Tout d'abord, la prise en compte dans le calcul annuel du déficit budgétaire de la variation du solde budgétaire sur l'ensemble du cycle économique permettant ainsi le jeu des stabilisateurs automatiques. Cette proposition, qui peut paraître a priori séduisante, se heurte vite à de nombreuses objections d'ordre méthodologique pour le calcul de la variation cyclique du solde budgétaire qui conduisent, la plupart du temps, à une révision a posteriori des données prises en compte.
Le respect de la règle d'or ( Golden Rules ) serait une seconde réforme possible. Celle-ci revient à autoriser, dans un respect prudent du montant total de la dette publique, la part du déficit budgétaire correspondant aux investissements publics. L'Allemagne a d'ailleurs inscrit cette règle dans sa Constitution et le Royaume-Uni s'y est rallié. Mais le point critique porte sur le coût du financement de ce déficit qui n'est pas acceptable s'il dépasse les gains attendus des investissements correspondants. La valeur utile d'un investissement qui ne procurera un bien être qu'à la génération suivante est difficile à mesurer et ne conduit pas à retenir ce principe sans réserves.
Une troisième voie consisterait à mettre l'accent, non plus sur le déficit budgétaire annuel, mais sur le niveau de la dette. Si le traité de Maastricht a accordé plus d'importance au déficit budgétaire qu'au niveau de la dette, la raison tient sans doute aux différences constatées dans le niveau de la dette des pays fondateurs de la monnaie unique afin de rendre crédible leur qualification. Mais il serait sans doute souhaitable que les États dont le niveau de la dette est peu élevé bénéficient d'une manière ou d'une autre d'une plus grande marge de manoeuvre budgétaire pour intervenir en phase de récession économique.
Le niveau de la dette influence par ailleurs le niveau des taux d'intérêt et ses effets sur le solde budgétaire dépendent aussi directement du taux de croissance. C'est pourquoi certains économistes voient dans la prise en compte du niveau de la dette un meilleur outil de maîtrise des finances publiques que dans celle du solde budgétaire. Ce serait aussi un meilleur outil pour prendre en compte la spécification des nouveaux États candidats à l'euro dont le niveau de la dette est relativement peu élevé, mais les besoins budgétaires importants, et où la croissance potentielle peut influencer positivement la dette publique.
Devant les interrogations multiples qui sont apparues ces derniers temps, la Commission a fait des propositions, fin 2002, pour interpréter le pacte de stabilité sans modifier le traité. La Commission admet maintenant qu'un ajustement de la position budgétaire pourrait devenir trop important pour une économie qui se trouve dans un ralentissement économique, ce qui est le cas pour quatre États membres (Allemagne, Portugal, France, Italie). D'autre part, une croissance plus élevée que prévue devrait se traduire par une amélioration de la position budgétaire encore plus rapide. La Commission propose donc une réduction annuelle du déficit structurel (c'est-à-dire ne prenant pas en compte les effets du cycle économique) de 0,5 % du PIB. Cette réduction devrait être plus importante dans les pays affectés par un déficit important ou par une lourde dette. De plus, si la croissance économique reprenait, des objectifs plus ambitieux devraient être visés. Cela signifie que des positions budgétaires proches de l'équilibre seraient atteintes au plus tard en 2006.
En ce qui concerne l'endettement global des États membres, la Commission a proposé de surveiller plus étroitement les pays les plus endettés, tout en envisageant une application plus souple du Pacte de stabilité et de croissance pour les pays qui ont accompli des progrès substantiels en matière de déficit et de dette publique. Les pays les plus endettés devraient présenter des stratégies à long terme pour la réduction de l'endettement dans leurs programmes de stabilité. La procédure concernant les déficits excessifs pourrait, selon les propositions de la Commission, être appliquée au critère de l'endettement. S'agissant des nouveaux États membres de l'Union européenne, la Commission a d'ores et déjà décidé de ne pas engager les procédures d'avertissement à leur encontre pendant un certain temps.
d) Mettre en place des politiques d'accompagnement de la politique monétaire pour corriger les effets négatifs de l'élargissement
Une vision strictement monétaire de l'élargissement de la zone euro pourrait gravement compromettre la croissance en Europe. Comme le souligne certains économistes (5 ( * )) , le contexte dans lequel va intervenir l'élargissement de la zone euro n'est plus celui des précédents élargissements et de la création de la zone euro. L'Europe crée actuellement deux fois moins de richesses que les États-Unis et la Chine.
Or, dans une économie globalisée, les effets d'agglomération de la richesse, mais aussi de dispersion des écarts et de diffusion seront plus importants que dans le passé. C'est pourquoi le sens du rattrapage des économies des nouveaux États membres n'est pas assuré : certaines régions - celles des capitales et de quelques grandes agglomérations - pourraient gagner en richesse, tandis que les régions les plus défavorisées ne profiteraient pas de l'élargissement.
Il revient en définitive au Conseil de l'Union de veiller à la mise en place de politiques d'accompagnement des politiques budgétaires et monétaires de régulation encadrées par le pacte de stabilité et de croissance, notamment dans le domaine des politiques d'infrastructure, de développement régional, de recherche et de formation.
* (4) Voir l'audition de M. Jean-Paul Betbéze par la délégation du Sénat pour l'Union européenne le 25 mai 2004.
* (5) Voir l'audition de M. Jean-Paul Betbéze.