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II. LES PROPOSITIONS D'AMÉNAGEMENT FORMULÉES PAR LA COMMISSION

La Commission européenne a récemment présenté des suggestions pour adapter un pacte de stabilité et de croissance, en pleine crise de crédibilité.

Elle adopte, du moins en apparence, un point de vue novateur. Alors que, jusqu'à présent, elle avait mis l'accent sur une application des règles « à la lettre », elle semble concéder qu'il est nécessaire de conférer au système un peu de souplesse, en ménageant une plus grande liberté d'appréciation à ses acteurs.

Toutefois, cette concession, formulée avec précaution n'est pas suivie vraiment de propositions substantielles. Les suggestions de la Commission présentées au grand public comme visant à assouplir le pacte ne font, en réalité, que consacrer les modifications vers un durcissement apportées par les Codes de conduite.

A. PRÉSENTATION DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE


LE POINT DE VUE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
SUR LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE
Morceaux choisis

Le 18 juin 2004, le Conseil européen a adopté une déclaration relative au pacte de stabilité et de croissance (PSC) qui a souligné que le renforcement du potentiel de croissance et la garantie de situations budgétaires saines forment les deux piliers sur lesquels repose la politique économique et budgétaire de l'Union et des États membres.

Le Conseil européen a également exprimé son intérêt pour d'éventuelles propositions de la Commission visant à renforcer et à clarifier la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance. Se fondant sur les idées formulées dans une communication du 24 juin 2004 « Les finances publiques dans l'UEM - 2004 », la Commission a exposé aux États membres les grandes lignes de propositions concernant la structure et le fonctionnement futurs du cadre budgétaire communautaire dans une communication au Conseil et au Parlement européen du 3 septembre 2004.

La Commission estime que les dispositions qui fixent les valeurs de référence pour le déficit et la dette publics (respectivement 3 % et 60 % du PIB) continuent « de fournir au cadre budgétaire le fondement fort dont il a besoin et constituent toujours l'ancrage du système ».

La communication examine, premièrement, comment le cadre budgétaire -et notamment le pacte de stabilité et de croissance- pourrait remédier aux insuffisances rencontrées jusqu'à présent, par le biais d'une plus grande importance accordée aux évolutions économiques dans les recommandations et d'une attention accrue pour la sauvegarde de la viabilité des finances publiques.

Cette communication examine, deuxièmement, comment les instruments de la gouvernance économique communautaire pourraient être mieux reliés entre eux afin d'accroître la contribution de la politique budgétaire à la croissance économique et de soutenir les progrès en vue de la réalisation de la stratégie de Lisbonne.

Elle suggère, troisièmement, des améliorations qui peuvent être apportées à la mise en oeuvre de ce cadre.

1. « Réorienter le pacte de stabilité et de croissance »

Dans sa communication de juin 2004, la Commission analyse plusieurs éléments en vue de renforcer le PSC : a) accroître la place accordée à la dette et à la viabilité dans la surveillance des positions budgétaires; b) tenir davantage compte des circonstances nationales dans la définition des objectifs à moyen terme relatifs à une « position proche de l'équilibre ou excédentaire » ; c) tenir compte des circonstances et développements économiques dans l'application de la procédure de déficit excessif ; d) mener des actions plus rapides afin de corriger les évolutions budgétaires indésirables.

La Commission estime qu'il convient de trouver le juste équilibre entre, d'une part, une liberté d'appréciation potentiellement accrue dans la surveillance et la coordination des politiques budgétaire et, d'autre part, l'exigence de maintenir un cadre basé sur des règles qui soit simple et transparent.

Elle recommande :

a) d'accroître la place accordée à la dette publique et à la viabilité dans la surveillance des positions budgétaires.

Elle fait ainsi trois suggestions : identifier les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques à chaque pays ; rendre opérationnel le critère de la dette énoncé dans le traité, et définir la trajectoire d'ajustement dans le cadre de la procédure de déficit excessif en fonction, notamment, du niveau de risque en termes de viabilité.

Pour ce qui est du critère de la dette, le pacte de stabilité et de croissance pourrait préciser les bases d'évaluation du «rythme satisfaisant» de réduction de l'endettement. La Commission souhaite que la définition du taux de réduction requis tienne compte de la nécessité d'arriver à des ratios d'endettement prudents avant que l'impact du vieillissement démographique ne se fasse pleinement sentir et de prendre en considération les niveaux d'endettement initiaux des divers pays, ainsi que les conditions en matière de croissance potentielle.

Elle estime qu'il faut veiller à la définition du « rythme satisfaisant de réduction de la dette » et que l'évaluation annuelle de l'évolution de la dette peut être effectuée par rapport à ce taux de réduction de référence. Mais, la Commission reconnaît que les conditions de croissance effectives propres au pays concerné doivent être prises en compte : « Dans la pratique, si la croissance est inférieure à son niveau potentiel, un rythme plus lent de réduction de la dette serait conforme aux exigences du cadre, le contraire étant vrai si la croissance est supérieure à son niveau potentiel ».

Enfin la Commission admet que la seule application de la procédure de déficit excessif ne suffit pas. Il faut « connaître les facteurs qui influent sur la viabilité à long terme des finances publiques, tels que les retraites ou les actifs et engagements conditionnels. Une appréhension plus claire des écarts entre les chiffres de l'endettement et du déficit permettrait également une meilleure qualification des tendances budgétaires ».

b) de tenir davantage compte des circonstances nationales dans la définition de l'objectif à moyen terme relatif à une « position proche de l'équilibre ou excédentaire ».

La Commission justifie d'abord cette règle qui, selon elle, premièrement, vise à fournir une marge de manoeuvre suffisante en matière de déficit budgétaire pour éviter de dépasser la valeur de référence de 3 % au cours d'une récession économique sans recourir à une politique budgétaire pro-cycliques.

Deuxièmement, elle permet de réduire le rapport entre la dette publique et le PIB, de manière à se préparer aussi à l'impact budgétaire du vieillissement démographique.

Elle estime que « le PSC ne fournit pas de définition opérationnelle de l'objectif budgétaire à moyen terme relatif à une «position proche de l'équilibre ou excédentaire ». Elle prétend qu'en pratique, on exige actuellement chaque année de la plupart des États membres une position budgétaire équilibrée en données corrigées des variations conjoncturelles, tout au long du cycle économique.

Elle juge que la diversification croissante au sein d'une UE de 25 États membres a pour conséquence que « des objectifs uniformes pour tous les pays ne paraissent pas appropriés et sont dépourvus de logique économique ».

Elle suggère alors que l'objectif budgétaire à moyen terme pourrait être fixé, non seulement pour que les 3 points de déficit ne soient pas atteints, mais encore en fonction des niveaux d'endettement actuels, compte tenu de leur évolution à moyen et long terme : plus le niveau de la dette serait élevé et plus l'objectif à moyen terme serait strict (déficit proche de zéro ou excédent budgétaire).

Lors de l'évaluation de l'écart par rapport à l'objectif à moyen terme ou de la trajectoire à suivre pour l'atteindre, d'autres facteurs pourraient être pris en compte, tels que le potentiel de croissance économique, l'inflation, les passifs implicites existants liés au vieillissement démographique, l'impact des réformes structurelles ou la nécessité d'investissements nets supplémentaires.

c) de tenir compte des circonstances et développements économiques dans l'application de la procédure de déficit excessif. Ceci pourrait être envisagé principalement pour deux aspects de la procédure :

c1) tenir compte des périodes prolongées de faible croissance à travers la « clause relative aux circonstances exceptionnelles ». Le cas d'une croissance économique lente mais néanmoins positive n'est pas pleinement pris en compte par le cadre budgétaire communautaire actuel estime la Commission. On peut parvenir à des améliorations dans ce domaine en repensant la trajectoire d'ajustement une fois qu'un pays dépasse la limite de 3 % en matière de déficit, et/ou, par une redéfinition de ce qu'il est convenu d'appeler la « clause relative aux circonstances exceptionnelles ». La Commission observe que, dans le cadre actuel, une période prolongée de croissance atone qui conduit à une perte substantielle de production cumulée, entraînant des déficits supérieurs à 3 % du PIB, ne permet pas d'invoquer la clause relative aux circonstances exceptionnelles qui éviterait à l'État membre concerné d'être déclaré dans une situation de déficit excessif.

Pour éviter la procédure de déficit excessif, il existe, aujourd'hui, une condition cumulative (situation exceptionnelle et temporaire, proximité par rapport à la valeur de référence). Le règlement n° 1467/97, l'un des trois piliers du pacte, précise ces exceptions, en déterminant de manière particulièrement restrictive les critères permettant d'appliquer la clause « de circonstances exceptionnelles ». En particulier, le règlement dispose que cette clause ne peut être invoquée que dans les cas de croissance négative35(*) et, sauf si celle-ci est grave (-2 %), il exige que les pays soumettent des éléments d'information.

Afin de tenir compte des périodes où la croissance est positive, mais très faible pendant une durée prolongée, et lorsque de telles évolutions sont inattendues, la Commission suggère d'inclure la redéfinition du concept de grave récession économique et d'apporter une clarification du « caractère soudain de la récession » et de « la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé ». En revanche, les deux autres conditions (caractère temporaire et proximité par rapport à la valeur de référence) continueraient à s'appliquer.

c2) Prendre en considération les spécificités nationales dans l'application de la correction des déficits excessifs (trajectoire d'ajustement). Tout État membre qui dépasse la limite de 3 % s'appliquant au rapport entre le déficit et le PIB doit y remédier « dans l'année suivant la constatation de l'existence de ce déficit, sauf circonstances particulières ».

Le règlement fixe également d'autres délais, notamment en ce qui concerne l'engagement d'une action suivie d'effets (quatre mois à compter du début de la procédure) et les sanctions frappant un État membre s'il ne se conforme pas aux décisions du Conseil (dix mois à partir du début de la procédure).

La commission considère que l'existence de délais identiques pour tous pour la correction des déficits excessifs présente des limites fondamentales, parce qu'elle ne permet pas de distinguer entre des pays ayant des évolutions cycliques et des niveaux d'endettement différents. Cela peut conduire à des conseils erronés en matière de politique à appliquer, par exemple le fait de demander des ajustements procycliques trop stricts ou l'incitation à recourir à des opérations exceptionnelles afin de respecter le calendrier fixé.

Pour que la trajectoire d'ajustement soit appropriée, il faudrait, selon la Commission, mieux prendre en compte les conditions économiques et les fondamentaux de l'État membre qui dépasse la valeur de référence de 3 %.

La procédure de déficit excessif serait toujours lancée dès qu'un pays dépasserait cette valeur et une correction rapide serait toujours exigée. Mais, le rythme de l'ajustement pourrait varier d'un pays à l'autre, la trajectoire d'ajustement appropriée étant définie en fonction des conditions économiques et des niveaux d'endettement. Les variables expliquant la situation de déficit excessif et l'opportunité des politiques seraient prises en compte lors de l'évaluation de la situation.

Dans la pratique, différentes approches peuvent être envisagées dans le cadre du traité : une première possibilité consiste à continuer de considérer « l'année suivant la constatation » comme la règle de base pour la correction, tout en permettant aux pays de suivre une trajectoire d'ajustement plus longue en définissant la « clause relative aux circonstances spéciales » du PSC ; une deuxième solution consisterait à faire de la fixation de délais spécifiques à chaque pays la règle de base.

Par ailleurs, les délais définis pour l'exercice de la surveillance devraient être revus, afin d'être plus cohérents avec le processus budgétaire national.

La Commission estime que l'attention accrue accordée à l'endettement devrait renforcer les incitations à mener des politiques prudentes pendant les périodes de conjoncture favorable, de manière à accélérer la réduction de la dette, ce qui permettrait de prévenir les déficits excessifs. Elle ajoute que la prise en compte de la dette lors de la définition d'une trajectoire d'ajustement appropriée pour la correction des déficits excessifs récompenserait les pays qui ont ramené leur dette à des valeurs prudentes, en leur laissant une plus grande marge de manoeuvre pendant les périodes difficiles.

d) de mener des actions plus rapides afin de corriger les évolutions budgétaires indésirables. La Commission part du principe que des politiques budgétaires prudentes et symétriques tout au long du cycle doivent permettre de constituer des excédents au cours des périodes de conjoncture favorable. La surveillance budgétaire devrait, pour elle, assurer une pression appropriée exercée par les pairs en vue de favoriser la réalisation des objectifs à moyen terme. Elle recommande que le PSC réaffirme la nécessité de mener des politiques budgétaires symétriques tout au long du cycle afin de se préparer au vieillissement démographique, de se ménager une marge de manoeuvre suffisante pour faire face aux ralentissements de l'activité et d'assurer un bon dosage de la politique économique au cours du cycle.

Pour améliorer le mécanisme d'évaluation par les pairs, dans le volet préventif de la surveillance budgétaire, la Commission recommande :

- de lui reconnaître le droit d'émettre directement des « alertes rapides », y compris lorsque la conjoncture est favorable et que les déficits ne sont pas nécessairement proches du seuil de 3 % ;

- de mieux sanctionner les grandes orientations des politiques économiques (GOPE), des recommandations concernant la mise en oeuvre des GOPE pouvant être formulées si les politiques budgétaires menées ne semblent pas conformes à celles-ci ;

- au cas où la politique d'un État membre impliquerait des risques du point de vue du respect des valeurs de référence du traité ou de la viabilité des finances publiques, des alertes rapides devraient être lancées à temps.

3. Coordonner les politiques budgétaires

La Commission recommande de placer la surveillance communautaire de la politique budgétaire dans la perspective plus large des politiques économiques.

Ses propositions ont pour objectif de renforcer le lien entre les GOPE, le PSC et les processus budgétaires nationaux. Le calendrier du volet préventif du PSC concernant la soumission et l'évaluation des programmes de stabilité et de convergence devrait être plus en harmonie avec le processus budgétaire national.

4. Améliorer la mise en oeuvre

Selon la Commission, l'application du pacte, ainsi que des orientations et recommandations connexes, pourrait être améliorée à la fois au niveau national et au niveau communautaire, à travers une clarification des rôles respectifs des différentes institutions, une plus grande efficacité des procédures budgétaires nationales et la participation de tous les acteurs nationaux.

Si la mise en oeuvre dans le contexte du traité reste du ressort des États membres et dépend de leur volonté politique d'exercer pleinement une pression adéquate sur leurs pairs, la Commission rappelle que son rôle est de promouvoir les objectifs de l'Union et de veiller au respect du traité ainsi qu'à la mise en oeuvre, par les États membres, des recommandations du Conseil.

Dans les limites fixées par le cadre juridique, c'est le Conseil, faisant usage de son pouvoir d'appréciation politique, qui définit en dernier ressort les lignes directrices stratégiques communes ou détermine jusqu'où ses recommandations doivent aller pour induire la correction des erreurs manifestes.

Selon la Commission, les dispositions introduites dans la nouvelle Constitution, telles que les « alertes rapides » directement émises par la Commission et les décisions du Conseil lançant la procédure de déficit excessif en vertu de propositions de la Commission plutôt que de recommandations, ont à la fois pour effet de renforcer le système de gouvernance économique et de clarifier les rôles complémentaires du Conseil et de la Commission.

Par ailleurs, la Commission rappelle que la mise en oeuvre du cadre budgétaire et sa fiabilité dépendent également de la qualité, de l'actualité et de la fiabilité des statistiques budgétaire ainsi que de l'évaluation des positions budgétaires des gouvernements. Elle se félicite de pouvoir, conformément aux conclusions du Conseil Ecofin du 2 juin 2004, élaborer des normes européennes minimales pour la structure institutionnelle des autorités statistiques.

Elle entend assurer la cohérence entre le statut et les prérogatives des autorités statistiques nationales, d'une part, et leur mission de garantir la fiabilité et l'actualité des statistiques, d'autre part afin qu'« une transparence totale permette aux marchés financiers de mieux évaluer la solvabilité des divers États membres.

La Commission souligne, en outre, l'importance du rôle de la pression exercée par les pairs en vue de dissuader les États membres de ne pas respecter leurs obligations.

Elle estime que la prise de conscience par l'opinion publique nationale du caractère peu avisé de certaines politiques économiques aurait pour effet d'accroître les coûts en termes de réputation, d'inciter à l'adoption de mesures adaptées, d'où une réduction de la tendance au déficit découlant, par exemple, du « cycle électoral ». Elle regrette que le cadre actuel « ne permette guère de répercuter les coûts en termes de réputation jusqu'à l'opinion publique ou aux marchés financiers ».

Elle suggère que des mesures devraient être envisagées en vue d'accroître la transparence et l'obligation de rendre des comptes de la part des États membres concernant leurs politiques budgétaires et en augmentant la transparence dans l'activité de surveillance exercée par la Commission.

Celle-ci propose, par exemple, de présenter régulièrement au Parlement européen son évaluation de la situation budgétaire, afin de susciter le débat.

Enfin, la Commission, soulignant le rôle joué dans certains États membres par les autorités nationales chargées de la fonction de suivi, tels que des instituts indépendants, recommande que les États membres étudient comment ce type d'institutions pourraient s'intégrer dans leur cadre institutionnel national et qu'une participation plus étroite des parlements nationaux au processus de coordination vienne renforcer l'obligation de rendre des comptes au niveau des États membres et accroître ainsi l'efficacité de la pression exercée par les pairs.


B. ANALYSES : DES PROPOSITIONS EXCESSIVEMENT AMBIGUES TRADUISANT UNE VOLONTÉ DE RESSERREMENT DE LA « DISCIPLINE » BUDGÉTAIRE EN EUROPE

1. Le « volet répressif » du pacte, des aménagements mineurs et dangereux

a) Des aménagements mineurs

Les propositions relatives à l'encadrement réglementaire de la politique budgétaire des États - le « volet-répressif » du pacte de stabilité et de croissance - concernent des aspects relativement secondaires.

En effet, la Commission commence par renouveler son attachement aux valeurs de référence qui fixent à 3 % le plafond du déficit public et à 60 % celui de la dette publique. Ainsi, les limites nominales de mobilisation de la politique budgétaire définies par le « volet-répressif » du pacte sont inchangées.

Alors que ces critères nominaux du PSC sont contestés, la Commission suggère de les pérenniser sans apporter de justification à ce choix, qui, pour votre Délégation, doit être dépassé.

b) Une démarche dangereuse

La procédure de « déficit excessif », qui déclenche l'obligation, éventuellement assortie de sanctions, de corriger l'état des finances publiques des différents pays concernés n'est concernée par les recommandations de la Commission que dans deux de ses aspects :

· La Commission suggère de réfléchir pour apporter des raffinements à la clause d'exemption qui permet à un État d'échapper à la procédure en invoquant des circonstances exceptionnelles et temporaires. Tout en réaffirmant que cette clause ne peut jouer que si le déficit reste, malgré tout, proche de la valeur de référence, et si les circonstances invoquées sont temporaires, la Commission invite à redéfinir le caractère exceptionnel desdites circonstances économiques. En l'état, il faut, pour que celui-ci soit reconnu, une croissance négative prolongée (une récession). La Commission recommande d'explorer la possibilité de conférer à une situation économique prolongée de croissance inférieure à la croissance potentielle, ou, plus précisément, « de baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé »36(*), la qualification de « circonstance exceptionnelle ».

· La Commission suggère également de prendre en considération les spécificités nationales dans l'application de la correction des déficits excessifs. Elle estime que la « trajectoire d'ajustement » exigée des États en déficit excessif devrait être modulée selon les caractéristiques propres aux différents pays afin d'éviter d'obliger à des politiques budgétaires pro-cycliques ou à des artifices comptables. Pour « prendre en compte les conditions économiques et les fondamentaux de l'État en cause », le rythme de l'ajustement pourrait ainsi varier.

La Commission apporte quelques précisions quant aux éléments à prendre en compte pour moduler la trajectoire d'ajustement, qui ne manquent pas d'inquiéter votre Rapporteur.

La considération des conditions économiques du pays est, selon la Commission, liée à l'objectif d'éviter des politiques budgétaires pro-cycliques trop strictes. La Commission paraît suggérer qu'un pays subissant un choc négatif de croissance pourrait échapper à la contrainte d'un redressement de ses comptes publics susceptible d'accroître à l'excès ses difficultés.

S'il vaut d'observer que la Commission reconnaît que la procédure de déficit excessif peut comporter un biais pro-cyclique indésirable, ce que votre Délégation a toujours dénoncé, il faut aussi relever, pour s'en inquiéter, que les conclusions que tire la Commission de cette analyse manquent de cohérence, et ce, à trois titres :

- en premier lieu, la Commission confirme son attachement à ce que tout déficit supérieur à 3 points de PIB fasse l'objet d'une correction et ne semble concéder quelque souplesse que sur le rythme temporel de l'ajustement,

- en deuxième lieu, la Commission n'est pas soucieuse d'éviter tout ajustement pro-cyclique, mais uniquement des ajustements pro-cycliques « trop stricts »,

- enfin, les propositions de la Commission suggèrent de définir les modulations de trajectoire d'ajustement, non seulement en fonction de la situation économique de l'État concerné, mais aussi en fonction de « ses fondamentaux ». Ce dernier terme, plutôt opaque en soi, est présenté par la Commission comme se référant à l'état des finances publiques du pays en cause. Celui-ci serait jugé selon deux critères : l'endettement public et l'analyse des variables impliquant la situation de déficit excessif. En bref, pour la Commission, pour éviter un ajustement pro-cyclique « trop strict » un État devra présenter une situation de ses finances publiques jugée « convenable par la Commission ». L'absence de toute précision apportée sur ce point dans le document de la Commission est particulièrement préoccupante.

Dans une telle hypothèse, deux pays soumis à des évolutions de leur cycle économique identiques seraient traités différemment selon l'état de leur dette publique, l'État plus endetté étant traité avec plus de rigueur.

Votre Rapporteur appelle l'attention du Sénat sur le sens profond des propositions de la Commission.

En choisissant de consacrer le seuil des 3 % de déficit public comme une butée des politiques budgétaires en Europe, elles conduisent à sur-déterminer la gestion financière des administrations publiques dans un sens qui peut être très contreproductif et à mettre en majesté un paradigme extrêmement défavorable à l'utilisation de la politique budgétaire comme instrument de stabilisation conjoncturelle (v. infra).

En indiquant ne pas se soucier d'effets pro-cycliques limités, la Commission révèle son indifférence aux conséquences conjoncturelles néfastes de politiques budgétaires économiquement inopportunes.

Enfin, en se focalisant exclusivement sur la situation structurelle des finances publiques des États pour moduler les orientations budgétaires à privilégier, la Commission met l'accent sur un critère unique nécessairement trop réducteur et dont elle n'explicite pas la substance.

Si les aménagements au volet-répressif du pacte de stabilité et de croissance proposés par la Commission concernent des éléments un peu secondaires et comportent de regrettables ambiguïtés, la composante préventive du pacte est l'objet de suggestions plus ambitieuses mais leur sens n'est pas moins ambigu.

2. Le « volet préventif » du pacte de stabilité et de croissance, des propositions équivoques

En préambule de ses propositions, la Commission estime qu'il convient de trouver le juste équilibre entre, d'une part, une liberté d'appréciation potentiellement accrue dans la surveillance et la coordination des politiques budgétaires et, d'autre part, l'exigence de maintenir un cadre, basé sur des règles, qui soit simple et transparent.

Elle en tire principalement deux suggestions : mettre en oeuvre les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques à chaque pays ; rendre opérationnel le critère de la dette, énoncé dans le traité. Ces perspectives sont précédées d'un exposé des motifs qui les justifient par deux considérations : mieux prendre en compte le contexte économique propre à chaque pays ; mieux assurer la viabilité des finances publiques.

En réalité, seul ce second objectif est repris dans les propositions de la Commission. Il fonde les propositions visant à rendre effectif le critère de dette publique et celles relatives aux obligations imposées aux Etats lors de l'élaboration de leurs programmations à moyen terme des finances publiques.

L'adaptation de la politique budgétaire au contexte économique ne fait l'objet d'aucune proposition nouvelle.

a) La voie ardue vers une effectivité du critère de dette publique
(1) Questions juridiques

La Commission estime souhaitable de rendre opérationnel le critère relatif à la dette publique.

Ce critère est énoncé comme suit :

« La commission surveille l'évolution... du montant de la dette publique en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des critères ci-après :

...

Si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence (60 % du PIB), à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant ».

Le traité renvoie bien à la dette publique pour apprécier la situation budgétaire d'un État. Une évolution de la dette publique non satisfaisante permet à la Commission de déclencher la procédure de déficit excessif.

Toutefois, alors qu'en cas de déficit excessif, la procédure peut se dérouler jusqu'au prononcé des sanctions, une « dette publique excessive » ne peut donner lieu qu'à l'élaboration d'un rapport par la Commission. En ce cas, la procédure dite de « déficit excessif » s'arrête là.

Pour que le critère de dette publique soit rendu plus opérationnel, il conviendrait de modifier le traité. La Commission ne le propose pas, ce qui n'est pas pleinement cohérent.

Ajoutons qu'il est difficile de conférer à ce critère une portée supérieure à celle prévue par le traité, compte tenu des incertitudes relatives à ce qu'est un « rythme satisfaisant » de diminution du rapport de la dette publique dans le PIB.

(2) Appréciation économique

Ce dernier problème est d'autant plus aigu que l'appréciation conduisant à constater l'existence d'une « dette excessive » suppose que le rythme de diminution de la dette publique dans le PIB ne lui permette pas de s'approcher de la valeur de référence assez vite.

On rappelle que la valeur de référence est fixée à 60 % du PIB. Or, la situation de dette publique des États européens est extrêmement variable.

Poids de la dette publique dans le PIB en 2003

(en points de PIB)

Belgique

102,3

Danemark

42,7

Allemagne

64,0

Grèce

101,7

Espagne

51,8

France

61,4

Irlande

33,1

Italie

106,0

Luxembourg

4,9

Pays-Bas

5,4

Autriche

66,4

Portugal

59,5

Finlande

- 14,6

Suède

33,0

Royaume-Uni

39,3

Source : Commission européenne

La Commission semble suggérer que les Etats les plus endettés devraient faire un effort massif pour réduire leur dette publique. Même s'il existe un paradoxe de la dette, présenté au chapitre précédent, qui favorise la rapidité de la décrue de la dette des Etats à la dette relativement élevée, cette contrainte, qui n'est assortie d'aucune réserve tenant à la situation économique imposerait d'adopter des politiques budgétaires intenables aux Etats concernés.

b) Particulariser les objectifs de besoin de financement à moyen terme de chaque Etat

La Commission paraît se rallier à l'idée qu'il convient de clarifier et de rendre plus réaliste la règle qui prescrit que les programmes de stabilité et de croissance doivent comporter une trajectoire de solde public proche de l'équilibre ou excédentaire.

Elle propose de tenir davantage compte des circonstances nationales dans la définition de l'objectif à moyen terme relatif à une « position proche de l'équilibre ou excédentaire ».

Dans l'exposé des motifs de sa communication, la Commission insiste sur la double nécessité de porter une attention accrue à la viabilité des finances publiques et d'accorder une plus grande importance aux évolutions économiques.

La Commission estime que le PSC ne donne pas de définition opérationnelle de ce qu'est « une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire ».

Cette remarque n'est pas convaincante puisque, aussi bien le protocole financier annexé au traité définit avec soin qu'il faut entendre par là un besoin de financement nul.

Ayant rappelé que cette règle vise premièrement à fournir une marge de manoeuvre suffisante en matière de déficit budgétaire pour éviter de dépasser la valeur de référence de 3 % au cours d'une récession économique sans recourir à une politique budgétaire procyclique et deuxièmement, à permettre de réduire le rapport entre la dette publique et le PIB, de manière à se préparer aussi à l'impact budgétaire du vieillissement démographique. Elle suggère qu'il faut accorder à cette seconde considération toute l'importance nécessaire.

Elle estime alors que l'objectif budgétaire à moyen terme pourrait être fixé, non seulement pour que les 3 points de déficit ne soient pas atteints, mais encore en fonction des niveaux d'endettement actuels, compte tenu de leur évolution à moyen et long terme : plus le niveau de la dette d'un État serait élevé et plus l'objectif à moyen terme qu'il devrait poursuivre serait strict.

Dans ces conditions, on aurait pu s'attendre à ce que les propositions de la Commission s'inspirent de ces deux éléments. Or, tel n'est pas le cas. Seule la considération de la « viabilité des finances publiques » est prise en compte.

La Commission consacre donc une conception de la trajectoire d'équilibre, voire d'excédent, totalement ignorante du contexte économique de sa mise en oeuvre.

Les critiques sur l'absence de considération du cycle économique et sur l'existence de contradictions entre les différents piliers du pacte formulées plus haut ne seraient aucunement levées. L'obligation faite aux États de présenter, dans les programmes de stabilité, un cheminement vers une position budgétaire équilibrée continuerait à s'imposer.

Par ailleurs, la conception de la Commission est inspirée de l'objectif de renoncer en Europe à tout déficit public afin de réduire la dette publique. Un tel objectif n'est pas fondé économiquement.

Il n'est pas anormal que certaines dépenses non récurrentes et à usage prolongé (les investissements publics) soient financées par emprunt. En outre, une règle budgétaire excluant tout déficit public, qui n'a jamais été adoptée par aucun pays au Monde limiterait considérablement les marges de manoeuvre des gouvernements et aboutirait, à terme rapproché, à la disparition de toute dette publique.

Ce dernier résultat ne serait pas sans danger pour notre système bancaire et financier ainsi que pour la sécurité de l'épargne des agents économiques.

* 35 Encore faut-il observer que les États se soient engagés à ne pas l'invoquer en cas de récession ne dépassant pas 0,75 % du PIB.

* 36 Ce faisant, la Commission semble opter pour la référence à la croissance tendancielle d'un pays, qui est une croissance historiquement observée plutôt que pour la croissance potentielle, qui est une croissance économétriquement calculée.

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