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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

B. UN LARGE RECOURS AUX INSTRUMENTS DE CONTRÔLE

L'opposition dispose de l'éventail des procédures de contrôle évoquées précédemment. Certains dispositifs particuliers retiennent l'attention. Ainsi, en Espagne, le porte-parole d'un groupe au sein d'une commission peut demander la tenue d'une audition et il appartient au bureau de la commission de se prononcer en dernier ressort. En Allemagne, une audition publique est de droit au sein d'une commission du Bundestag si elle est demandée par un quart des membres de la commission. De même, le quart des membres du Bundestag peut obtenir l'institution d'une commission d'enquête (les groupes de l'actuelle minorité ont ainsi conjugué leurs voix pour obtenir la constitution récente d'une commission d'enquête sur l'action des services secrets).

Le partage des différentes modalités de contrôle entre les groupes, en particulier les questions orales, obéit le plus souvent à une logique proportionnelle. Mais certaines procédures sont, en pratique, réservées à l'opposition. Ainsi, au Sénat espagnol, parmi les trois interpellations discutées chaque semaine, une est présentée par le principal parti de l'opposition et deux par les autres groupes de la minorité. L'auteur de l'interpellation et le gouvernement disposent respectivement d'un temps de parole de quinze minutes et d'une possibilité de réplique de cinq minutes.

C. UNE INFLUENCE BEAUCOUP PLUS MODESTE DANS L'ÉLABORATION DE LA LOI

Si les parlementaires de l'opposition sont très largement associés au pouvoir de contrôle, en revanche, leur capacité d'influencer le contenu de la norme législative semble beaucoup plus limitée. L'adoption de lois issues de la minorité apparaît exceptionnelle et cantonnée, en tout état de cause, à des sujets très ponctuels.

Au Royaume-Uni, l'initiative législative émanant de l'opposition ne peut se concrétiser que par le biais de la procédure du « tirage au sort » : les vingt députés retenus de cette façon peuvent soumettre des propositions de lois inscrites à l'ordre du jour à raison de treize vendredis par session. Cependant, l'opposition d'un seul député exprimée en séance publique au cours de la discussion générale de la proposition conduit à son rejet immédiat. L'initiative législative -y compris celle de la majorité- se trouve ainsi bornée à des questions techniques ou consensuelles.

En Italie, du fait sans doute des garanties reconnues à la minorité dans la définition de l'ordre du jour, quelques propositions de loi initiées par l'opposition ont été adoptées (à raison de dix-huit à la Chambre des députés et de huit au Sénat sous la XIV ème législature - 2001-2006). Elles portent toutes sur des questions très techniques ou ponctuelles.

Dans la plupart des parlements visités, cependant, les droits de l'opposition en matière législative se limitent en fait à la seule reconnaissance d'une capacité d'expression.

En Pologne, deux membres au moins de la commission dont les amendements ont été rejetés peuvent obtenir que leurs propositions figurent dans le rapport de la commission. En Finlande, les députés dont l'avis diverge de celui de la majorité peuvent présenter une contribution annexée au rapport de la commission. En Italie, la minorité peut, à l'issue des travaux en commission, produire son propre rapport et désigner un rapporteur appelé à s'exprimer en tant que tel dans la discussion générale.

En Finlande, le principe même d'un débat général pour tout projet ou proposition de loi avant le renvoi en commission garantit à l'opposition que ces initiatives législatives feront au moins l'objet d'une discussion en séance publique.

Au Bundestag, chaque groupe peut revendiquer l'inscription à l'ordre du jour d'une proposition de loi dans les trois semaines suivant son dépôt. Cette faculté n'est toutefois assortie d'aucune autre garantie que celle de la publication d'un rapport par la commission compétente sur l'état de ses délibérations si au terme de dix semaines le texte n'a pas été discuté en séance publique. Ce rapport peut lui-même être inscrit à l'ordre du jour.