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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

DEUXIÈME PARTIE - LES SIX PARLEMENTS DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE ÉTUDIÉS

I. LE ROYAUME-UNI : DES MÉTHODES DE TRAVAIL ORIGINALES CONJUGÉES À UN SOUCI PERMANENT DE MODERNISATION DU FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT

Depuis la fin du XVIIème siècle, le fonctionnement de la Chambre des Communes est régi à la fois par des textes et par de nombreux usages.

Nonobstant l'existence d'un règlement qui regroupe des dispositions écrites très précises dont l'ancienneté remonte au milieu du XIXème siècle, la coutume et la pratique ne jouent pas moins un rôle primordial. Ainsi, des règles aussi essentielles que la fixation de l'ordre du jour résultent, non pas du règlement, mais de la pratique.

A contrario, le règlement de la Chambre des Lords est moins étoffé que celui de la Chambre des Communes. La procédure y est donc très souple. Le fonctionnement de cette assemblée obéit en effet au principe de l'autorégulation (self-regulation).

A. UNE ORGANISATION DES TRAVAUX EN SÉANCE PUBLIQUE DOMINÉE PAR UNE PRÉOCCUPATION CONSTANTE : L'OPTIMISATION DE LA GESTION DU TEMPS 

De nombreuses réformes menées en Grande-Bretagne ces dernières années convergent vers un objectif commun : rationaliser le travail parlementaire et mieux utiliser le temps disponible. Cette préoccupation domine plus fortement qu'en France le fonctionnement du parlement britannique. Elle s'est traduite par un renouvellement des méthodes de travail engagé après une large concertation entre tous les groupes politiques.

1. Une meilleure maîtrise du temps consacré aux travaux parlementaires

Des horaires mieux encadrés

De 1970 au milieu des années 90, la Chambre des Communes avait coutume de siéger très souvent le soir, voire même toute une partie de la nuit16(*). Une meilleure répartition des travaux parlementaires sur la semaine est apparue nécessaire après les élections législatives de 1997. Une nouvelle génération de députés souhaitait en effet mieux concilier leurs impératifs nationaux, locaux17(*) et familiaux18(*).

Sur les propositions de la commission de la modernisation19(*), plusieurs réformes (1998, 2002 et mai 2005) sont intervenues successivement pour encadrer plus rigoureusement les horaires de séance publique20(*) et limiter à deux le nombre de séances de nuit (lundi et mardi jusqu'à 22 h 30). Les heures de début de séance sont actuellement inscrites dans le règlement.

Depuis un an, la Chambre des Communes parvient globalement à respecter les horaires qu'elle s'est fixée. Ce cadre peut toutefois être aménagé avec pragmatisme : les horaires de séance publique, indicatifs, peuvent être prolongés, à condition que les différents partis politiques en soient d'accord. En pratique, les dépassements d'horaires sont devenus assez rares et les séances de nuit, exceptionnelles.

Cette réforme a permis de réduire le temps de présence des députés au parlement. Comme l'a expliqué M. Roger Sands, secrétaire général de la Chambre des Communes, ceux-ci arrivent désormais à Londres le lundi après-midi ou le lundi soir suivant l'heure des premiers votes pour repartir dans leurs circonscriptions le jeudi après-midi (alors qu'auparavant ils étaient à Londres du lundi matin au vendredi matin).

Des fonctionnaires de la commission de la modernisation21(*) ont indiqué que les députés portent des appréciations diverses sur ces nouveaux horaires, les partisans de la réforme estimant qu'ils facilitent leur vie quotidienne, ses opposants considérant que la suppression des séances de nuit laissent les parlementaires dont la famille ne réside pas à Londres désoeuvrés le soir.

A la Chambre des Lords, les horaires de séance publique -modifiés en 2002 sur la base des recommandations du groupe de réflexion sur la modernisation des méthodes de travail- sont également indicatifs22(*). L'objectif de réduire le nombre de séances de nuit semble en voie d'être atteint comme l'ont souligné les Lords rencontrés par la mission d'information. Au cours de la session 2003-2004, sur 157 jours de séance publique, 46 (un peu moins de 30 %) se sont prolongés après 22 heures. Depuis deux ans, les horaires sont globalement respectés et le nombre de séances de nuit reste contenu. Comme à la Chambre des Communes, les horaires peuvent être dépassés, sous réserve de l'accord des groupes politiques.

Un calendrier des travaux parlementaires de la Chambre des Communes fixé très en amont pour permettre aux députés d'être plus disponibles pour leurs électeurs

Depuis 2003, afin de permettre aux députés de concilier leurs obligations locales (présence dans leurs circonscriptions) et nationales (présence au parlement), le « Leader of the House »23(*) publie un an à l'avance le calendrier des semaines de séance publique à la Chambre des Communes24(*). Les députés sont très satisfaits de cette démarche. En pratique, le programme de travail -indicatif- est respecté dans ses grandes lignes. A l'instar des horaires de séance, ce calendrier n'est pas contraignant, des assouplissements étant toujours possibles en cas d'urgence. En effet, la Chambre peut toujours être convoquée durant une période de suspension.

Source : Secrétariat général de la chambre des Communes

2. Un renouvellement des méthodes de travail, facteur d'une meilleure gestion du temps

Une planification désormais systématique de la discussion des projets de loi

Depuis novembre 2000, une méthode de planification systématique de la discussion des projets de loi a été mise en place à la Chambre des Communes sur la suggestion de la commission de la modernisation (juillet 1997). Elle a permis une organisation plus rationnelle du travail parlementaire25(*). Ce processus de programmation ne concerne pas les propositions de loi, examinées très rapidement par le parlement. Chaque projet de loi fait l'objet d'une motion de programmation qui fixe à l'avance la durée de la discussion à chaque stade de la procédure, à l'issue de la phase de discussion générale en séance publique.

La programmation des travaux législatifs26(*) présente des avantages théoriques tant pour la majorité que pour l'opposition : d'une part, elle donne au gouvernement l'assurance que son texte sera adopté dans un délai raisonnable ; d'autre part, elle garantit aux députés de l'opposition que les dispositions les plus importantes du projet de loi pourront être discutées et faire l'objet de propositions d'amendements. Cette procédure est néanmoins critiquée, certains parlementaires la considérant comme un instrument à visée purement « quantitative » ne tendant pas à améliorer la qualité de la législation.

L'opposition est systématiquement consultée sur le projet de programmation de chaque texte. Un fonctionnaire de l'exécutif27(*) -qui dépend du secrétariat du cabinet (qui correspond, dans notre système, au secrétariat général du gouvernement)- est chargé de s'assurer de la bonne circulation de l'information entre les whips28(*) de la majorité et de l'opposition sur chaque projet de calendrier et d'informer le Leader of the House et le secrétaire général de la Chambre des Communes des positions de chacun. C'est toutefois le gouvernement et sa majorité qui -en dernier ressort- décident du calendrier pour chaque texte29(*). L'ordre du jour sur deux semaines est annoncé chaque jeudi par le Leader of the House sans vote de la Chambre.

Actuellement, l'opposition s'oppose assez systématiquement aux motions de programme et ce, tout particulièrement lorsque l'objet du projet de loi est controversé. M. Edward Llewellyn, chef de cabinet du leader de l'opposition, a indiqué à la mission d'information que les modalités actuelles de programmation des travaux législatifs affectaient les droits de l'opposition en la privant du temps nécessaire à la discussion.

La programmation des projets de loi depuis 2000

Session

Projets de loi ayant fait l'objet
d'une programmation

Pourcentage

2000-2001

20 sur 21

95 %

2001-2002

23 sur 24

95 %

2002-2003

25 sur 29

86 %

2003-2004

19 sur 21

90 %

Source : Quatrième rapport - Commission de la procédure de la Chambre des Communes - Programming of Legislation - HC 325, session 2003-2004.

Les travaux législatifs à la Chambre des Lords suivent une programmation précise. Toutefois, la méthode utilisée est moins formalisée qu'à la Chambre des Communes car elle n'est pas codifiée dans le règlement. Le calendrier d'examen des textes législatifs est toujours élaboré sur la base d'un consensus obtenu grâce à des discussions informelles entre les principaux groupes.

 Un temps de séance publique dédoublé grâce à la mise en place d'une deuxième salle à Westminster Hall

Une deuxième salle des séances -qui jouxte Westminster Hall- a été mise en place à la Chambre des Communes depuis le 30 novembre 1999. Cette pratique -inspirée de l'exemple australien- concrétise une recommandation de la commission de la modernisation. Les travaux qui s'y déroulent peuvent être concomitants à ceux de la séance plénière. Au cours de la session 2003-2004, le nombre d'heures de séance à Westminster Hall s'est élevé à près de 412 (contre près de 1.090 pour la séance plénière). La commission de la modernisation, dans un rapport publié en juillet 200230(*), a relevé la satisfaction des députés à l'égard de cette réforme.

Des débats a priori non-partisans et non susceptibles de donner lieu à un vote (réponse à des questions orales, examen des rapports des select committees31(*)) sont organisés trois jours par semaine32(*) sous la direction d'un vice-président. Participent surtout à ces séances les députés de base (backbenchers). En revanche, ainsi que l'a noté la commission de la modernisation dans ses réponses au questionnaire écrit adressé par la mission d'information, « bien que les travaux d'initiative gouvernementale puissent être inscrits à l'ordre du jour de Westminster Hall (projets de loi, déclarations), tel n'est jamais le cas ».

* 16 Ainsi, l'heure moyenne de levée de la séance au début des années 90 dépassait minuit.

* 17 En effet, de nombreux députés ne disposaient pas d'une assise locale très établie et souhaitaient pouvoir être suffisamment présents dans leurs circonscriptions pour asseoir leur légitimité.

* 18 La suppression des séances de nuit, fréquentes, était vivement souhaitée, notamment par les nouvelles élues.

* 19 Créée en juin 1997, cette commission particulière, composée de 15 membres, a pour mission de réfléchir aux pratiques et à la modernisation de la Chambre des Communes.

* 20 Les horaires de séance publique sont généralement les suivants : le lundi et le mardi de 14 h 30 à 22 h 30, le mercredi de 11 h 30 à 19 h 30, le jeudi de 10 h 30 à 18 h 30 et certains vendredis de 9 h 30 à 15 h. Voir en annexe le tableau récapitulatif des jours de séance et de la durée moyenne des séances par session depuis 2000 dans les pays de l'Union européenne.

* 21 Voir en annexe la liste des personnes entendues au cours des déplacements.

* 22 La Chambre des Lords siège le lundi, le mardi et le mercredi de 14 h 30 à 22 heures, le jeudi de 11 heures à 19 heures et quelques vendredis de 11 heures à 16 heures.

* 23 Qui est membre du gouvernement et dont la fonction correspond schématiquement au ministre des relations avec le parlement.

* 24 Cette pratique avait été suggérée par la commission de la modernisation dans un rapport du 5 septembre 2002 -HC 1168-I ISBN.

* 25 Auparavant, l'instrument le plus utilisé pour rationaliser les débats législatifs était la guillotine (introduite en 1881) qui consiste, afin d'éviter que le débat s'enlise, à allouer un temps limité de débat à chaque partie du projet. A l'expiration du délai, le débat est interrompu et la chambre vote sur l'ensemble du projet, y compris sur les articles ou les amendements gouvernementaux n'ayant pas encore été adoptés, à l'exclusion des amendements d'origine parlementaire.

* 26 Mise en place d'abord à titre expérimental, cette procédure est devenue permanente depuis son introduction dans le règlement en octobre 2004.

* 27 M. Roy Stone rencontré le 8 mars dernier par la mission, exerce actuellement cette fonction, voir en annexe la liste des personnes entendues.

* 28 Le terme whip (chef de file) viendrait de « whippers-in », les gens qui surveillaient les chiens de meutes pendant les parties de chasse au renard. Les « whips » du parlement seraient les « surveillants » chargés de faire régner la discipline parmi la « meute » de députés de leur parti. Les « whips » sont tous ministres de la Couronne. La mission du « whip » principal consiste à gérer les affaires du gouvernement au sein de la Chambre et à maintenir la discipline de vote au sein du parti en assurant des contacts permanents entre les ministres et les députés.

* 29 Une commission de la programmation constituée de 9 députés nommés par le speaker propose une répartition du temps de discussion. La résolution adoptée par cette commission peut être débattue en séance publique durant 45 minutes et doit être approuvée par les députés.

* 30 Second report, session 2001-2002, HC 1168-I.

* 31 Voir infra.

* 32 Les débats à Westminster Hall ont lieu trois jours par semaine : le mardi et le mercredi de 9 h 30 à 11 h 30 et de 14 h à 16 h 30, et le jeudi de 14 h 30 jusqu'à 17 h 30 au plus tard.