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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

B. FORCES ET FAIBLESSES DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE BRITANNIQUE

1. Le travail législatif des commissions : une influence limitée liée à leur caractère temporaire et à une absence de spécialisation

Les commissions compétentes en matière législative exercent une influence plus limitée que leurs homologues français33(*).

Elles interviennent après la phase de discussion générale en séance publique34(*) : chaque projet de loi est généralement renvoyé à une commission permanente qui, contrairement à ce que sa dénomination peut laisser entendre, n'est constituée que pour le temps de l'examen du texte35(*) et n'est pas spécialisée36(*). Les standing committees ont des pouvoirs restreints : elles ne peuvent procéder ni à des auditions ni à des investigations préparatoires à l'examen du texte, non plus que se déplacer sur le terrain. Leur expertise sur un texte est donc nécessairement limitée. En outre, aucun rapporteur n'est désigné pour examiner plus spécifiquement les textes qui leur sont soumis. Leurs prérogatives restreintes ainsi que leur composition partisane -qui reflète celle de la Chambre des Communes- ne leur permettent pas d'avoir la maîtrise des travaux qu'elles conduisent, qui sont dès lors fortement dominés par les clivages partisans. Au surplus, le droit d'amendement des commissions est strictement borné, les amendements incompatibles avec les principes généraux du texte étant irrecevables.

De ce fait, cette étape du processus législatif apparaît comme un élément de faiblesse du système parlementaire britannique, ainsi que l'a souligné M. Vernon Bogdanor devant la mission d'information, professeur de droit constitutionnel à Oxford. Ce contexte ne milite pas pour un accroissement du pouvoir de délibération des standing committees comme une alternative possible à la séance publique, même si des évolutions sont actuellement envisagées pour renforcer leurs pouvoirs37(*).

2. Des méthodes de travail néanmoins intéressantes

Certains aspects des méthodes de travail des standing committees méritent d'être relevés.

Les débats en commission sont ouverts au public et aux parlementaires non membres des commissions et retranscrits intégralement dans le compte rendu officiel des débats des standing committees de la même manière que les débats en séance publique.

Le dépôt et la discussion des amendements s'effectuent surtout au stade de la commission, le président de la commission ne faisant généralement qu'un usage parcimonieux de son large pouvoir d'appréciation pour écarter de la discussion les amendements déposés. La discussion sur les amendements ne fait donc pas double emploi avec la séance publique. En effet, s'il est possible de déposer ou de redéposer des amendements en séance publique après l'examen du texte par la commission, les amendements déjà largement débattus et rejetés au stade de la commission ne sont généralement pas rediscutés, le président de séance (speaker) utilisant beaucoup plus activement que le président de la standing committee son pouvoir discrétionnaire de sélection des amendements38(*).

Le travail en commission n'aboutit pas à l'impression d'un rapport au sens de la procédure législative française mais à la publication d'une nouvelle version du texte : le texte de la commission qui intègre les amendements adoptés (correspondant en droit parlementaire français aux conclusions de la commission chargée d'examiner une proposition de loi). La discussion en séance publique qui suit l'examen en commission porte donc directement sur le texte adopté par cette dernière, faisant l'économie d'une nouvelle discussion sur les arbitrages décidés par la commission. Néanmoins, cette procédure reste assez souple puisque comme dans la procédure législative française, la Chambre est libre, en séance plénière, de revenir par voie d'amendement sur le vote de la commission.

En outre, les deux chambres, en accord avec le gouvernement, ont mis l'accent ces dernières années sur la nécessité de renforcer le rôle du parlement dans le processus d'élaboration de la loi. En effet, le parlement britannique, à l'instar du parlement français, est soucieux d'améliorer la qualité d'une législation qu'il juge de plus en plus médiocre.

Comme l'a par exemple souligné le groupe de travail sur la modernisation du travail à la Chambre des Lords en 2002 : « adopter la loi est au coeur des missions du parlement. Depuis plusieurs années, une inquiétude est présente sur la qualité du processus législatif et du produit final. De nombreux observateurs attribuent cette dégradation à la conjonction d'initiatives gouvernementales trop hâtives et à un examen des projets de loi par le parlement porteur d'une faible valeur ajoutée »39(*) ;

en amont (pre-legislative scrutiny), au stade de l'élaboration des avant-projets de loi (draft bills). Depuis 1997, la plupart des avant-projets de loi publiés par le gouvernement soumis à l'examen du parlement ont été renvoyés à des commissions de contrôle sectorielles ou, plus rarement, à des commissions mixtes ad hoc réunissant des pairs et des députés. Le travail accompli dans ce cadre par les parlementaires est assez similaire à celui du rapporteur d'un texte législatif au nom d'une commission législative française (auditions préparatoires, déplacements). A la différence des standing committees, l'influence des commissions de contrôle sectorielles est loin d'être négligeable comme a pu le démontrer l'examen de l'avant-projet de loi sur la carte nationale d'identité40(*).

Nombre d'avant-projets de loi soumis au parlement depuis 2002

Session

Projets de loi publiés

Avant-projets de lois publiés

Enquêtes menées par les commissions mixtes (députés- lords)

Enquêtes menées par les commissions de contrôle de la Chambre des Communes

2002-03

36

10

4

7

2003-04

36

12

4

7

2004-05

36

5

1

3

2005-06*

nc

3*

0

1

* Au 27 mars 2006. Le gouvernement a annoncé le dépôt de trois avant-projets de loi - Coroner Reform, Legal Services et Marine- au cours de la présente session. Source : Réponses au questionnaire envoyé à la Chambre des Lords

La capacité du parlement à influencer en amont les décisions du gouvernement dépend de la volonté de l'exécutif de publier suffisamment tôt ses projets de réforme ; ainsi, Lord Roper a relevé qu'aucun avant-projet de loi n'avait été soumis à l'examen du parlement au cours de la présente session. Il semblerait in fine, que le nombre de projets de loi soumis au parlement préalablement sous forme d'avant-projets depuis 1997 soit assez « décevant » 41(*) et ce, en dépit de l'engagement du gouvernement ;

- en aval, au stade de l'application de la loi (post-legislative scrutiny), le parlement britannique semble marquer un intérêt croissant pour un meilleur suivi de la mise en oeuvre des lois votées, bien qu'il s'agisse d'un objectif ancien42(*) difficile à atteindre. Actuellement, il n'existe pas de procédures particulières dédiées au contrôle de l'application des lois. A la Chambre des Communes, il revient aux « departemental select committees » de contrôler l'application des lois. Mais, comme l'ont indiqué les responsables du secrétariat de la commission de la modernisation de cette assemblée, l'implication de ces commissions de contrôle est loin d'être systématique, en dépit des recommandations de la commission de liaison chargée de coordonner le travail des select committees formulées depuis 2000. Les pairs rencontrés par la mission d'information ont pour leur part estimé que la Chambre des Lords n'était pas dotée des moyens suffisants pour assurer un contrôle de l'application des lois rigoureux.

La situation n'est donc satisfaisante pour aucune des deux chambres. Une vaste réflexion qui associe les deux assemblées et le gouvernement est actuellement en cours pour remédier à cette situation dont les conclusions ne sont toutefois pas encore connues à ce jour. Est actuellement à l'étude la création d'une commission ad hoc composée des membres de la standing committee ayant examiné la loi avant son adoption ou encore la création de commissions mixtes -composées de députés et de pairs- chargées du contrôle de la mise en oeuvre des lois.

3. Une procédure législative rythmée par un bicaméralisme inégalitaire mais dynamique

La Chambre des Lords dispose de pouvoirs plus limités que la Chambre des Communes dans le domaine législatif. En matière financière, elle n'a pas d'influence, les pairs devant entériner tout projet de loi de finances adopté par la Chambre des Communes et ne pouvant présenter d'amendements en matière financière ou fiscale. S'agissant des autres textes de loi, la Chambre des Lords, en cas de conflit avec la Chambre des Communes, ne détient qu'un pouvoir de blocage d'un an au cours de deux sessions successives à compter du premier vote de la Chambre des Communes43(*).

Néanmoins, à l'instar de la Haute assemblée en France, la Chambre des Lords a su trouver sa place dans le processus législatif dans lequel elle joue un rôle qui, loin d'être marginal, apparaît complémentaire de celui tenu par la Chambre des Communes.

D'une part, les travaux législatifs occupent une large part du temps de séance publique (60 % contre 33 % à la Chambre des Communes). De même, l'assiduité des pairs aux séances plénières est réelle44(*).

D'autre part, la culture de la Chambre des Lords diffère fortement de celle de la Chambre des Communes. En effet, contrairement aux députés, les pairs ne sont pas élus et n'ont pas de circonscriptions. Les pairs à vie -désormais la majorité des pairs (580 sur 726)- sont désignés par le Premier ministre sur la base d'un critère dominant : l'expérience professionnelle. Le gouvernement doit donc débattre des projets qu'il dépose avec des praticiens de haut niveau et des experts très avertis (médecins, avocats, universitaires, chefs d'entreprise) qui examinent de manière très approfondie les textes qui leur sont soumis. Dans ces conditions, l'exécutif est conduit, beaucoup plus souvent qu'à la Chambre des Communes, à composer avec les pairs : soit en déposant de nouveaux amendements prenant en compte leurs positions, soit en acceptant des amendements parlementaires des backbenchers.

De même, sur certains sujets, la grande expérience professionnelle des pairs conjuguée à l'absence de véritable majorité observée ces dernières années45(*) leur permet de légiférer avec davantage de recul et dans un climat moins conflictuel qu'à la Chambre des Communes. Ce constat emporte deux conséquences.

Comme l'ont souligné les Lords rencontrés par la délégation de la mission d'information, cette assemblée n'hésite pas à s'affranchir (plus fréquemment que les députés) de la discipline des partis. Par exemple, les pairs sont traditionnellement très attachés à la protection des droits des citoyens et l'ont d'ailleurs démontré récemment à l'occasion de l'examen du projet de loi antiterroriste qui a suscité un vif débat sur la question de l'équilibre entre la lutte contre le terrorisme et la défense des libertés individuelles. L'indépendance d'esprit dont témoignent les pairs n'est pas sans rappeler celle des sénateurs français, notamment s'agissant de la protection des libertés individuelles.

Les positions exprimées par les pairs sur les textes législatifs peuvent fortement diverger de celles des députés. En cas de désaccord sur un texte, la navette se poursuit jusqu'à ce que les amendements de chacune des deux assemblées aient été acceptés dans les mêmes termes, dans le respect des limites prévues par la procédure législative (veto d'un an maximum), ce que les parlementaires désignent sous l'expression « ping-pong »46(*). Au regard du volume des textes adoptés par les deux chambres, ces situations de « ping-pong » restent relativement rares. Toutefois, M. Roger Sands, secrétaire général de la Chambre des Communes, a noté que ce phénomène se constatait ces dernières années à chaque session pour trois ou quatre projets de loi, révélant ainsi de profonds désaccords entre les deux assemblées.

* 33 Ce système ne s'applique qu'à la Chambre des Communes, la Chambre des Lords renvoyant tous les textes législatifs à la Chambre toute entière composée de l'ensemble des pairs.

* 34 Voir en annexe le processus législatif au Royaume-Uni.

* 35 Les membres d'une commission permanente (entre 16 et 50) ne sont nommés que pour le temps de l'examen d'un texte particulier.

* 36 Elles n'ont d'ailleurs pas de liens avec les commissions de contrôle sectorielles.

* 37 Ces pistes de réforme sont esquissées dans un récent rapport publié en janvier 2006 par la commission de la modernisation - First special report of session 2005-2006 « Committee Stage of Public Bills : consultation on alternative options » - HC 810.

* 38 Ainsi s'applique la procédure dite du « kangourou » : on saute les amendements éliminés par le speaker.

* 39 Rapport du groupe de travail pour améliorer les pratiques à la Chambre des Lords - Session 2001-2002- HL 111 -, paragraphe 3 « The need of better scrutiny ».

* 40 Le gouvernement lors du dépôt du projet de loi a pris en compte un grand nombre de recommandations de la commission sectorielle compétente, notamment en proposant de confier des responsabilités plus grandes à la commission chargée de la mise en oeuvre de la carte d'identité ou encore en prévoyant une évaluation systématique des aspects techniques de la biométrie.

* 41 En effet, comme le souligne le deuxième rapport de la commission de liaison des select committees pour la session 2001-2002.

* 42 Depuis le milieu des années 70, la nécessité de mettre en place un véritable contrôle de l'application de la loi votée ne cesse d'être mise en avant.

* 43 En vertu des Parliament Acts de 1911 et 1949. En pratique, ces dispositions n'ont été appliquées que quatre fois depuis 1949 : en 1991 (war crimes Act), en 1999 (European Paliamentary Elections Act), en 2000 (Sexual Offences Amendement) et en 2004 (Hunting Act).

* 44 Présence moyenne en séance publique pour la session 2004-2005 : 388.

* 45 Voir en annexe, fiche sur les institutions du Royaume-Uni.

* 46 Ce jeu de « ping-pong » entre les deux assemblées s'est observé au cours de la présente session dans le cadre de l'examen de deux textes polémiques en cours d'adoption : le projet de loi de lutte contre le terrorisme (Terrorism Bill) et le projet de loi sur la carte d'identité (Identity Card Bill).