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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

C. DES DROITS RECONNUS À L'OPPOSITION MAIS D'UNE PORTÉE LIMITÉE

Le statut de l'opposition au Royaume-Uni est sans doute le plus institutionnalisé de tous les Etats membres de l'Union européenne. La seconde force politique à la Chambre des Communes constitue en effet l'opposition officielle. Celle-ci est dirigée par un leader47(*) qui dispose d'un gouvernement de remplacement : le cabinet fantôme, dont l'organisation est strictement calquée sur le gouvernement en place.

1. Une organisation du travail parlementaire qui garantit le droit de parole de l'opposition

Le règlement de la Chambre des Communes prévoit des règles protectrices des droits de l'opposition. L'opposition dispose de la maîtrise d'une petite partie de l'ordre du jour (opposition days), à raison de vingt jours par session (sur 155 en moyenne), ce qui représente un peu plus de 10 % du temps en séance publique. Dans ce quota,  dix-sept sont alloués au premier parti de l'opposition48(*) et trois au deuxième parti de l'opposition. L'ordre du jour est essentiellement consacré à des débats introduits par des motions destinées à mettre en exergue les faiblesses de la politique du gouvernement49(*). Des résolutions peuvent également être adoptées dans ce cadre sur n'importe quel thème pour attirer l'attention du gouvernement sur un sujet non législatif particulier. Si l'opposition choisit librement le contenu de l'ordre de jour, elle ne décide pas du calendrier. En effet, il appartient au gouvernement de fixer les jours alloués à l'opposition.

De même, l'opposition dispose également de la possibilité de faire entendre sa voix dans le cadre de trois journées de débat d'orientation budgétaire dans des domaines ayant fait l'objet d'un rapport établi par l'une des commissions de contrôle sectorielles.

En outre, en dehors des droits inscrits dans le règlement, la pratique a démontré qu'il était d'usage pour le gouvernement d'accéder à la requête du leader de l'opposition tendant à demander un débat sur une motion déposée par son parti.

2. L'absence de droits d'initiative en matière législative

Le tirage au sort à la Chambre des Communes, un tremplin pour la discussion des propositions de loi

Aucune proposition de loi n'est jamais discutée lors des journées dédiées à l'opposition : aucun mécanisme n'est prévu par le règlement de la Chambre pour faire aboutir un texte qui ne recueille pas l'adhésion de la majorité.

L'initiative en matière législative peut emprunter traditionnellement quatre voies : la participation au tirage au sort annuel, la procédure des dix minutes réglementaires, la procédure ordinaire tendant à demander l'inscription d'une proposition à l'ordre du jour et l'introduction d'une proposition déjà présentée à la Chambre des Lords.

Le tirage au sort permet à vingt députés tirés au sort50(*) de présenter des propositions de loi appelées à être inscrites à l'ordre du jour à raison de treize vendredis par session. Cette procédure constitue le moyen le plus sûr d'aboutir : au cours des vingt dernières années, plus de la moitié des propositions de loi, devenues définitives, ont été adoptées par ce biais.

L'initiative parlementaire depuis 2000 à la Chambre des Communes

Session

Propositions de loi présentées

Propositions de loi ayant abouti

2000-2001

Annual Ballot*  20

Present procedure**17

Ten minutes Rule*** 24

Lords**** 2

Total 63

Annual Ballot 0

Present procedure 0

Ten minutes Rule 0

Lords 0

Total 0

2001-2002

Annual Ballot 20

Present procedure 24

Ten minutes Rule 65

Lords 5

Total 114

Annual Ballot 5

Present procedure 0

Ten minutes Rule 2

Lords 1

Total 8

2002-2003

Annual Ballot 20

Present procedure 18

Ten minutes Rule 55

Lords 4

Total 97

Annual Ballot 13

Present procedure 0

Ten minutes Rule 0

Lords 0

Total 13

2003-2004

Annual Ballot 20

Present procedure 13

Ten minutes Rule 56

Lords 13

Total 102

Annual Ballot 5

Present procedure 0

Ten minutes Rule 0

Lords 0

Total 5

Source : Site internet de la Chambre des Communes

* Tirage au sort ; ** Procédure ordinaire tendant à demander l'inscription d'une proposition à l'ordre du jour ; *** Procédure des dix minutes réglementaires51(*) ; **** Introduction d'une proposition déjà présentée à la Chambre des Lords.

L'appartenance politique du député ne constitue pas un critère pris en compte dans le tirage au sort. En outre, ce dispositif peut facilement être mis en échec, l'opposition d'un seul député exprimée en séance publique au cours de la discussion générale de la proposition conduisant à son rejet immédiat. Seules des propositions de loi consensuelles se rapportant à des sujets circonscrits ont ainsi une chance de devenir définitives52(*). Comme l'indique la Chambre des Communes dans ses réponses au questionnaire : « en général, il s'agit de textes très courts qui ne pèsent pas très lourdement sur le calendrier parlementaire » 53(*).

L'initiative parlementaire est donc possible mais peu de propositions de loi aboutissent in fine. Au cours de la session 2003-2004, 38 lois ont été promulguées dont 33 d'origine gouvernementale, contre 5 d'initiative parlementaire.

En dehors des procédures prévues par le règlement, il est toujours possible pour un député de présenter une proposition de loi à tout moment. Toutefois, comme il l'a été indiqué à la mission d'information au cours de son déplacement à Londres, en pratique, un député de l'opposition, membre du cabinet fantôme, ne prend jamais une telle initiative. L'attribution d'un droit d'initiative parlementaire par groupes représentés n'est actuellement pas envisagée car une telle réforme risquerait de pervertir la nature de la procédure du tirage au sort réservée aux députés de base et, donc, indépendante du contrôle des partis politiques (whips business).

Un droit d'initiative législative illimité à la Chambre des Lords mais rarement mis en oeuvre

Les pairs, quelle que soit leur appartenance politique, sont libres de demander la discussion d'une proposition de loi. Un vendredi par mois est en général réservé à la discussion des textes d'origine parlementaire. En pratique, comme l'a souligné la Chambre des Lords dans ses réponses au questionnaire écrit, les propositions de loi servent de prétextes pour organiser des débats, sans volonté véritable d'obtenir leur promulgation. En outre, comme l'a souligné M. Roger Sands, secrétaire général de la Chambre des Communes, la surcharge du calendrier rend peu probable l'inscription à l'ordre du jour de la Chambre des Communes d'une proposition de loi adoptée à la seule initiative des Lords.

3. La présidence des commissions : un pluralisme respecté

Comme en France, les membres des commissions législatives comme ceux des commissions de contrôle sectorielles sont désignés à la proportionnelle des groupes représentés dans chaque chambre. Toutefois, à la différence de la France, les présidences des commissions sont confiées à des parlementaires issus de la majorité comme de l'opposition (sur la base des propositions de whips de chaque parti).

A la Chambre des Communes, les présidents des commissions législatives sont désignés par le speaker sur les propositions d'une commission composée de 3 vice-présidents et d'une trentaine de députés de base expérimentés. Actuellement, la présidence de ces commissions se répartit entre 19 travaillistes, 13 conservateurs et 1 libéral-démocrate. Il convient toutefois de préciser que l'appartenance à un parti politique n'entre guère en considération dans l'exercice des fonctions de président de commission. En effet, à l'instar du speaker en séance publique, le président dirige les débats de manière impartiale et dépolitisée et prend rarement part au vote. En outre, il ne joue pas un rôle actif dans les orientations politiques d'un texte.

Chaque commission de contrôle sectorielle est présidée par un de ses membres, élu par ses pairs à la première réunion de commission ; celui-ci n'appartient pas forcément à la majorité. En pratique, la répartition des présidences résulte toujours d'un accord entre les whips de chaque parti. Ainsi, l'opposition en préside quelques unes (par exemple le président de la Defence select committee est conservateur). La présidence de ces commissions se répartit entre 10 travaillistes, 5 conservateurs et 3 libéraux démocrates, étant précisé que le président ne dispose pas de prérogatives particulières, sauf en cas d'égalité des votes où il a voix prépondérante.

* 47 Le chef de l'opposition a un rang élevé dans l'ordre protocolaire. Il est rémunéré (55.000 Livres par an environ) en plus de son indemnité parlementaire.

* 48 Le leader actuel du principal parti de l'opposition (conservateur) est M. David Cameron.

* 49 Par exemple, au cours de la présente session, une journée dédiée à l'ordre du jour de l'opposition a été consacrée à l'organisation d'un débat sur le système de soins dentaires puis sur les services offerts aux personnes victimes du cancer.

* 50 Sur quatre cents participants au tirage au sort auquel ne peuvent participer que les députés non membres du gouvernement.

* 51 L'intéressé dispose de dix minutes réglementaires pour présenter oralement sa proposition de loi et l'opposition dispose du même temps pour s'y opposer.

* 52 Au cours de la session 2003-2004 ont ainsi été adoptés des réformes circonscrites à des domaines particuliers comme par exemple la législation commerciale le jour de Noël, les routes nationales, ou encore la sécurité des immeubles.

* 53 5 % du temps disponible en séance publique ont été consacrés à ces travaux législatifs au cours de la session 2003-2004 (source : réponses de la Chambre des communes au questionnaire écrit).