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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

D. DES INSTRUMENTS DE CONTRÔLE DIVERSIFIÉS ET EFFICACES

1. Une gamme de procédures de contrôle de la politique intérieure du gouvernement variée

Les questions parlementaires54(*) constituent un moyen privilégié permettant aux députés et aux pairs de l'opposition de contrôler l'action gouvernementale.

Les questions orales au gouvernement, un temps fort de la démocratie britannique

Les questions les plus médiatisées sont les questions orales discutées le lundi, mardi, mercredi55(*) et jeudi à l'ouverture de la séance publique dans les deux Chambres. Elles portent souvent sur l'actualité immédiate et ne doivent pas exprimer une opinion. Retransmises à la télévision, elles durent une heure à la Chambre des Communes et une demi-heure à la Chambre des Lords.

Une particularité mérite d'être signalée par rapport aux questions d'actualité françaises. Un député mécontent de la réponse donnée par le ministre concerné peut demander que le sujet soit inscrit avant l'ajournement de la séance en cours. Dans ce cas, le problème sera à nouveau soulevé lors des débats qui ont lieu chaque soir pendant la dernière demi-heure de séance.

Depuis la session 2002-2003, une nouvelle forme de question orale a été introduite 56(*): les questions portant sur des thèmes transversaux. Ces séances de questions -en pratique assez rares- se déroulent à Westminster Hall le jeudi matin. Depuis deux ans, deux séances de ce type ont été consacrées à la santé en février 2004 et aux incivilités en octobre 2004.

Les questions écrites, une pression forte sur le gouvernement

Les questions écrites constituent également une procédure très populaire au parlement britannique. Le nombre de questions déposées, illimité, peut atteindre 250 par jour. Depuis janvier 2003, un quota interdit à un même député de déposer plus de 5 questions le même jour. Les réponses sont envoyées directement aux auteurs des questions, diffusées sur Internet et publiées au journal des débats parlementaires.

Il existe trois types de questions écrites : les questions orales initialement inscrites à l'ordre du jour auquel il n'a pu être répondu ; les questions écrites ordinaires pour lesquelles la procédure applicable est beaucoup plus stricte que la procédure française dans la mesure où les ministres doivent répondre, selon une tradition non écrite, dans un délai très court -7 jours au maximum- et les questions écrites signalées, encore plus contraignantes que les précédentes, qui fixent au gouvernement un délai encore plus court pour répondre, sous réserve d'un délai minimum de deux jours.

L'organisation de débats, une fonction essentielle du parlement

De nombreuses procédures permettent de provoquer des débats à la Chambre des Lords (general debates, unstarred questions) comme à la Chambre des Communes (private member's adjournment debates).

Les deux chambres jouent un rôle complémentaire en ce domaine dans la mesure où la Chambre des Lords organise des débats sur des thèmes qui intéressent peu les députés (soit faute de temps disponible, soit en raison du manque d'intérêt des partis politiques vis à vis du sujet retenu). Ainsi, la Chambre des Lords joue un rôle pilote pour faire avancer la réflexion sur certaines questions comme le classement des drogues et des stupéfiants.

Des commissions permanentes et spécialisées, garantes d'un contrôle efficace des politiques publiques

A la différence des commissions législatives, les commissions de contrôle de l'action du gouvernement instituées depuis 1979 disposent de prérogatives étendues. Très influentes au sein du parlement, elles sont chargées de contrôler les dépenses, l'administration et la politique d'un ministère particulier ainsi que les organes qui en dépendent. Ces commissions sont libres de déterminer leur programme de travail et de choisir l'objet de leur enquête.

Les rapports qu'elles publient, largement repris par la presse, rencontrent un vaste écho auprès des Britanniques. De même, les travaux qu'elles conduisent alimentent un grand nombre de débats en séance publique dans chaque assemblée57(*) et donnent systématiquement lieu à un échange avec le gouvernement qui doit produire un mémoire en réponse dans les deux mois de la publication du rapport.

Les deux chambres n'ont pas retenu la même organisation en matière de contrôle de la politique du gouvernement afin d'éviter de créer des organes faisant « double emploi ».

Dix-huit commissions de contrôle sectorielles (departemental select committees) -une par ministère58(*)- et plusieurs commissions aux compétences transversales (public account committee, environmental audit and public administration committee) sont constituées à la Chambre des Communes. Elles ont le pouvoir de convoquer toute personne, de recueillir tout document ou témoignage (écrit ou oral), y compris les membres du gouvernement et des fonctionnaires de l'exécutif pour l'éclairer sur un sujet.

Les auditions sont publiques mais les délibérations se déroulent à huis clos. En 2004, de nombreuses commissions ont consacré une part importante de leurs travaux à mettre en exergue les faiblesses du gouvernement dans la conduite de certaines politiques publiques.

Ainsi, la commission des transports a dressé un bilan sur l'état du réseau ferré dénonçant l'inflation des coûts au regard d'une médiocre performance59(*) pour conclure à la nécessité d'une refonte de l'organisation des voies ferrées. Une loi (Railways Act) déposée à l'initiative du gouvernement au cours de la session 2004-2005 a, par la suite, été adoptée pour remédier à cette situation.

Les commissions de contrôle sectorielles n'hésitent pas à recourir à des méthodes innovantes pour recueillir l'information la plus complète. Ainsi, la commission des affaires intérieures, dans le cadre d'une enquête sur les conditions de réhabilitation des prisonniers, a demandé à 1.000 condamnés répartis dans six établissements pénitentiaires de tenir un journal durant une semaine retraçant leur vie quotidienne afin d'évaluer le temps consacré à l'éducation, à la formation professionnelle et aux loisirs. Les observations recueillies ont permis d'établir que la réalité se révélait plus sombre que ce qui ressortait des statistiques du ministère de l'intérieur60(*).

L'activité des departmental select committees est donc très dense.

L'activité des departmental select committees
de la Chambre des Communes depuis 2000

Session

Nombre de réunions

Nombre de réunions ouvertes au public

2000-2001*

339

197

2001-2002

801

496

2002-2003

798

567

2003-2004

758

561

* L'astérisque signale une année d'élection.

Source : rapport annuel pour 2004 de la commission de liaison - First report of session 2004-2005 - House of Commons liaison Commmittee, HC 149, 3 mars 2005

Le chef de cabinet du leader de l'opposition M. Edward Llewelyn a relevé que la forte influence des whips dans le processus de choix des membres de ces commissions en fragilisant l'indépendance et l'impartialité du travail accompli faisait actuellement l'objet de critiques.

Le Premier ministre lui-même n'échappe pas au contrôle des députés. Depuis avril 2002, ce dernier comparaît deux fois par an devant la commission de liaison pour rendre compte de sa politique. La première audition a eu lieu le 16 juillet 2002, la plus récente s'est déroulée le 6 février 200661(*).

La Chambre des Lords a créé plusieurs commissions de contrôle sectorielles chargées d'évaluer la conduite de certaines politiques publiques : la commission des sciences et des techniques composée d'éminents scientifiques dotés d'une expérience de haut niveau, la commission des affaires économiques créée en mars 2001, chargée de mener des investigations sur les affaires économiques62(*) ou encore la commission chargée des affaires constitutionnelles instituée en février 2001. Cette organisation est souple, les actuelles commissions pouvant être remplacées par de nouvelles commissions, selon les nécessités.

2. Un contrôle efficace et précoce de la politique gouvernementale en matière européenne

Aucune institution de l'Union européenne ne peut être interpellée directement par le parlement national de l'un des Etats membres, lequel doit agir par l'intermédiaire du gouvernement. Ce principe régit les modalités de contrôle de l'exécutif par le parlement britannique.

La réserve d'examen parlementaire, l'interdiction pour le gouvernement de prendre position sur un texte législatif communautaire, avant son adoption définitive, sans délibération préalable du parlement

La réserve d'examen parlementaire (scrutiny reserve) implique que, sous réserve de quelques exceptions63(*), le gouvernement ne peut adopter une position sur un texte législatif communautaire devant le Conseil européen, avant son adoption définitive sans que le parlement n'en ait au préalable délibéré. Toutefois, l'avis du parlement ne lie pas le gouvernement qui n'est pas tenu de suivre les recommandations des députés ou des pairs.

Ce principe a été consacré par une résolution du 30 octobre 1980 de la Chambre des Communes, complétée par une résolution du 24 octobre 1990. Afin d'en assurer la continuité, même en période d'interruption des travaux parlementaires, le gouvernement s'est engagé, suivant les recommandations de la commission de la procédure publiées en 1989, à demander un délai avant d'engager les négociations sur un texte auprès des institutions de l'Union européenne d'une durée équivalente à l'interruption des travaux.

La portée de la réserve d'examen parlementaire s'est élargie depuis 1998 (résolution du 17 novembre 1998 annexée au règlement de la Chambre des Communes), aucun ministre ne pouvant donner son consentement à une recommandation ou un programme en matière de législation communautaire, à un accord politique relevant du troisième pilier du traité sur l'Union européenne ou encore aux délibérations du comité de conciliation en cas de co-décision64(*) tant que la Chambre n'a pas fait connaître sa position.

La réserve d'examen parlementaire, consacrée par une résolution de la Chambre du 6 décembre 1999, vaut également à la Chambre des Lords.

Ce principe est le plus souvent respecté, même s'il arrive parfois que le gouvernement passe outre. La commission de contrôle des affaires européennes de la Chambre des Lords a relevé que depuis qu'elle dressait chaque année en annexe de son rapport annuel la liste des ministres ne s'étant pas soumis à cette règle, leur nombre tendait à diminuer fortement. La commission de contrôle de la législation européenne de la Chambre des Communes a pour sa part indiqué qu'à chaque fois que le gouvernement ne se conformait pas au principe de la réserve d'examen parlementaire, des explications lui étaient demandées et, si la réponse écrite n'était pas satisfaisante, une audition du ministre concerné devant la commission était organisée.

Des méthodes de contrôle rigoureuses et complémentaires

Les méthodes de contrôle de la politique gouvernementale en matière européenne des deux Chambres sont complémentaires, chacune ayant sa propre organisation, tout en poursuivant l'objectif commun d'influencer le plus en amont possible les futures décisions du gouvernement dans le domaine communautaire. En outre, les deux assemblées ont mis en place, à l'instar de l'antenne bruxelloise de la délégation pour l'Union européenne du Sénat, un bureau de liaison à Bruxelles commun aux deux chambres chargé d'informer le parlement de l'actualité communautaire.

La commission de contrôle de la législation européenne de la Chambre des Communes (european scrutiny committee), créée en 1974 et composée de 16 membres, représentant tous les partis politiques65(*), assure un contrôle très suivi des documents communautaires transmis par le gouvernement.

Cette commission a pour mission essentielle de se prononcer sur l'importance politique ou juridique des quelque 1.300 documents communautaires transmis par le gouvernement dont la liste est définie par le règlement de la Chambre des Communes. Dans les dix jours de la transmission du texte communautaire, le gouvernement est soumis à un contrôle beaucoup plus poussé qu'aux termes de la procédure parlementaire française car il doit remettre un mémoire explicatif très complet évoquant notamment le contexte, l'impact financier et juridique, le contenu du texte de la proposition d'acte dans les dix jours qui suivent son dépôt auprès de la délégation. La commission de contrôle de la législation européenne procède à un examen très rapide de tous les textes reçus. A cet effet, elle se réunit une fois par semaine (le mercredi) pour examiner entre 20 et 40 documents à chaque séance.

Sur les documents les plus importants, la commission peut décider de publier un rapport (600 documents sont concernés) ou de recommander la tenue d'un débat devant l'une des trois commissions permanentes européennes spécialisées (european standing committees)66(*(une trentaine de documents en moyenne par session sont concernés)67(*).

Un membre de la commission de contrôle de la législation européenne rencontré par la mission d'information a souligné les limites du travail des commissions européennes permanentes, expliquant que les débats se bornaient le plus souvent à reproduire le clivage majorité-opposition (la majorité soutenant la position du gouvernement et l'opposition faisant entendre une voix divergente). La commission de contrôle peut décider d'adopter une résolution qu'il appartient au gouvernement de reprendre sous forme de motion en séance publique qui reprend généralement -mais pas forcément - la position de la commission et qui est votée sans débat. Cette phase de la procédure est de pure forme. A l'instar de la procédure française, la position adoptée par la Chambre n'a pas de valeur contraignante pour le gouvernement qui n'est nullement lié.

En parallèle, chaque année, en moyenne trois documents communautaires de particulière importance donnent lieu à une discussion en séance publique à la demande de la european scrutiny committee, sous réserve que le gouvernement en soit d'accord et consente à libérer une place dans l'ordre du jour. Ce débat ne doit pas durer plus d'une heure et demie selon le règlement de la Chambre. L'initiative du dépôt de la motion qui fera l'objet du débat en séance publique appartient au gouvernement. Une fois adoptée par le parlement, cette motion n'est que l'expression d'une position et ne lie pas le gouvernement. Ainsi, au cours de la session 2003-2004, deux motions concernant trois documents -les perspectives financières pour 2007-2013, les fonds structurels et la politique communautaire en matière de justice et d'affaires intérieures- ont été adoptés.

La commission s'efforce également de contrôler l'action du gouvernement dans le cadre de ses négociations au sein du Conseil européen. Ainsi, elle convoque régulièrement les ministres afin qu'ils exposent les positions qu'ils comptent adopter (pre-Council scrutiny) ou qu'ils justifient les engagements pris devant le Conseil des ministres (post-législative scrutiny). Toutefois, les difficultés rencontrées par les députés vis à vis de l'exécutif sont assez semblables à celles auxquelles se heurtent les parlementaires français : un défaut d'information préalable et un manque d'association en amont des négociations avec les instances communautaires.

M. Robert Ainsworth, Government deputy chief whip (travailliste), rencontré par la mission d'information a porté une appréciation nuancée sur le travail accompli par les députés en matière de contrôle de la politique gouvernementale dans le domaine européen. Il semble à l'heure actuelle difficile d'impliquer réellement les parlementaires dans ce travail. M. Vernon Bogdanor a confirmé ce constat en indiquant à la délégation que les débats en matière européenne se bornaient bien souvent à un clivage « europhiles »-« eurosceptiques » et que le contrôle des affaires européennes n'était pas effectué dans des conditions satisfaisantes, faute d'un goût marqué pour cette matière.

Créée également en 1974, la commission de contrôle des affaires de l'Union européenne de la Chambre des Lords (European Union committee) est composée de 18 membres nommés au début de chaque session parlementaire. Elle apparaît davantage que son homologue comme un expert reconnu dans le domaine communautaire.

Outre l'étude des documents émanant des instances communautaires transmis par le gouvernement, son mandat est très large puisqu'il consiste également à mener des enquêtes « sur tout sujet relatif à l'Union européenne » (par exemple dans le domaine de l'énergie). Elle dispose d'une grande liberté dans le choix des études qu'elle décide de conduire et dans la méthode de travail retenue (auditions, recueil de témoignages écrits). Actuellement, cet organe mène une vaste enquête sur les conséquences de l'élargissement de l'Union européenne.

Ses moyens d'action sont multiples : elle peut adresser des recommandations au gouvernement sous forme de lettre sur les documents communautaires les plus importants (300 en moyenne par an par session)68(*). Elle publie également chaque session une trentaine de rapports (en général très courts) sur certains sujets dont un peu moins de la moitié (une dizaine) fait l'objet d'un débat en séance publique. A l'instar de ce qui prévaut à la Chambre des Communes, le gouvernement est tenu de donner suite aux rapports, dans le délai de deux mois qui suit leur publication, y compris pour ceux qui ne font pas l'objet d'un débat en séance. La commission de contrôle des affaires européennes s'appuie en outre sur sept sous-commissions dans lesquelles siègent 52 autres pairs. Au total près de 70 pairs, soit un quart environ des membres actifs de la Chambre des Lords, sont donc impliqués dans les questions européennes, ce qui donne à cette assemblée une plus grande compétence et une plus grande influence auprès du gouvernement en la matière que la Chambre des Communes.

Lord Grenfell, président de la commission, a indiqué devant la mission d'information que cette instance, très attachée à l'idée d'agir le plus en amont possible de la décision, n'attendait pas qu'une proposition soit formulée par les instances communautaires pour intervenir et qu'elle n'hésitait pas à se déplacer à Bruxelles pour être informée des projets de réforme le plus tôt possible. La commission de contrôle assure également un suivi régulier de la conduite des affaires européennes : après chaque Conseil européen, elle entend le ministre des affaires européennes ; organise systématiquement une audition avec l'ambassadeur du pays qui prend la présidence de l'Union afin qu'il présente les grandes lignes des orientations envisagées. Les pairs auditionnent également régulièrement les commissaires européens et se déplacent fréquemment à Bruxelles.

Ainsi que l'a souligné M. Vernon Bogdanor, la qualité du travail accompli par cette commission de contrôle des affaires de l'Union européenne et les sous-commissions qui lui sont adjointes constitue une source d'information très précieuse pour le gouvernement qui s'appuie largement sur leur expertise et leurs suggestions pour la conduite des négociations.

Afin de renforcer l'efficacité du travail accompli par le parlement en matière européenne, les deux chambres ont récemment suggéré de renforcer l'implication des députés dans le contrôle des affaires européenne. Ainsi, la commission de la modernisation de la Chambre des Communes, dans un rapport de mars 200569(*), a formulé plusieurs recommandations en ce sens actuellement à l'étude, notamment la création d'une commission européenne mixte (joint european grand committee) réunissant des députés et des Lords avec une présidence partagée70(*).

3. Une appréciation nuancée des méthodes de transposition des directives communautaires en droit interne

Le Royaume-Uni fait figure de bon élève en ce qui concerne la transposition en droit interne des directives communautaires. Aux termes de la section 2 (1) de la loi sur les Communautés européennes de 1972 (European communities Act 1972), la plupart des mesures de transposition des directives -à l'exception toutefois de celles relevant du troisième pilier- sont prises par voie de législation déléguée (c'est-à-dire par des actes édictés par le gouvernement sur habilitation du parlement)71(*) sous forme de « regulations ». Comme l'ont relevé des fonctionnaires du parlement, ce mode de transposition des directives échappe en pratique largement au contrôle du parlement qui n'a pas le pouvoir d'amender le texte du gouvernement et dont la portée de l'examen se limite essentiellement au respect du champ de compétence dévolu à l'exécutif72(*).

Les parlementaires ont porté un jugement nuancé sur la mise en oeuvre des prérogatives du gouvernement en la matière. Les pairs considèrent que le gouvernement dépasse bien souvent le cadre de son mandat en enrichissant le texte de transposition de dispositions nouvelles excédant le cadre de la directive, ce qu'ils désignent sous l'expression « gold plating » (placage or). Ainsi, au cours de la présente session, cette pratique a été dénoncée dans de nombreux rapports par la commission chargée d'examiner le mérite des actes pris en vertu de la législation déléguée (House of Lords Select Committee on the Merits of Statutory Instruments) créée en décembre 200373(*).

Les députés ont pour leur part estimé que le « gold plating » était rare, le gouvernement se bornant à « reproduire intégralement » le texte de la directive. Un député a expliqué que c'était plutôt au stade de leur mise en oeuvre par les fonctionnaires locaux que les textes pouvaient faire l'objet d'interprétations abusives et non au stade de l'élaboration du texte par le gouvernement.

* 54 La première question parlementaire adressée à un ministre remonte à 1721 à la Chambre des Lords et à 1835 à la Chambre des Communes.

* 55 Depuis 1997, le mercredi (midi) à la Chambre des Communes est dédié aux questions orales posées au Premier ministre pour une demi-heure. La participation du Premier ministre aux questions d'actualité existe depuis 1961.

* 56 La première séance de cross-cutting questions a été consacrée à la politique conduite à l'égard des jeunes (Youth policy) le 23 janvier 2003, qui impliquait les ministères de l'intérieur, de la santé, de l'éducation et de la formation et celui de la culture, des médias et des sports.

* 57 La mise en place d'une seconde salle des séances à Westminster Hall à la Chambre des Communes a permis de valoriser leur travail. Les débats sur les rapports des select committees représentent 15 % de ces séances. Chaque année, près de 25 rapports font l'objet d'un débat à Westminster Hall ; le règlement précise que six jeudis au maximum au cours de chaque session sont consacrés à la discussion de ces rapports. En pratique, le gouvernement a augmenté ce quota, sur les recommandations de la commission de la modernisation (deux tiers des jeudis sont consacrés à ces débats).

* 58 Il s'agit des commissions suivantes : Constitutional affaires committee (Lord Chancellor's department, ministre de la justice), Culture, media and sport committee, Defence committee,  Education and skills committee, Environnement committee, Food and rural affairs committee, Foreign affairs committee, Health committee, Home affairs committee, International developpement committee, Northern Ireland Affairs committee, Science and technology committee, Scottish Affairs committee, Trade and industry committee, Transport committee, Treasury committee, Welsh Affairs committee et Works and Pensions committee.

* 59 Transport Committee, seventh report of session 2003-2004, « the future of the railways ».

* 60 Voir le rapport annuel pour 2004 - First report of session 2004-2005 - House of Commons liaison Commmittee, HC 149, 3 mars 2005.

* 61 A cette occasion, le Premier ministre, M. Tony Blair, a notamment été questionné sur ses orientations politiques en ce qui concerne les changements climatiques, les perspectives de l'élargissement de l'Union européenne ou encore le système éducatif.

* 62 En juillet 2005, cette commission a publié un rapport sur les aspects économiques du changement climatique.

* 63 Lorsque le texte est dénué de tout enjeu, qu'il comporte une dimension confidentielle ou encore lorsque « des raisons spéciales » sont invoquées.

* 64 Qui réunit les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de représentants du parlement européen lorsqu'un désaccord subsiste entre ces deux institutions.

* 65 16 membres nommés par la Chambre sur la proposition d'une motion du gouvernement après consultations des whips des principaux partis politiques, avec un quorum de 5 membres.

* 66 Par exemple, la commission A est compétente notamment en matière d'environnement, d'agriculture, de transport, la commission B en matière financière et douanière, de retraites et la commission C en matière de culture et de santé. Ces commissions ne peuvent se réunir au-delà de 2 heures 30 pour débattre d'une proposition d'acte communautaire. Les réunions s'ouvrent toujours sur une heure de questions au ministre responsable du texte, ce temps pouvant être allongé jusqu'à une heure et demie.

* 67 42 documents au cours de la session 2003-2004.

* 68 Selon les informations fournies par la Chambre des Lords.

* 69 Second Report - 22 mars 2005 - Scrutiny of European Business.

* 70 Cette commission n'aurait pas vocation à se réunir toutes les semaines mais aurait plutôt des rendez-vous pluriannuels (quatre fois par an) en fonction de l'actualité et son ordre du jour pourrait être déterminé par le gouvernement mais également par des organes de la Chambre des Communes (european scrutiny committee par exemple).

* 71 Selon la Chambre des Lords, les mesures de transposition en droit interne de la législation communautaire représentent 9 % de toute la législation déléguée. Réponse à une question orale du 28 février 2006 posée à la Chambre des Lords - Hansard, column 130.

* 72 « How Parliament works » fifth edition - Edition Pearson Longman - Robert Rogers and Rhodri Walters (senior clerks of the Commons and the Lords) - p. 352.

* 73 Session 2005-2006 : 5th report-Registration of Fish buyers and Sellers and Designation of Fish Auction Sites Regulations, 12th report-Waste Regulations, 20th report Draft Artist's Resale Rights Regulations.