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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

II. LE CONGRÈS DES DÉPUTÉS ET LE SÉNAT ESPAGNOLS : UN FONCTIONNEMENT MARQUÉ PAR LA PRÉDOMINANCE DES GROUPES POLITIQUES ET PAR LA DÉLÉGATION DES TRAVAUX LÉGISLATIFS AUX COMMISSIONS

Les élections générales du 14 mars 2004, remportées par le PSOE74(*) ont placé chacune des deux chambres du Parlement espagnol dans une situation inédite depuis 1978, puisque le gouvernement ne dispose pas de la majorité absolue au Congrès des députés tandis que l'opposition est majoritaire au Sénat75(*). Il manque en effet 12 sièges au gouvernement socialiste présidé par José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) pour avoir la majorité absolue au Congrès des députés76(*).

A. UN BICAMÉRISME FORTEMENT INÉGALITAIRE

1. L'application de délais d'examen des textes au Sénat

Si tous les projets de loi sont déposés, en premier lieu, au Congrès des députés, à l'exception du projet de loi relatif à la définition des critères de péréquation entre les Communautés autonomes, présenté tous les 5 ans au Sénat, celui-ci est en outre contraint par des délais d'examen.

En effet, l'article 90 de la Constitution dispose que le Sénat a 2 mois, à compter de la transmission du texte par le Congrès des députés, pour lui opposer son veto ou lui apporter des amendements. Ce délai peut être ramené à 20 jours pour les projets déclarés urgents. Cette procédure d'urgence a concerné 45 % des textes au cours de la législature 2000-2004.

Le gouvernement ne dispose pas du monopole de la déclaration d'urgence, qui peut également être prononcée par le Congrès des députés, à l'initiative de deux groupes parlementaires ou d'un cinquième des députés. Au Congrès, la déclaration d'urgence a pour conséquence de réduire de moitié les délais ordinaires d'examen des textes77(*). Le Sénat dispose également de cette prérogative qui est alors toutefois largement privée de portée réelle, puisqu'elle intervient après la première lecture au Congrès des députés, saisi des textes en premier, et se révèle sans effet sur une éventuelle seconde lecture dans cette assemblée.

Toutefois, M. Manuel Cavero Gómez, secrétaire général du Sénat, a estimé qu'en dépit des délais d'examen définis par la Constitution, le Sénat pouvait améliorer considérablement les textes, car il était moins soumis à la pression médiatique.

2. La prééminence affirmée du Congrès des députés dans l'adoption des lois

Il n'existe pas de navette entre les deux assemblées : le texte n'est soumis qu'une seule fois au Sénat, qui peut l'approuver, lui opposer son veto ou adopter des amendements.

Lorsque le Sénat approuve le texte que lui a transmis le Congrès des députés, celui-ci devient définitif et peut être promulgué par le Roi. Dans le cas contraire, la Constitution donne le dernier mot au Congrès, qui se prononce définitivement lors de la seconde lecture du texte.

Le Sénat ne peut opposer son veto à un texte qu'à la majorité absolue de ses membres (art. 122 du Règlement). Le Congrès des députés peut passer outre ce veto. A cette fin, en seconde lecture, le texte adopté initialement par le Congrès est mis aux voix ; s'il est ratifié à la majorité absolue des députés, le veto n'a pas d'effet ; s'il n'obtient pas cette majorité, il est mis encore une fois aux voix, deux mois après l'opposition du veto : s'il obtient alors la majorité simple, le veto est levé, sinon, le texte est considéré comme rejeté (art. 122 et 123 du Règlement du Congrès)78(*).

Lorsque le Sénat adopte des amendements, ce qui constitue le cas de figure le plus fréquent (90 % des projets de loi), ne sont incorporés au texte adopté par le Congrès que ceux obtenant une majorité des suffrages exprimés par les députés. En seconde lecture, le Congrès se détermine alors sur les ajouts proposés par l'autre chambre à son texte de première lecture et non sur le texte adopté par le Sénat. Le Congrès se prononce ainsi sur les amendements « proposés » par le Sénat79(*). Par conséquent, il décide systématiquement du texte définitif, sans que la Constitution n'organise de phase de conciliation entre les deux assemblées.

Toutefois, pour les projets de loi constitutionnelle, la Constitution de 1978 prévoit une phase de conciliation entre les deux assemblées, qui se rapproche du mécanisme de la commission mixte paritaire de la Constitution de la Vème République80(*).

3. Le « filtrage » des propositions de loi sénatoriales

Si la Constitution accorde un droit d'initiative aux deux assemblées, aux assemblées des Communautés autonomes (parlements régionaux) et au peuple (via le recueil de 500.000 signatures), les propositions de loi sénatoriales doivent d'abord être « prises en considération » par le Sénat avant d'être transmises au Congrès pour que commence leur examen législatif.

M. Pío García-Escudero Marquez, porte-parole du Parti populaire au Sénat, a indiqué que la « prise en considération » (« toma en consideración ») était donc une forme de filtre destiné à ne faire entrer dans la discussion parlementaire proprement dite, qui commence au Congrès, que les propositions sénatoriales déjà approuvées dans leur principe par une majorité de sénateurs. Elle consiste en un débat en séance publique au cours duquel interviennent, pendant 10 minutes chacun, l'un des auteurs de la proposition de loi, deux orateurs pour, deux orateurs contre et les porte-parole des groupes politiques.

* 74 Partido socialista obrero español.

* 75 La majorité gouvernementale (Partido socialista) a obtenu la présidence du Sénat grâce à un accord politique avec les groupes de l'opposition (dont celui du Partido popular). En contrepartie, les groupes de la majorité sénatoriale détiennent plusieurs présidences de commission. La commission des finances est ainsi présidée par un membre du groupe popular.

* 76 D'où sa dépendance à l'égard des 8 voix d'ERC, (Esquerra Republicana de Catalunya, parti indépendantiste catalan radical), des 5 voix des communistes de Izquierda Unida (IU) et de 6 voix de trois partis régionalistes.

* 77 Notamment, le délai de 15 jours pour le dépôt des amendements, après le dépôt du texte et le délai de 15 jours pour la rédaction du rapport de la Ponencia, après l'expiration du délai pour le dépôt des amendements ou après le débat sur l'ensemble du texte.

* 78 Le Sénat n'a adopté de veto qu'à deux reprises depuis 1978.

* 79 La terminologie de l'article 123 du règlement du Congrès des députés reflète bien le rapport des pouvoirs entre les deux chambres : les amendements sont considérés comme « proposés par le Sénat » et non comme adoptés.

* 80 L'article 167 de la Constitution espagnole dispose en effet que les projets de révision constitutionnelle doivent être adoptés par chacune des deux chambres à la majorité des trois cinquièmes. En cas de désaccord, une commission composée à parité de députés et de sénateurs élabore un texte sur lequel le Congrès et le Sénat doivent se prononcer à la même majorité qualifiée des trois cinquièmes. Si ce texte n'est pas approuvé, le Congrès peut, dès lors que le Sénat a voté en faveur du texte à la majorité absolue, adopter la révision à la majorité des deux tiers. La ratification de la réforme constitutionnelle par référendum n'est obligatoire que si un dixième des membres de l'une des deux assemblées en fait la demande dans les quinze jours suivant son adoption par le Parlement.