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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

B. LA PLACE DOMINANTE DES TRAVAUX DE CONTRÔLE EN SÉANCE PLÉNIÈRE ET LE RECOURS À LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE EN COMMISSION

1. La place prédominante des travaux de contrôle dans les séances plénières des deux assemblées

Aux termes de l'article 73 de la Constitution, les Cortes se réunissent en deux sessions annuelles, la première de septembre à décembre et la seconde de février à juin. Des sessions extraordinaires sont possibles, à la demande du gouvernement ou de la députation permanente81(*).

a) La fixation de l'ordre du jour

Si le règlement du Congrès des députés dispose que l'ordre du jour est établi par le Président, en accord avec la Conférence des présidents (la « junta de portavoces »), c'est en pratique cette dernière qui le détermine.

La Conférence des présidents se réunit chaque mardi à 12 heures, pour décider des textes à inscrire à l'ordre du jour de la semaine suivante. Les décisions sont adoptées à la majorité des voix, les votes étant pondérés en fonction de l'importance numérique de chaque groupe82(*). Le gouvernement, représenté par le secrétaire d'Etat chargé des relations avec les Cortès, peut faire inscrire une « affaire à caractère prioritaire » à l'ordre du jour et exercer une influence sur le calendrier des travaux par le biais du groupe de la majorité gouvernementale.

Au Sénat, il revient au Bureau de déterminer l'ordre du jour, qui est toutefois largement contraint par les délais constitutionnels d'examen des textes.

b) La prédominance des travaux de contrôle en séance plénière

Chacune des deux assemblées consacre deux jours de séance sur trois aux travaux de contrôle de l'activité gouvernementale.

 Le Congrès des députés siège trois semaines par mois, trois jours par semaine :

- le mardi après-midi et soir : examen des propositions de loi et activités de contrôle (discussion des motions) ;

- le mercredi après-midi et soir : questions au gouvernement, discussion de trois interpellations de trois groupes différents ;

- le jeudi matin et éventuellement l'après-midi : travail législatif : débats sur la totalité des textes (discussion générale, examen des textes à partir des conclusions de la commission ou des amendements proposés par la Sénat).

Le Congrès des députés siège rarement au-delà de minuit. Au cours de l'année 2004-2005, il a siégé 75 jours, dont deux en session extraordinaire83(*).

 Le Sénat se réunit en général deux semaines par mois, deux jours par semaine :

- le mardi après-midi et soir (de 16 heures à 22 heures) : discussion des motions ;

- le mercredi matin : contrôle (questions orales) et interpellations ;

- le mercredi après-midi et soir, et parfois le jeudi : travail législatif.

Les séances du Sénat se terminent en général vers 21 heures ou 22 heures. Il a siégé 40 jours pendant l'année 2004-2005.

2. La législation déléguée aux commissions, procédure ordinaire au Congrès des députés

a) La législation déléguée en commission : la règle au Congrès des députés, l'exception au Sénat

L'article 75 de la Constitution dispose que « les chambres peuvent déléguer aux commissions législatives permanentes l'adoption de projets ou de propositions de loi ».

Toutefois, cette procédure :

- ne peut être appliquée aux révisions constitutionnelles, aux questions internationales, aux lois organiques, aux lois-cadres et aux lois de finances de l'Etat ;

- peut être arrêtée à tout moment si la chambre demande qu'un débat et un vote aient lieu en séance publique.

Au Congrès des députés, la procédure d'adoption en commission est automatique, sauf si un groupe demande que soit appliquée la procédure ordinaire, avant que la commission n'ait statué sur le texte. Cette demande est alors soumise au Congrès, qui en général accepte d'examiner le texte en séance plénière. Ainsi, près de 80 % des textes sont adoptés par la voie de la législation en commission, ce qui libère du temps pour l'examen en séance publique des sujets d'intérêt politique majeur et pour les travaux de contrôle.

Au Sénat, le recours à la législation déléguée en commission, qui dépend d'une demande du Bureau85(*) soumise à la décision expresse de l'assemblée, est beaucoup plus rare.

b) Des réunions de commission ouvertes à la presse

Les réunions des commissions ne sont pas publiques, mais ouvertes à la presse, qui peut faire état de tout ce qui s'y passe. Leur déroulement est encadré par les règlements des assemblées (temps de parole limités, ordre des interventions défini : pour, contre, porte-parole des groupes).

Lors des réunions de commission, il est d'usage de voter amendement par amendement au Congrès, en bloc sur les propositions du rapporteur au Sénat. En outre, lors du débat sur un article les membres de la commission peuvent, si le Bureau les y autorise, déposer des amendements « transactionnels », qui doivent viser à « obtenir un accord par un rapprochement entre les amendements déjà formulés et le texte de l'article ». Il revient au Bureau de la commission d'apprécier si cette condition est remplie.

c) La procédure simplifiée : un examen direct en séance plénière, sans rapport de la commission

Lors de cette procédure dite de « lecture unique », les dispositions ne sont étudiées qu'une seule fois par l'assemblée. La décision d'y recourir est prise par l'assemblée qui est saisie du texte. Cette procédure ne peut s'appliquer qu'aux textes ne faisant pas l'objet d'amendements ou dont la simplicité et la brièveté rendent inutile un examen en commission.

Un nombre élevé de commissions parlementaires

Au Congrès des députés, on dénombre 16 commissions législatives permanentes, 7 commissions permanentes non législatives86(*) et 3 commissions non permanentes87(*). Le Sénat compte quant à lui 18 commissions législatives permanentes, auxquelles s'ajoutent 8 commissions permanentes non législatives. Les commissions peuvent créer en leur sein des sous-commissions chargées d'examiner des sujets définis.

En outre, 5 commissions mixtes rassemblent des parlementaires des deux chambres : la commission mixte pour les relations avec la Cour des comptes88(*), la commission mixte pour l'Union européenne, la commission mixte pour les relations avec le Défenseur du peuple89(*), la commission mixte pour les droits de la femme et l'égalité des chances et la commission mixte pour l'étude des problèmes liés aux drogues.

Les parlementaires peuvent appartenir à autant de commissions qu'ils le souhaitent. La plupart d'entre eux siègent dans 3 à 5 commissions.

Au Congrès des députés comme au Sénat, aux termes d'un accord passé en début de législature, la présidence de la commission des finances a été confiée à un membre de l'opposition (groupe Popular).

* 81 Au cours des mois de janvier, juillet et août, les prérogatives des deux assemblées sont assurées par la députation permanente, qui toutefois ne se réunit que rarement au Sénat. La députation permanente du Congrès comprend 39 députés, désignés à la proportionnelle des groupes ; elle est présidée par le président du Congrès. Elle se réunit si deux groupes ou la majorité de ses membres le demandent. La députation permanente du Sénat compte 38 sénateurs, dont le président du Sénat.

* 82 Toute modification de l'ordre du jour requiert l'unanimité.

* 83 Mme Mercedes Araújo Díaz de Terán, directrice du service de l'assistance technico-parlementaire84, a indiqué que le président du Congrès des députés souhaitait engager une modification des horaires de séance, afin d'éviter que l'assemblée ne siège trop tard et de préserver ainsi la vie de famille des députés et des fonctionnaires parlementaires.

* 85 Cette demande doit intervenir dans les dix jours suivant la transmission du projet de loi au Sénat.

* 86 Il s'agit des commissions suivantes : commission du Règlement, commission du statut des députés, commission des pétitions, commission chargée du contrôle de la chaîne de télévision RTVE, commission de la coopération internationale pour le développement, commission consultative pour les nominations, commission de contrôle des crédits destinés aux dépenses réservées.

* 87 La commission chargée du suivi des accords du Pacte de Tolède, la commission chargée de la sécurité routière et de la prévention des accidents de la route et la commission chargée des politiques concernant les personnes invalides.

* 88 « El tribunal de cuentas ».

* 89 Homologue du Médiateur de la République en France.