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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

C. LA FORTE PARTICIPATION DES GROUPES AUX TRAVAUX DES COMMISSIONS ET L'ENCADREMENT DU DÉPÔT ET DE LA DISCUSSION DES AMENDEMENTS

1. La participation des groupes aux travaux du rapporteur collégial

a) Le rapporteur collégial : la « Ponencia »

La participation des groupes aux travaux des commissions apparaît essentielle non seulement parce que la commission peut être investie du pouvoir d'adopter le texte, mais aussi parce que dans l'hypothèse où il n'est pas fait recours à la législation déléguée, le texte discuté en séance plénière est celui adopté par la commission.

Aussi la procédure d'examen en commission comporte-t-elle une double originalité au Parlement espagnol :

le « rapporteur », appelé la « Ponencia », est un organe collégial, composé des représentants de tous les groupes, élus au sein de la commission à la représentation proportionnelle. Chaque « Ponencia » compte 7 membres (« ponentes ») au Sénat90(*) et 11 membres au Congrès des députés91(*). La « Ponencia » est une structure acéphale, où le vote est pondéré en fonction du nombre de membres de chaque groupe au sein de la commission ;

l'examen en commission se déroule en deux temps : la commission examine d'abord le rapport de la « Ponencia » sur le texte, puis élabore son propre texte, à partir du rapport de la « Ponencia » et des amendements.

Selon M. Juan José Pérez Dobon, directeur du service des commissions du Sénat, la « Ponencia » apparaît très adéquate pour les projets de loi ne faisant pas l'objet de divergences politiques fortes. Elle fut ainsi très utile pour l'examen, en 2005, du projet de loi de lutte contre le tabagisme, qui rassemblait l'accord de tous les partis. Mais elle fonctionne plus difficilement au moment du budget, le groupe majoritaire étant amené à contenir les amendements des autres groupes. Aussi, le système de la « Ponencia » peut-il connaître des situations de crise lorsque la majorité soutenant le gouvernement au sein de l'assemblée est faible.

b) La procédure ordinaire : le débat sur la totalité du texte avant l'examen en commission au Congrès, après au Sénat

La procédure législative au Congrès des députés

Le débat sur la totalité du texte avant son examen en commission n'existe pas au Sénat, en raison des délais d'examen des textes qu'il doit respecter.

 Si des « amendements sur la totalité » ont été déposés, l'examen du texte commence par un « débat sur la totalité » en séance publique. Ces amendements doivent porter sur l'opportunité, les principes ou l'esprit du projet de loi, en demander le renvoi au gouvernement ou proposer un texte alternatif complet à celui du projet.

 L'examen du texte en commission

Il intervient soit après le débat sur la totalité, soit après l'expiration du délai de dépôt des amendements. La commission examine le rapport (appelé « informe ») de la « Ponencia » puis, le cas échéant, les amendements rejetés par celle-ci.

Elle adopte enfin un avis (appelé « dictamen ») qui est constitué du texte modifié par les amendements qu'elle a retenus.

 L'examen en séance plénière

Le débat commence par l'exposé du gouvernement ou par l'avis de la commission lorsque celle-ci en décide ainsi.

Il revient aux groupes politiques dont les amendements n'ont pas été retenus par la commission de les redéposer en vue de la séance publique (procédure dite du « vote particulier »). Les amendements qui n'auraient pas été examinés par la commission ne sont pas recevables.

Lorsque le Congrès doit statuer en seconde lecture, après que le Sénat a proposé des amendements ou a adopté un veto sur le texte, il se prononce directement en séance plénière, sans nouvel examen du texte par la commission compétente. Les amendements proposés par le Sénat sont alors soumis à un seul vote, sauf si un groupe demande un vote séparé.

La procédure usuelle d'examen des textes au Sénat

 Au Sénat, l'examen du texte commence systématiquement par les travaux de la commission, qui comportent deux étapes :

- la publication de l'« informe » de la « Ponencia », dans un délai de 15 jours suivant l'expiration du délai de dépôt des amendements ;

- la commission, convoquée dans un délai de 5 jours après la remise du rapport de la « Ponencia », doit élaborer son propre rapport (« dictamen ») sur le texte, dans un délai de 15 jours après l'expiration du délai dont disposait la « Ponencia » pour établir son rapport. La commission discute en premier lieu, le cas échéant, les propositions de veto, puis les amendements qui ont été rejetés par la « Ponencia ».

Le président de la commission peut décider, après avoir recueilli l'avis des porte-parole des groupes, d'organiser la discussion des amendements par chapitres du texte ou par articles.

 La discussion en séance plénière

L'article 120 du Règlement du Sénat prévoit que la discussion en séance plénière (Pleno) commence par la présentation du rapport (dictamen) de la commission. S'ouvre ensuite la discussion générale (« debate sobre la totalidad »), au cours de laquelle interviennent d'abord un orateur pour et un orateur contre, puis les représentants des groupes qui le souhaitent. Chacune de ces interventions ne peut excéder 10 minutes.

Si une demande de veto a été déposée, sa discussion se substitue à la discussion générale, avec un orateur défendant la proposition, deux orateurs pour, deux contre, puis les interventions des porte-parole des groupes. Ces interventions ne peuvent dépasser 15 minutes chacune.

En l'absence de demande de veto, ou si celle-ci n'est pas adoptée, sont discutés les amendements qui n'ont pas été retenus par la commission (« votos particulares »).

2. Le droit d'amendement soumis au contrôle des groupes et au respect de délais fixes

a) Le droit d'amendement soumis à la discipline des groupes

En Espagne, le gouvernement ne dispose pas du droit d'amendement. Il peut toutefois obtenir le dépôt d'amendements de la part du ou des groupes qui le soutiennent. Mme Basilia Sanz-Murillo, première vice-présidente de la commission du Règlement du Sénat, a estimé que, de façon générale, l'exercice du droit d'amendement témoignait de la place des groupes politiques dans la procédure législative espagnole.

A cet égard, M. Manuel Alba Navarro, secrétaire général du Congrès des députés, a expliqué que si chaque parlementaire pouvait déposer des amendements, ce droit s'exerçait en fait dans le cadre des groupes politiques. En effet, les amendements individuels doivent être revêtus de la signature du porte-parole du groupe politique auquel appartient le parlementaire auteur de l'amendement.

En outre, seuls les groupes peuvent présenter des amendements sur la totalité du texte (art. 110 du Règlement du Congrès des députés). Ces derniers sont ainsi les véritables titulaires du droit de dépôt des amendements.

b) Le délai de dépôt des amendements : 15 jours au Congrès et 10 jours au Sénat

A compter du dépôt d'un projet de loi par le gouvernement devant le Congrès des députés ou de la « prise en considération » d'une proposition de loi, s'ouvre un délai de 15 jours pour le dépôt des amendements. Ce délai peut toutefois être prorogé autant que le Congrès le juge nécessaire.

Au Sénat, ce délai est de 10 jours et court à compter de la transmission du texte par le Congrès des députés. Il ne peut être prorogé que pour 5 jours maximum, à la demande de 25 sénateurs au moins.

Ce n'est donc pas la date du passage du texte en séance publique qui conditionne le délai limite pour le dépôt des amendements. La discussion du texte ne peut en effet intervenir qu'après l'expiration du délai de dépôt des amendements et le rapport de la commission (dans le cadre de la procédure législative « ordinaire »).

3. La présentation et le vote globalisés des amendements en séance plénière

a) Le débat en séance publique sur les conclusions de la commission

En séance publique, les parlementaires débattent à partir des conclusions de la commission, appelées « dictamen », qui intègrent les amendements qu'elle a retenus.

Les amendements déposés sur un projet ou une proposition de loi ne font donc pas l'objet d'une discussion individuelle en séance plénière sauf :

- s'ils ont été rejetés par la commission et si les groupes qui en sont les auteurs ont demandé qu'ils fassent l'objet d'une discussion en séance (« vote particulier ») ;

- et si le texte fait l'objet d'un examen en séance publique et non d'une procédure de législation en commission.

Au Sénat comme au Congrès, les amendements d'un même groupe font habituellement l'objet d'un vote unique. En effet, s'ils peuvent être discutés au fil des articles, ils sont le plus souvent débattus en bloc sur chaque chapitre du projet de loi, sauf demande contraire des groupes.

Les amendements sont présentés par les porte-parole des groupes. Au Sénat, leur temps de parole est proportionnel au nombre d'amendements maintenus au titre du « vote particulier ».

Au Congrès, chaque groupe dispose en principe de 10 minutes pour présenter l'ensemble de ses amendements en séance plénière, cette durée pouvant être étendue par le président de l'assemblée si l'importance du sujet le justifie (et non en fonction du nombre d'amendements). A l'issue de cette présentation, il est procédé au vote des « blocs » d'amendements présentés par chaque groupe. Un groupe peut toutefois demander que certains amendements fassent l'objet d'un vote séparé. Le groupe majoritaire peut ainsi demander que des amendements présentés par l'opposition soient soumis à un vote en séance plénière, afin de marquer leur rejet par l'assemblée. Les plus petits groupes territoriaux utilisent également cette prérogative pour inciter les autres groupes à prendre publiquement position sur certaines questions.

Le président du Congrès dispose de prérogatives étendues en matière d'organisation de la séance plénière (art. 118 du Règlement du Congrès des députés). Il peut ainsi, après avoir entendu le Bureau et la Conférence des présidents, organiser les débats et les votes par articles, par matières, par groupes d'articles ou par groupes d'amendements, « lorsque ceci apparaît préférable en raison de la complexité du texte, de l'homogénéité des amendements ou des affinités entre les buts poursuivis par ces derniers ou enfin pour un plus grand degré de clarté dans l'affrontement des différentes positions politiques ».

Il peut en outre établir d'avance la durée maximale consacrée au débat d'un projet de loi, en distribuant le temps entre les interventions prévues, et procéder, à l'expiration du délai accordé, aux éventuelles mises aux voix.

b) La possibilité de présenter des amendements transactionnels en séance publique

L'article 118 du Règlement du Congrès et l'article 125 du Règlement du Sénat autorisent le dépôt, en séance publique, d'amendements transactionnels, c'est-à-dire visant à élaborer un compromis entre les amendements déjà présentés et les conclusions de la commission.

Ce dépôt n'est possible qu'avec l'accord de tous les groupes et seulement si les nouveaux amendements entraînent le retrait des amendements précédemment déposés. Les amendements transactionnels doivent donc être signés par les porte-parole de tous les groupes. Cette procédure préserve ainsi les droits de la minorité à être tenue au courant des compromis élaborés.

c) Le Congrès des députés à la recherche d'un nouvel équilibre dans la discussion des amendements

M. Manuel Alba Navarro, secrétaire général du Congrès des députés, a souligné que la place respective des travaux de la « Ponencia » et de la commission dans la procédure législative avait régressé au cours des dernières années, un nombre croissant d'amendements étant discutés en séance.

Il a indiqué que face au caractère désormais trop technique des séances publiques, le Congrès des députés cherchait de nouveaux moyens pour assurer l'examen de tous les amendements avant la séance, afin de réserver celle-ci aux débats politiques et de permettre ainsi aux citoyens de voir comment se positionne chaque groupe sur les projets discutés. Une éventuelle réforme de la procédure appliquée au Congrès pourrait donc viser à organiser un débat politique au début92(*) et à la fin de l'examen du texte, en séance plénière, et à renvoyer les questions techniques aux travaux de la « Ponencia » et de la commission.

* 90 Un représentant de chaque groupe.

* 91 3 du groupe socialiste majoritaire au Congrès des députés, 2 du groupe populaire et un de chacun des 6 autres groupes.

* 92 Débat sur la totalité du texte si des amendements ont été déposés à cette fin.