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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

D. DES PROCÉDURES DE CONTRÔLE DYNAMIQUES ET DIVERSIFIÉES, UNE IMPLICATION LIMITÉE DANS LE SUIVI DES TEXTES EUROPÉENS

1. Des outils de contrôle de l'activité gouvernementale diversifiés et fortement utilisés par l'opposition

a) Les questions au gouvernement

Les parlementaires espagnols peuvent présenter individuellement des questions orales ou écrites aux membres du gouvernement, les premières pouvant être présentées soit en commission, soit en séance publique.

Au Sénat, deux séances mensuelles de questions orales ont lieu chaque mois, le mercredi matin. Les questions doivent être déposées avant midi le jeudi de la semaine précédent la séance. Si elles portent sur un sujet traité par le conseil des ministres, elles peuvent être déposées jusqu'au vendredi précédent, et jusqu'au lundi à 14 heures s'il s'agit d'une question urgente ou en rapport direct avec l'actualité récente. Au cours de chaque séance sont posées 24 questions, réparties entre les groupes proportionnellement à leurs effectifs (7 questions pour le groupe du Partido Popular, 5 à 6 questions pour le groupe socialiste). L'auteur de la question et le ministre disposent chacun de 3 minutes.

Dans les deux assemblées, l'auteur d'une question écrite demeurée sans réponse du gouvernement 20 jours après sa publication93(*) peut demander sa conversion en question orale devant la commission compétente ; elle est alors inscrite à l'ordre du jour de la prochaine réunion de la commission. Aussi le gouvernement préfère-t-il parfois donner aux questions écrites une réponse formelle, afin d'éviter qu'un trop grand nombre ne puissent être transformées en questions orales devant les commissions.

Au Congrès des députés, les séances du mercredi après-midi sont notamment consacrées aux questions au gouvernement. La délégation a assisté à une séance de questions dont l'organisation apparaît très dynamique.

En effet, l'auteur de la question et le ministre qui lui répond disposent chacun de 2 minutes et 30 secondes, qu'ils peuvent répartir librement entre leurs temps respectifs de question ou de réponse et un temps de réplique. Dans la pratique, les parlementaires de la majorité consacrent l'essentiel de leur temps à poser une question et ne font pas usage de la possibilité de réplique. En revanche, les députés de l'opposition conservent en général une partie de leur temps pour répliquer au membre du gouvernement, qui peut ensuite reprendre la parole à son tour, s'il n'a pas utilisé la totalité des 2 minutes 30 qui lui sont imparties.

Par ailleurs, deux écrans géants, placés face à l'hémicycle, retransmettent en direct les images des orateurs. Au bas de ces écrans, deux compteurs affichent le temps utilisé par l'auteur de la question et par le ministre. Le décompte apparaît sur un fond vert pendant les deux premières minutes, sur un fond orange pendant les trente dernières secondes, et sur fond rouge lorsque l'orateur a dépassé son temps de parole. Le président de séance assure un strict respect des règles, en désactivant systématiquement le micro de l'orateur qui dépasse le temps qui lui est imparti. Aussi la plupart des orateurs respectent-ils parfaitement leur temps de parole.

b) Les interpellations

Les interpellations permettent à leur auteur de susciter un débat général avec le ministre compétent.

Au Sénat, elles sont discutées après les questions au gouvernement du mercredi matin. Les interpellations permettent un débat général avec un ministre.

Un accord politique conclu en début de législature prévoit que le parti du gouvernement ne présente pas d'interpellation. Chaque semaine, sont ainsi discutées 3 interpellations, dont une présentée par le principal parti de l'opposition et 2 par deux autres partis. Les interpellations doivent être déposées avant 14 heures le lundi précédent la séance. Le gouvernement peut en demander le renvoi pour des raisons d'agenda. L'interpellation renvoyée est alors discutée lors de la séance suivante, sans renvoi possible. L'auteur de l'interpellation et le gouvernement disposent respectivement d'un temps de parole de 15 minutes et d'une possibilité de réplique de 5 minutes.

Au Congrès des députés, trois interpellations présentées par trois groupes différents sont discutées le mercredi après-midi, après les questions au gouvernement. L'auteur de l'interpellation et le ministre qui lui répond disposent de 12 minutes pour exprimer leur position et d'un temps de réplique de 5 minutes. Jusqu'au jeudi à 20 heures, le groupe auteur de l'interpellation peut déposer une motion, alors appelée « motion à la suite d'une interpellation », qui est inscrite à l'ordre du jour de la séance suivante.

c) Les motions (« proposiciones no de ley »)

Les motions visent à demander au gouvernement de formuler une déclaration sur un sujet ou bien d'adresser aux Cortès un projet de loi sur une matière de leur compétence. Discutées en séance publique le mardi après-midi, au Sénat comme au Congrès des députés, à raison de 3 motions par séance, elles doivent être déposées avant 14 heures le lundi de la semaine précédente. Elles peuvent faire l'objet d'amendements. Le gouvernement n'intervient pas pendant leur discussion94(*).

Le gouvernement doit remettre dans les six mois suivant l'adoption d'une motion par le Sénat un rapport sur la réalisation de ses objectifs. Selon M. Jorge Villarino Marzo, directeur du service de l'aide technico-parlementaire au Sénat, les motions sont avant tout un outil de communication politique, dont l'efficacité apparaît limitée. Le règlement du Congrès des députés ne soumettant pas les motions adoptées à un contrôle d'application, il revient aux groupes d'exercer, le cas échéant, ce contrôle, à des fins politiques.

d) Les auditions ou comparutions (« comparecencias »)

Au Sénat, le porte-parole d'un groupe au sein d'une commission peut demander la tenue d'une audition. Cette demande est soumise au Bureau de la commission. Il peut s'agir d'entendre un membre du gouvernement, un haut fonctionnaire ou toute autre personne, même de nationalité étrangère95(*).

M. Manuel Cavero Gómez, secrétaire général du Sénat, a indiqué que depuis avril 2004, la majorité sénatoriale appartenant à l'opposition, la pratique des auditions avait évolué. Les commissions ont en effet tendance à multiplier les demandes d'audition, posant parfois des difficultés d'organisation au gouvernement.

e) Les demandes d'information

Jusqu'en 2004, seules les commissions pouvaient demander certains documents au gouvernement (rapports internes, notes...). Depuis la VIIIème législature, commencée en 2004, une réforme du règlement du Sénat permet à tout sénateur de demander ces documents, la seule condition étant la signature de la demande par le porte-parole du groupe. Les sénateurs disposent ainsi des mêmes prérogatives, en ce domaine, que les députés.

Tout membre du Congrès des députés peut également présenter des demandes d'information au pouvoir exécutif, après en avoir informé son groupe et par l'intermédiaire de la présidence de l'assemblée.

M. José Antonio Moreno Ara, secrétaire général adjoint du Congrès des députés, a indiqué que le Parlement espagnol ne disposait pas de procédure spécifique de contrôle en matière d'application des lois, mais qu'il revenait aux groupes d'utiliser à cette fin les questions, interpellations et auditions de ministres.

f) Les commissions d'enquête

Des commissions d'enquête peuvent être créées par le Congrès des députés ou conjointement par les deux assemblées. Dotées de pouvoirs d'investigation étendus, elles se réunissent à huis clos.

Leurs conclusions font l'objet d'un débat en séance plénière. Le Congrès avait ainsi créé le 27 mai 2004 une commission d'enquête sur les attentats du 11 mars 2004 à Madrid, dont les travaux se sont achevés le 30 juin 2005.

2. Une implication limitée dans le domaine européen

L'organe chargé au sein des Cortes de suivre les travaux de l'Union européenne est la Commission mixte pour l'Union européenne, créée par la loi du 19 mai 1994, composée de 23 députés et 19 sénateurs. Son président et ses deux vice-présidents sont des députés. M. Manuel Huertas Vicente, député, vice-président de la Commission mixte, a indiqué que celle-ci ne disposait pas d'une représentation auprès des institutions européennes.

La Commission mixte peut demander, par l'intermédiaire du Bureau du Congrès des députés, qu'une ou plusieurs autres commissions des deux chambres lui apportent des éléments sur une question qu'elle examine.

Le gouvernement est tenu de remettre à la Commission mixte les propositions de textes de la Commission européenne, accompagnées d'un rapport succinct présentant leur contenu et leurs éventuelles conséquences sur le droit espagnol. Après l'adoption de la proposition de texte par le Conseil des ministres de l'Union, la Commission mixte peut entendre le gouvernement96(*).

Par ailleurs, la Commission mixte est informée des activités et de la stratégie suivie par le gouvernement espagnol à l'égard des institutions européennes.

Elle peut en outre adopter des rapports sur les questions relevant de sa compétence et présenter des motions, dans le cadre prévu par les règlements des deux assemblées. Ces rapports permettent d'exprimer son avis sur les textes européens en cours d'élaboration, sans que cette position ne lie le gouvernement dans ses négociations avec les autres Etats membres.

Aussi, le gouvernement veille-t-il surtout à informer les assemblées de la discussion des propositions en cours d'élaboration plus qu'il ne les associe à la négociation.

Enfin, selon les indications fournies à la mission d'information, la transposition du droit communautaire en droit espagnol représente 15 à 20 % de l'activité législative des Cortes. La Commission mixte, dépourvue de compétence législative, n'intervient pas dans la transposition des directives.

* 93 Au Congrès des députés, ce délai peut être prorogé de vingt jours par décision du Bureau, sur demande motivée du gouvernement.

* 94 Au Sénat, le débat sur les motions comprend une intervention pour et une contre de 20 minutes chacune, puis les interventions des porte-parole des groupes qui le demandent, d'une durée maximale de 10 minutes. Au Congrès des députés, le porte-parole du groupe auteur de la motion peut la défendre pendant 7 minutes. Les groupes ayant déposé des amendements peuvent ensuite les présenter pendant 5 minutes et les autres groupes disposent également de 5 minutes pour exprimer leur position.

* 95 M. Jorge Villarino Marzo a ainsi indiqué que la commission de la culture du Sénat avait entendu le directeur du département de restauration des peintures de la National Gallery de Londres et le Conservateur en chef du Victoria and Albert Museum, afin de s'informer sur les possibilités techniques de transfert du tableau Guernica, de Pablo Picasso, de Madrid à Bilbao.

* 96 M. Manuel Huertas Vicente, député, vice-président de la Commission mixte, a cependant déploré que le Parlement espagnol n'ait pas encore procédé à l'audition de commissaires européens.