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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

III. L'EDUSKUNTA FINLANDAIS : UN PARLEMENT MONOCAMÉRAL PLEINEMENT IMPLIQUÉ DANS LE PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE

La Finlande a récemment connu une importante réforme constitutionnelle qui, adoptée par le parlement (l'Eduskunta) en 1999, est entrée en vigueur le 1er mars 2000.

L'année 2006 constitue une année de célébration importante pour les institutions finlandaises. Elle correspond en effet au centenaire de la naissance du parlement et de l'instauration du suffrage universel, y compris pour les finlandaises qui furent les premières femmes dans le monde à obtenir le droit de voter.

D'un point de vue politique, la Finlande a pour particularité d'être dirigée presque uniquement par des gouvernements de coalition, ce qui n'est pas sans effet sur l'organisation et l'activité parlementaires97(*).

Les 200 députés finlandais sont élus pour quatre ans au suffrage universel, direct et proportionnel.

A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORIGINALE, PRINCIPALEMENT DUE AU SYSTÈME MONOCAMÉRAL DE LA FINLANDE

Les sessions parlementaires commencent habituellement au début du mois de février avec : une session de printemps de février à la fin du mois de juin ; une session d'automne, qui commence au début du mois de septembre et s'achève à Noël. Cette dernière peut toutefois se poursuivre en janvier si l'examen du projet de loi de finances n'est pas fini. La chambre travaille en moyenne 260 jours par an (séances et réunions de commissions).

Une semaine type au parlement s'écoule du mardi au vendredi, le lundi étant en principe laissé aux députés pour leur travail en circonscription. Toutefois, le parlement est souvent amené à siéger les lundis au cours des dernières semaines des sessions.

Les réunions de commissions (entre une et quatre par semaine en moyenne) ont généralement lieu le matin et les séances plénières l'après-midi (14 h le mardi, 15 h le mercredi, 16 h 30 le jeudi et 13 h le vendredi), pour se poursuivre en soirée98(*).

L'examen d'un projet ou d'une proposition de loi dure entre deux et quatre mois en moyenne, sauf pour les textes les plus importants qui nécessitent souvent beaucoup plus de temps99(*).

1. Une initiative en principe partagée entre le gouvernement et les députés

Les textes législatifs peuvent être :

- des projets de loi du gouvernement. Plus de deux cents projets de loi sont déposés chaque année ;

- des propositions de loi, déposées par les députés. Cela correspond à environ cent textes par an100(*).

Outre les propositions de loi proprement dites, les députés peuvent également déposer :

- des motions budgétaires lors de l'examen du projet de loi de finances chaque année. Il s'agit ainsi de proposer l'augmentation ou la diminution d'une ligne budgétaire ou encore la création d'une nouvelle dépense pour la réalisation d'un projet. Plusieurs centaines de motions budgétaires sont présentées par les députés annuellement ;

- des motions d'initiatives, qui consistent en une proposition d'élaboration d'une nouvelle loi ou pour la mise en pratique d'une mesure. Elles visent ainsi à proposer une action gouvernementale, relevant du domaine législatif ou non. La Conférence des présidents peut décider de l'envoi de l'initiative, soit à une commission, signifié en séance plénière, soit en séance plénière pour qu'elle décide de la commission compétente dans le cadre d'un débat d'orientation identique à celui prévu pour les projets ou propositions de loi101(*).

En pratique l'examen des projets de loi constitue toutefois l'essentiel des travaux parlementaires. Très peu de propositions de loi sont inscrites à l'ordre du jour sans être jointes à un projet de loi. M. Jarmo Vuorinen, secrétaire général adjoint de l'Eduskunta, a ainsi indiqué que les autres textes issus d'une initiative parlementaire n'aboutissaient que très rarement.

Un texte devient caduc dès lors qu'il n'a pas été examiné au terme de la législature.

2. Un débat d'orientation en séance plénière pour tout projet ou proposition de loi déposé

Une fois déposés au parlement, tous les projets ou propositions de loi font obligatoirement l'objet d'un débat d'orientation en séance plénière avant d'être renvoyées à une commission spécialisée.

L'objectif de ce débat d'orientation est de fournir tous les éléments et points de vue susceptibles de faciliter et éclairer le travail en commission. Seules des orientations sont définies à ce stade. Aucune décision n'est prise sur le contenu du texte. La séance détermine seulement, à l'issue du débat, quelle est la commission spécialisée compétente pour son examen. Si plusieurs commissions sont susceptibles de l'être, elle peut décider que certaines d'entre elles doivent donner leur avis à la commission déclarée compétente au fond.

M. Jarmo Vuorinen, secrétaire général adjoint de l'assemblée, a indiqué que la durée du débat d'orientation pouvait être très courte pour certains textes (quelques minutes) et qu'elle variait sensiblement selon l'importance du sujet abordé et l'intérêt que les députés présents en séance lui portaient.

3. Le travail en commission, coeur de la procédure parlementaire finlandaise

Vos rapporteurs ont pu constater que l'essentiel du travail législatif a lieu en commission. M. Jarmo Vuorinen, secrétaire général adjoint, a d'ailleurs insisté sur l'importance du travail préparatoire des commissions, des modifications, autres que celles proposées par la commission, étant d'ailleurs très rarement retenues en séance plénière.

Le parlement compte 14 commissions spécialisées et permanentes102(*) :

Commission constitutionnelle

Commission des Affaires étrangères

Commission des Finances

Commission de la Fonction publique

Commission des Lois

Commission des Communications

Commission de l'Agriculture et de la Sylviculture

Commission de la Défense

Commission de l'Education et de la Culture

Commission des Affaires sociales et de la Santé

Commission de l'Economie

Commission de l'Avenir

Commission du Travail et de l'Egalité

Commission de l'Environnement

Des commissions provisoires peuvent également être créées. Ainsi en fut-il de la commission de l'Avenir, désormais devenue une commission permanente.

Une fois saisie d'un projet ou d'une proposition de loi, à l'issue du débat d'orientation, la commission entreprend généralement son examen dans les plus brefs délais. Son travail se divise en deux étapes :

- un examen préparatoire. Il débute par l'audition d'experts, tels que les fonctionnaires ayant préparé le dossier, les représentants des administrations, organisations ou toutes instances intéressées par le sujet.

A l'issue de ces auditions, un débat général sur le projet de loi est engagé entre les membres de la commission, avant un examen article par article, permettant d'établir précisément une position.

Sur la base des conclusions issues de l'examen préparatoire, un projet de rapport est établi.

La fonction de rapporteur n'existe pas en Finlande. Le rapport est donc rédigé par des fonctionnaires et défendu par le président de la commission. Toutefois, des rapporteurs peuvent être nommés, par la Grande commission, dans tous les cas depuis 1995, et par les autres commissions pour des cas exceptionnels ;

- un examen décisionnel. Il se compose de nouveau d'un débat général suivi d'un examen détaillé du projet ou de la proposition de loi. Toutefois, lorsque l'affaire traitée est claire et qu'elle fait l'unanimité dès l'examen préparatoire, la commission peut décider que ce dernier constitue également l'examen décisionnel.

Les négociations avec le gouvernement se déroulent lors de l'examen du texte par la commission. Le gouvernement ne dépose en effet que très rarement des amendements en séance.

En général, l'examen d'un projet de loi en commission dure de un à deux mois. En principe, les réunions des commissions ne sont pas publiques, à l'exception de certaines auditions.

Dans l'exposé général de son rapport, la commission énonce sa position sur le texte, en proposant son adoption sans modification, son rejet ou son adoption avec modifications par amendements.

Le travail de la commission est d'autant plus essentiel que l'examen du projet ou de la proposition de loi en séance plénière s'effectue au regard de ses conclusions.

4. Une organisation plutôt souple de l'examen en séance plénière

Une fois le travail en commission effectué, le texte, sur le rapport de la commission concernée, est renvoyé à la séance plénière pour y être examiné au cours de deux lectures.

La fixation de l'ordre du jour relève uniquement du parlement. Si, aux termes du règlement de l'assemblée finlandaise (article 46), c'est son Président qui doit déterminer l'ordre du jour103(*), cette compétence est, en pratique, exercée collégialement par la Conférence des présidents104(*). Réunie avant chaque séance plénière, cette dernière établit généralement le calendrier parlementaire pour une longue période.

Le gouvernement ne participe donc aucunement à la fixation de l'ordre du jour d'un point de vue constitutionnel105(*). Toutefois, il convient de préciser que cette tâche est essentiellement automatique, dans la mesure où elle est effectuée en fonction des textes proposés par le gouvernement puis de la sortie des rapports des commissions.

a) La première lecture

Au cours de la première lecture, l'examen en séance plénière des projets et propositions de loi s'effectue en deux étapes.

Dans un premier temps, un débat général est engagé. Lorsqu'il s'agit d'un texte majeur, le président de la commission compétente intervient en général le premier pour présenter le rapport établi.

Le Président de la séance peut décider discrétionnairement de donner en priorité la parole à un ministre, au chancelier de la justice106(*) ou au médiateur du Parlement107(*).

Ensuite, le projet ou la proposition de loi fait l'objet d'une lecture détaillée, dans le cadre de laquelle sont discutés les amendements proposés.

? Le temps de parole des députés est en principe illimité. Le règlement de l'assemblée prévoit uniquement que les propos tenus doivent être en lien avec le sujet examiné.

Toutefois, depuis le début des années 80, le Président du parlement et les groupes parlementaires s'efforcent, par leurs recommandations, de condenser les interventions des députés pour diminuer la durée des débats afin qu'ils soient plus vivants. Chaque intervention est supposée ne pas dépasser dix minutes. M. Jarmo Vuorinen, secrétaire général adjoint de l'Eduskunta, a estimé que le respect de cette règle était assez strictement surveillé.

En principe, un député peut intervenir deux minutes depuis sa place. Pour s'exprimer plus longtemps, il doit intervenir depuis la tribune réservée aux orateurs. Le Président peut toutefois accepter une intervention plus longue des députés depuis leur place.

La Conférence des présidents peut également décider de déterminer préalablement un temps réservé aux discours dans le cadre du débat général et d'encadrer davantage les demandes de parole des députés pour l'examen de certains textes. M. Jarmo Vuorinen a confirmé cette pratique.

L'ordre d'intervention des parlementaires est déterminé en fonction de la taille respective des groupes parlementaires (du plus au moins important nominativement). Toutefois, le Président peut décider de modifier cet ordre lorsqu'un nouveau groupe parlementaire a été constitué au cours de la législature ou pour toute autre raison justifiant un tel changement.

Le Président peut également donner la parole, à tout moment, à tout député souhaitant répondre à l'un des intervenants, pour une durée, maximale en principe, de deux minutes. Pour certains débats, le Président peut décider que ce droit de réplique ne s'exerce que pour une minute par député.

? Le vote des députés s'effectue par voie électronique, depuis le pupitre dont chacun dispose à sa place (oui : touche verte ; non : touche rouge ; abstention : touche jaune).

? En principe, de même qu'en commission, la présence des députés est obligatoire en séance. En pratique, ils sont généralement au moins présents lors de l'appel nominal qui a lieu au début de chaque séance108(*). Leur absence est autorisée pour des raisons médicales ou personnelles, ainsi que pour l'exercice d'activités liées à leur mandat parlementaire109(*).

Si, d'après ce qui a été indiqué à vos rapporteurs lors de leur entretien avec certains députés et du dîner organisé à l'ambassade de France, les sanctions applicables (suspension de salaire...) en cas d'absences fréquentes d'un député sont en réalité rarement employées, il apparaît que l'absentéisme est toutefois vivement combattu par le fait que les feuilles de présence des parlementaires sont publiques et généralement publiées par la presse, au moins une fois par an et surtout avant des élections parlementaires. En outre, le règlement de l'Eduskunta ne prévoit aucune délégation de vote.

? Comme l'a confirmé en pratique M. Jarmo Vuorinen, secrétaire général adjoint du parlement finlandais, il n'existe aucune limite au droit d'amendement des députés, si ce n'est qu'il doit avoir un lien avec le texte examiné. Le contrôle de la recevabilité d'un amendement est assuré par le Président, dont la décision peut faire l'objet d'un appel devant la commission des Affaires constitutionnelles. En pratique, le secrétariat du Parlement, qui constitue l'organe de direction de l'administration parlementaire110(*), procède à un examen préliminaire des amendements et les députés acceptent en général son analyse et ne déposent donc pas ceux qui seraient considérés comme irrecevables.

Un amendement, présenté trop tard pour être inclus dans les documents distribués en séance doit tout de même être déposé, si possible, au service de la séance, au moins trois heures avant le début de la séance.

Les amendements proposant des modifications autres que celles de la commission sont rarement adoptés en séance publique. M. Jarmo Vuorinen, secrétaire général adjoint de l'Eduskunta, a ainsi expliqué que le débat en séance publique était « réservé au consensus politique ». Il a indiqué que seuls trois textes avaient ainsi fait l'objet d'amendements en séance au cours de la dernière législature.

Au regard des propos tenus par les personnes entendues, vos rapporteurs ont pu constater que la majorité des modifications apportées au cours du processus parlementaire était d'ordre technique.

b) La deuxième lecture : adoption ou rejet du texte

La deuxième lecture d'un projet de loi en cours d'examen par le parlement ne peut débuter au plus tôt que le troisième jour suivant la clôture de la première lecture.

L'Eduskunta ne peut alors voter que l'adoption ou le rejet du texte adopté en première lecture. Aucun amendement ne peut plus être adopté à ce stade et la commission n'intervient plus.

5. L'intervention possible de la Grande commission

Réunis en séance plénière, dans le cadre d'une première lecture d'un projet de loi, les députés peuvent décider de renvoyer ledit texte à la Grande commission afin qu'elle l'examine à son tour.

Composée de 25 membres et 13 suppléants111(*), la Grande commission constitue la quinzième commission permanente de l'Eduskunta. Comme détaillé ci-dessous, elle a pour principale mission de définir la position du parlement finlandais en matière européenne112(*).

La Grande commission doit obligatoirement être saisie de tous les projets ou propositions de loi pour lesquels le texte proposé par la commission spécialisée a été amendé au cours de la séance plénière en première lecture.

Cette situation est toutefois assez peu fréquente, la Grande commission n'étant saisie que de quelques projets de loi chaque année.

6. Un contrôle de constitutionnalité a priori, assuré par la commission constitutionnelle du parlement

La commission constitutionnelle du parlement est chargée de donner un avis sur la constitutionnalité des projets et propositions de loi qui sont soumis à son examen. Elle peut être saisie, par la séance plénière ou une commission spécialisée, de tout texte non encore définitivement adopté.

M. Kimmo Sasi, président de la commission constitutionnelle, a indiqué qu'environ 20 % des projets de loi étaient examinés par la commission au cours du travail parlementaire.

Il a également expliqué que la quasi totalité des positions défendues par la commission constitutionnelle était fixée de façon consensuelle entre ses différents membres, l'examen du texte ne devant porter que sur sa constitutionnalité, et en aucun cas sur son opportunité politique. Il a indiqué qu'il n'était dès lors procédé que très rarement à un vote au sein de la commission constitutionnelle, l'un des derniers textes l'ayant nécessité étant le projet de loi tendant à transposer la directive communautaire relative aux droits d'auteur. Selon M. Johannes Koskinen, membre de la Grande commission, la commission constitutionnelle prend effectivement des « décisions juridiques et unanimes ».

Si la commission constitutionnelle décide de la nécessité de modifier une disposition d'un projet ou proposition de loi et présente un amendement en ce sens, la commission compétente est tenue de le reprendre. Il ne peut être passé outre la position de la commission constitutionnelle.

Enfin, il convient de préciser qu'après son adoption, l'inconstitutionnalité d'une loi peut toujours être invoquée. En effet, toute juridiction est « tenue d'accorder la primauté à la Constitution lorsque l'application d'une disposition législative au cas soumis à son examen est en évidente contradiction avec la Constitution » (article 106 de la Constitution). M. Kimmo Sasi, président de la commission constitutionnelle, a toutefois précisé qu'il était en pratique très rare qu'une juridiction constate l'inconstitutionnalité d'une disposition législative.

7. La « sanction » du Président de la République

Le projet ou la proposition de loi adopté par le parlement est ensuite transmis au Président de la République pour « sanction » (promulgation) dans un délai de trois mois suivant l'envoi du texte. Le Président de la République peut préalablement demander son avis à la Cour suprême ou à la Cour administrative suprême.

Une loi n'ayant pas obtenu la « sanction » du Président est renvoyée au parlement pour un nouvel examen. Elle ne peut alors qu'être adoptée sans changement ou rejetée, à la majorité des voix.

Si le texte est de nouveau adopté sans modification, il entre en vigueur, même sans « sanction » de la part du Président de la République. Si la loi est rejetée, elle devient caduque.

* 97 Voir en annexe du présent rapport la liste des groupes parlementaires actuellement constitués au sein de l'Eduskunta.

* 98 Les séances de nuit sont fréquentes en Finlande et peuvent s'achever vers 22 heures, voire beaucoup plus tard en fin de session. Voir en annexe les statistiques concernant la séance pour chacune des assemblées étudiées par la mission d'information.

* 99 Voir en annexe du présent rapport le schéma présentant la procédure législative en Finlande.

* 100 Un groupe parlementaire ne peut présenter une proposition de loi, ce droit étant personnel aux députés.

* 101 Voir le 2 du présent A.

* 102 Chacune d'entre elles comporte 17 membres titulaires et 9 suppléants, à l'exception de la commission des Finances qui compte 21 membres et 19 suppléants.

* 103 Le Président de l'Eduskunta ainsi que les vice-présidents sont élus au début de chaque session, au cours de la première séance plénière.

* 104 La Conférence des présidents est composée du Président et des vice-présidents de l'Eduskunta ainsi que des présidents des commissions.

* 105 Il n'existe d'ailleurs pas de ministre chargé des relations avec le parlement en Finlande.

* 106 Attaché au gouvernement, le chancelier de la justice est nommé par le Président de la République.

* 107 En effet, le médiateur en Finlande (Ombudsman) ainsi que ses deux médiateurs-adjoints sont élus par le Parlement, pour un mandat de quatre ans renouvelables. Juriste éminent, le médiateur peut, de même que le chancelier de la justice, assister et participer aux débats en séance plénière, en particulier lors de l'examen d'un rapport présenté par lui au sujet d'une affaire déposée au parlement sur son initiative (article 48 de la Constitution).

* 108 Tout député qui ne s'est pas rendu à la séance plénière dans les quinze minutes qui suivent l'appel nominal est inscrit absent au procès-verbal. Le député qui arrive en séance plénière passé ce délai peut toutefois être inscrit présent s'il s'annonce au président en utilisant le bouton électronique de son pupitre ou en lui remettant un billet portant son nom.

* 109 Les demandes d'absence sont gérées par la Conférence des présidents.

* 110 Voir en annexe du présent rapport l'organisation du secrétariat du Parlement.

* 111 En outre, le député qui représente les îles Åland a toujours le droit d'assister aux réunions de la Grande commission.

* 112 Voir le C du présent III.