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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

IV. DES DROITS DE LA MINORITÉ TRÈS VARIABLES D'UN PARLEMENT À L'AUTRE

Le clivage majorité - opposition, s'il apparaît un trait caractéristique des assemblées démocratiques, ne constitue cependant pas un fait immuable ou déterminant. Il est très lié, en effet, au contexte politique national. Ainsi, en Pologne, députés et sénateurs sont souvent présentés par des comités électoraux de citoyens et non pas des partis (au reste, au Sénat, il suffit de sept sénateurs pour former un groupe politique) : ces parlementaires se sentent rarement tenus par une discipline de groupe en particulier, comme aujourd'hui, lorsque la majorité parlementaire résulte de la coalition d'un grand nombre de partis.

Indépendamment même des considérations politiques, certaines assemblées, par leur place dans le système institutionnel, s'affranchissent des logiques partisanes.

Ainsi, le Bundesrat (dont les majorités fluctuent d'ailleurs régulièrement en raison de la fréquence des élections dans les länder) se veut avant tout le garant des intérêts des länder.

Il n'en reste pas moins que la présence d'une majorité et d'une minorité structure la composition et le fonctionnement de presque toutes les assemblées, visitées par vos rapporteurs. La place dévolue à l'opposition apparaît cependant très variable d'un pays à l'autre.

A l'exception du Royaume-Uni, aucun pays n'a à proprement parler déterminé un statut de l'opposition. Au contraire, à la Chambre des Communes, la deuxième force politique constitue l'opposition officielle. Son leader dispose d'un gouvernement alternatif -le cabinet fantôme dont l'organisation reproduit celle du gouvernement en place.

A défaut d'un statut consacré, la minorité dispose néanmoins de droits plus ou moins étendus selon les pays.

A. L'IMPLICATION DANS L'ORGANISATION DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE

L'opposition, en particulier à travers les présidents de groupes, est généralement associée à l'organisation des travaux du parlement. Ainsi, outre-Rhin, toutes les décisions concernant l'organisation et la procédure d'examen des textes requièrent l'accord des groupes. Dans ce pays comme en Finlande, marquée par la tradition du consensus, cette participation résulte davantage d'usages que de règles strictes.

Dans d'autres pays, ces principes sont davantage formalisés.

Au Royaume-Uni, la Chambre des Communes réserve une partie de l'ordre du jour de chaque session aux initiatives de l'opposition -20 jours sur 155 en moyenne, dont 17 pour le premier parti de l'opposition. Toutefois, si l'opposition décide librement du contenu de l'ordre du jour, encore appartient-il au gouvernement de déterminer le calendrier de ces jours réservés. Ces derniers sont d'ailleurs employés non à débattre de propositions de loi mais de motions concernant la politique gouvernementale.

Ainsi, à la Chambre des députés italienne, la programmation des travaux doit être approuvée par les présidents de groupe représentant les trois quarts des députés. Faute d'accord, plusieurs dispositions garantissent les droits de la minorité : sur un calendrier de trois semaines, l'opposition se voit réserver un cinquième des sujets à traiter ou du temps global disponible. En outre, lorsque la discussion porte sur un projet de loi, la conférence des présidents de groupe attribue aux groupes de l'opposition une quotité de temps disponible supérieure à la quotité attribuée aux groupes de la majorité.

Indépendamment du rôle joué par les groupes minoritaires dans la détermination de l'ordre du jour, l'opposition, dans tous les parlements, peut présider des commissions législatives ou des commissions de contrôle, il est vrai généralement plus nombreuses qu'en France. A titre d'exemple, en Pologne, majorité et minorité assurent alternativement la présidence de la commission des services spéciaux.