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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

B. DES POUVOIRS DIFFÉRENCIÉS

La capacité de contrôle est pour une large part liée à la qualité de l'information communiquée aux assemblées et, surtout, aux délais dans lesquels cette information intervient. Les interlocuteurs de vos rapporteurs ont généralement souligné l'intérêt pour les parlementaires d'être associés le plus en amont possible au processus d'élaboration des normes européennes. Ils ont souvent relevé que le très grand nombre de documents transmis pesait sur la qualité de l'information des parlements. En Italie, le Sénat a ainsi institué une sous-commission au sein de la commission des politiques de l'Union européenne pour ne soumettre à un examen approfondi de la commission que les projets les plus importants.

Au Royaume-Uni, dans les dix jours suivant la transmission du texte communautaire, le gouvernement doit transmettre un mémoire explicatif concernant le contexte et l'impact juridique et financier de la proposition d'acte.

En Finlande, les ministres doivent se rendre devant l'organe parlementaire spécialisé dans les questions européennes, la « grande commission », avant et après les sessions du Conseil de l'Union européenne.

Le Bundestag a, quant à lui, développé un dispositif original destiné à renforcer les liens avec le Parlement européen : certains députés européens allemands, désignés par le président du Bundestag, participent aux travaux de la commission des affaires de l'Union européenne avec voie consultative.

Quel est le poids des positions prises par les assemblées ?

Les expériences étrangères font apparaître trois degrés possibles d'implication du parlement dans les positions prises par l'exécutif :

- le gouvernement tient compte des positions prises par le parlement ;

- le gouvernement ne peut en principe prendre position dans une négociation sans avoir recueilli au préalable la position du parlement ;

- le gouvernement est tenu dans la négociation par les positions prises par le parlement.

Ces différents cas de figure peuvent se présenter dans un même pays en fonction de la nature des dossiers traités. Deux pays seulement, la Finlande et l'Allemagne, reconnaissent, sous certaines conditions, un pouvoir d'avis conforme à leurs assemblées parlementaires.

En Italie et au Royaume-Uni -comme tel est aussi le cas en France15(*)- le gouvernement ne peut se prononcer définitivement sur un projet d'acte législatif européen qu'après avoir recueilli l'avis du parlement. En Finlande, le principe de la réserve d'examen parlementaire présente une portée plus large puisque, d'une manière générale, le gouvernement ne peut prendre position sur un texte européen sans délibération préalable du parlement.

En Pologne, les avis adoptés par la commission permanente des affaires de l'Union européenne à la Diète doivent orienter en principe la position défendue par le gouvernement dans les négociations communautaires. Comme en Italie ou au Royaume-Uni, le gouvernement n'est pas lié par ces avis. S'il s'en écarte, il doit cependant se justifier sans délai devant la commission.

En Finlande, en revanche, l'avis pris par la grande commission sur ces textes lie entièrement le gouvernement - si le gouvernement, en raison des nécessités de la négociation, est conduit à s'écarter de la position du Parlement, il doit s'en expliquer immédiatement devant la grande commission.

Ces différents degrés d'association du Parlement au système de décision européen peuvent se combiner, comme en Allemagne du fait de son organisation fédérale. Les modalités de l'association du Bundesrat aux questions européennes sont directement liées au partage des compétences entre les länder et l'Etat central :

- dans les domaines de compétence de la fédération, le gouvernement fédéral doit « prendre en considération » l'avis du Bundesrat ;

- dans les domaines intéressant l'organisation des länder, leurs administrations ou leur procédure administrative, la position du Bundesrat doit être « prise en considération de manière déterminante » (en cas de désaccord entre le pouvoir fédéral et le Bundesrat, celui-ci peut confirmer sa position à la majorité des deux tiers, le gouvernement est alors tenu de suivre la position ainsi arrêtée) ;

- dans les domaines de compétence exclusive des länder, l'exercice des droits dont dispose la fédération dans le cadre des négociations est alors transféré à un représentant du länder désigné par le Bundesrat.

Si le contrôle porte principalement sur les conditions d'élaboration des normes européennes, il peut aussi concerner la compatibilité de la législation nationale avec les normes européennes. En Pologne, le président de la Diète vérifie ainsi la conformité au droit communautaire de chaque projet de loi déposé.

Il convient par ailleurs de signaler, en Italie, une procédure intéressante tendant à soumettre à la commission des politiques de l'Union européenne ainsi qu'à la commission permanente intéressée les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes : le parlement peut ainsi attirer l'attention du gouvernement sur les adaptations nécessaires de l'ordre juridique interne.

* 15 En France, le principe de réserve d'examen parlementaire est prévu par une circulaire : « Lorsqu'un texte a été soumis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution et que celui-ci a clairement manifesté son intention de se prononcer sur ce texte, mais qu'il n'a pas encore adopté de résolution à son sujet, il convient de faire pleinement usage des dispositions de procédure communautaire permettant au gouvernement de réserver la position de la France dans l'attente d'une prise de position des assemblées. » (Circulaire du Premier ministre du 22 novembre  2005 relative à l'application de l'article 88-4 de la Constitution).