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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

C. UNE PARTICIPATION ACTIVE DE L'EDUSKUNTA AU PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE

La Finlande est devenue membre de l'Union Européenne le 1er janvier 1995.

Les pouvoirs du parlement finlandais en matière européenne sont définis par les articles 93, 96 et 97 de la Constitution. Ils sont particulièrement développés en la matière et permettent à l'Eduskunta d'intervenir très en amont dans l'élaboration des normes communautaires relevant du domaine législatif finlandais, avant même que la Commission européenne n'ait fourni un premier projet de texte.

La Grande commission est l'organe du parlement finlandais principalement chargé des questions européennes, à l'exception de celles relevant de la politique de sécurité (PDSC) ou étrangère (PESC) qui sont confiées à la commission des Affaires étrangères.

La transposition des directives communautaires est quant à elle assurée par la commission spécialisée chargée du secteur concerné.

1. L'examen des questions européennes par la Grande commission : des positions qui engagent le parlement

L'examen par la Grande commission des projets d'actes communautaires est différent selon que ceux-ci relèvent du domaine législatif finlandais ou non. Sont ainsi distingués les dossiers ou questions « U » des dossiers ou questions « E ».

Dans tous les cas, l'avis émis par la Grande commission sera considéré comme celui de l'Eduskunta.

a) L'examen des dossiers ou questions « U » pour lesquels les décisions du parlement lient le gouvernement

Tout projet d'acte de l'Union européenne relevant du domaine législatif finlandais doit être immédiatement (« sans délai ») soumis à l'Eduskunta par le gouvernement. Il s'agit des dossiers ou questions « U ». Le gouvernement ne peut engager la Finlande sur un de ces sujets au niveau européen tant qu'il ne dispose pas de la position du parlement.

? Les dossiers « U » sont déposés au parlement par le gouvernement, par le biais de lettres adressées au Président et auxquelles sont annexées les propositions de décisions de l'Union européenne.

Le projet d'acte est transmis à la Grande commission ainsi qu'à la commission spécialisée compétente, laquelle doit rendre son avis avant que la Grande commission n'ait statué.

La Grande commission et les commissions spécialisées développent ainsi une coopération très étroite pour l'examen des projets de textes, selon M. Johannes Koskinen et Mme Astrid Thors, tous deux membres de la Grande commission.

La Grande commission peut procéder à la consultation du ministre concerné ainsi que des fonctionnaires et experts qui l'assistent.

La position de la Grande commission est en règle générale exprimée dans le cadre de la conclusion orale de son président, au regard des discussions ayant eu lieu en son sein. Elle peut également l'être par écrit, sous la forme d'un avis. Comme indiqué précédemment, la Grande commission peut, en outre, nommer un rapporteur depuis 1995 mais cette faculté n'est pas très usitée.

Les réunions de la Grande commission ont généralement lieu les mercredi et vendredi. Comme indiqué par M. Peter Saramo, responsable du secrétariat de la Grande commission, le vendredi est ainsi consacré à l'émission des avis devant être pris avant la prochaine réunion du Conseil.

Insistant sur le rôle joué par le parlement en matière européenne, Mme Astrid Thors, présidente de la sous-commission chargée des Affaires intérieures et justice, membre de la commission des Lois et ancien membre du Parlement européen, a indiqué qu'avant leur audition par la Grande commission, les ministres s'attelaient ainsi à « une importante préparation afin de pouvoir répondre à toutes les questions des parlementaires et défendre la position du gouvernement devant eux ». Elle a toutefois regretté que les réunions de la Grande commission ne soient pas publiques.

? L'avis de la Grande Commission sur les dossiers « U » constitue la position officielle du parlement et lie entièrement le gouvernement. Ce dernier ne peut ensuite défendre une autre position dans le cadre de ses négociations au sein de l'Union européenne. En cas de désaccord, il ne lui reste que la possibilité de soumettre de nouveau le projet d'acte à la Grande commission, autant que nécessaire pour qu'elle fasse évoluer sa position.

Dans l'hypothèse où le gouvernement serait amené à s'écarter de la position fixée par l'Eduskunta, notamment pour des raisons politiques face aux autres Etats membres, il devrait immédiatement s'en expliquer devant la Grande commission. Cette règle découle du principe constitutionnel selon lequel le gouvernement est politiquement responsable devant le parlement.

Afin que la position du parlement sur les différents dossiers « U » qui lui sont soumis encadre véritablement l'action du gouvernement finlandais, la Grande commission exprime ses avis avant leur examen au sein des organes de préparation du Conseil européen. Elle suit également les décisions prises par le Conseil des ministres pendant le déroulement des négociations.

Ainsi, les membres de la Grande commission rencontrés par vos rapporteurs ont pu constater que les députés finlandais avaient pris position sur le projet de directive dite « directive Bolkestein » depuis plus de deux ans.

? La Conférence des présidents peut également décider d'inscrire un dossier « U » à l'ordre du jour, pour débat en séance plénière. Toutefois, aucune décision ne pourra être prise en séance, la Grande commission demeurant pleinement compétente pour fixer la position du parlement en matière européenne.

b) Les dossiers ou questions « E »

L'Eduskunta peut également demander à connaître toute question ou document, autre que des actes législatifs, relevant de l'Union européenne. Le droit d'information du parlement sur ces questions est total. Cela concerne principalement tous les documents préparant l'adoption de nouvelles mesures législatives (livres verts ou blancs, documents d'études...). Ils sont dénommés les dossiers ou questions « E ». En pratique, tous les documents communautaires sont en général directement transmis par le gouvernement au parlement.

Le gouvernement peut également décider de soumettre à l'appréciation de l'Eduskunta toute question traitée dans le cadre de l'Union européenne.

D'après les statistiques fournies par la « Select committee on modernization of the House of Commons » de la Chambre des communes sur l'« Examen des questions européennes »117(*), il semblerait que, contrairement à ce qui était attendu, le nombre de dossiers « E » examinés par le parlement finlandais soit plus important que celui des dossiers « U ». Ainsi, en 2002, la Grande commission a examiné 85 nouveaux dossiers « U », contre 154 nouveaux dossiers « E ». De même, au cours de l'année 2003, marqué par des élections parlementaires, 70 dossiers « U » et 107 dossiers « E » furent examinés.

2. Une information permanente et complète du parlement en matière européenne

a) Un suivi attentif des réunions intergouvernementales au sein de l'Union européenne

Les ministres doivent se rendre devant la Grande commission, tant avant qu'après les sessions du Conseil de l'Union européenne. Les parlementaires peuvent ainsi s'assurer que leurs recommandations et positions sont connues du ministre et vérifier ensuite qu'elles ont bien été respectées par le gouvernement lors des discussions préparatoires au projet d'acte communautaire. La Grande commission peut également, par ce retour, décider d'ajuster ou modifier sa position et se tenir pleinement informée de l'évolution du texte.

Chaque année, les ministres sont entendus par la Grande commission avant et après quelque 100 à 110 conseils et autres réunions ministérielles organisées dans le cadre de l'Union européenne.

Le Premier ministre doit également présenter un rapport à la Grande commission avant chaque réunion du Conseil européen, notamment pour toute modification des traités constitutifs de l'Union européenne. La Grande commission peut donner son avis au gouvernement et doit être informée de toute évolution proposée par le Conseil et des positions prises par la Finlande.

M. le député Johannes Koskinen a ainsi considéré que les membres de la Grande commission disposaient de la même documentation que les ministres en matière communautaire. Mme Astrid Thors a quant à elle estimé que les évolutions proposées pour améliorer la participation des parlements nationaux par le projet de Constitution européenne n'apportait que peu d'avancées pour le parlement finlandais qui dispose déjà d'un niveau très élevé d'information.

b) Le Secrétariat pour l'Union Européenne

L'Eduskunta est doté d'un Secrétariat pour l'Union européenne, composé de conseillers de la Grande commission et de la commission des Affaires étrangères, d'un expert spécial en poste à Bruxelles et d'un responsable du service de presse chargé des relations publiques de la Grande Commission.

Le secrétariat pour l'Union européenne est ainsi chargé :

- d'assister le Président de l'Eduskunta et le Secrétaire général du Parlement dans leurs relations avec les institutions européennes, en particulier avec le Parlement européen, ainsi que les commissions, députés, groupes parlementaires et autres services lorsqu'ils traitent des affaires européennes ;

- de coordonner les relations du parlement avec les différentes institutions européennes et avec la représentation permanente finlandaise auprès de l'Union européenne. Il est ainsi responsable, le cas échéant, de la correspondance et des communications avec ces institutions ;

- de veiller aux liens techniques entre l'Eduskunta (la Grande commission en particulier) et les corps législatifs et les commissions des affaires européennes des autres Etats membres. Il s'occupe ainsi de la correspondance et de la coordination finlandaises dans le cadre de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires des Parlements de la Communauté européenne (COSAC) ;

- d'assister le Secrétariat général pour les affaires européennes.

S'agissant du poste à Bruxelles, Mme Sarita Kaukaoja, fonctionnaire de l'Eduskunta qui l'a occupé plusieurs années, a indiqué que la Finlande avait été le deuxième pays européen à décider de créer une telle fonction (en 1996 après le Danemark) et que son rôle était essentiellement de produire chaque semaine des comptes-rendus de l'activité législative communautaire, adressés à la Grande commission et aux commissions compétentes. Elle peut également être sollicitée par ces dernières pour des expertises sur un sujet communautaire.

* 117 « Scrutiny of European Business », second report on session 2004-05 of the Select committee on modernization of the House of Commons.