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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

C. UNE ACTIVITÉ DE CONTRÔLE QUI S'AFFIRME

La Constitution confie à la seule Diète le pouvoir de « contrôle de l'activité du Conseil des ministres »134(*) mais les sénateurs jouissent néanmoins de certaines prérogatives.

1. Un contrôle politique effectif

L'existence du Conseil des ministres dépend de la confiance de la Diète.

Devant la Diète, les membres du Conseil des ministres sont solidairement responsables de son activité et individuellement responsables des affaires relevant de leurs compétences135(*).

Tout d'abord, la Diète autorise la constitution du Conseil des ministres. Dans les quatorze jours suivant sa désignation par le Président de la République et la nomination des ministres, le Président du Conseil des ministres présente à la Diète un programme d'activité du gouvernement en lui posant la question de confiance. Celle-ci doit être votée à la majorité absolue des voix, en présence d'au moins la moitié des députés.

En cas d'échec, le Président dispose de quatorze jours pour nommer un autre Président du Conseil des ministres et, sur proposition de ce dernier, une autre équipe ministérielle : dans cette hypothèse, la Diète doit alors voter la confiance à la majorité simple, en présence de la moitié des députés, dans les quatorze jours suivant cette nomination.

Si un nouvel échec survient, le Président abrège la durée du mandat de la Diète et ordonne de nouvelles élections136(*).

La Diète peut aussi adopter une motion de censure, présentée par au moins quarante-six députés, contre le Conseil des ministres en désignant un autre Président du Conseil des ministres à la majorité absolue des voix, en présence de la moitié au moins des députés137(*).

Ainsi, la motion de censure est, comme au Bundestag allemand, « constructive » : l'opposition doit être en mesure de présenter un gouvernement d'alternance crédible. Si elle est votée, le Président de la République accepte alors la démission du Conseil des ministres en place et nomme le Président du Conseil élu par la Diète puis les autres ministres sur proposition de ce dernier.

Une motion de censure, présentée par au moins soixante-neuf députés, peut également viser un ministre. Elle est adoptée selon les modalités précitées. Le Président de la République révoque alors le ministre concerné138(*).

La Diète peut en outre provoquer l'auto-dissolution du parlement par une résolution votée à la majorité des deux tiers de ses membres (c'est-à-dire 307 députés). Des élections anticipées doivent alors se tenir dans un délai de quarante-cinq jours. A titre d'exemple, par une résolution du 9 mars 1991, la Diète avait mis fin à ses pouvoirs et à ceux du Sénat un peu plus de deux ans après leur élection.

Une telle procédure a été proposée ultérieurement pour abréger la législature en cours, mais sans succès : en mars 2005, son échec provoqua la démission du Premier ministre Marek Belka. En avril 2006, le parti Droit et Justice a proposé l'autodissolution pour mettre fin à l'instabilité gouvernementale par des élections anticipées. Le refus du parti de la Plateforme citoyenne de voter une telle mesure a condamné la proposition.

2. Le travail d'investigation des commissions sur l'activité gouvernementale

A la Diète, chaque commission permanente analyse attentivement la politique du gouvernement dans son domaine de compétence :

- en organisant l'audition des ministres ainsi que de toute autre personne susceptible de pouvoir les informer. Ministres et fonctionnaires sont obligés de répondre aux interrogations des commissions et de participer à leurs réunions si nécessaire139(*) (il en va de même au Sénat) ;

- à travers des avis, les commissions permanentes peuvent en outre demander des informations aux administrations, aux organismes sociaux et aux entreprises bénéficiant de fonds publics sur leur activité et évaluer leur efficacité. Sur cette base, elles peuvent émettre des résolutions140(*) (qui enjoignent à un organe d'Etat d'améliorer les modalités de son action) ou des déclarations (qui contiennent des réformes à adopter obligatoirement) ;

les commissions peuvent aussi exprimer des desiderata ou des opinions qui contiennent la position de la commission sur un dossier, destinée au Conseil des ministres ou à l'un de ses membres, au président de la Chambre suprême de contrôle, au président de la Banque nationale, au procureur général ou à l'inspecteur général du travail. L'autorité destinataire doit répondre à cette prise de position par écrit dans le délai d'un mois.

En outre, même si ce n'est pas leur mission essentielle, les commissions effectuent des contrôles portant sur l'entrée en vigueur et l'application des lois et des résolutions de la Diète, tout comme au Sénat.

Si elle ne peut créer des missions d'information, la Diète peut instituer des commissions d'enquête, par une résolution déposée par le Bureau ou par quarante-six députés au moins. Leurs prérogatives sont importantes (obligation de témoignage ; possibilité de demander au tribunal d'arrondissement de Varsovie d'infliger une peine disciplinaire ou d'engager la responsabilité de certaines personnes devant le Tribunal d'Etat...).

L'activité individuelle de contrôle des députés est également déterminante.

Les députés peuvent tout d'abord déposer des motions, en commission comme en séance publique, afin de demander la discussion d'un point à l'ordre du jour.

Ils peuvent ensuite interpeller le Président du Conseil des ministres sur un sujet d'actualité ou de grande importance. Transmises par écrit au Président de la Diète, ces interpellations doivent contenir une présentation des circonstances du problème envisagé et les interrogations que ce dernier soulève. Si elle est recevable, l'interpellation est transmise au Président du Conseil ou au ministre intéressé, qui dispose de vingt-et-un jours pour y répondre par écrit. A défaut, son auteur peut en référer au Président pour obtenir l'inscription de l'interpellation à l'ordre du jour d'une séance publique. Interpellations et réponses ministérielles sont publiées.

Les questions écrites des députés impliquent également une réponse écrite du Conseil des ministres dans un délai de vingt-et-un jours.

En outre, le Président du Conseil et ses ministres doivent répondre aux questions qui leur sont posées oralement sur des sujets d'actualité au cours de chaque séance publique141(*). Le député doit informer le Président de la Diète sur l'objet de sa question douze heures avant la séance concernée.

Les sénateurs ne possèdent pas ce droit aux questions et aux interpellations. Par le biais de requêtes individuelles, ils peuvent toutefois interroger le Conseil des ministres au nom de leur droit à l'information.

Pendant la séance publique, ils peuvent également interroger les membres du Bureau du Sénat, ceux du Conseil des ministres, le Président du Tribunal constitutionnel, le Défenseur des droits civiques, le Président de la Cour Suprême sur des points liés l'ordre du jour.

Enfin, lorsque l'ordre du jour d'une séance est épuisé, les sénateurs peuvent faire des déclarations sur des sujets concernant l'exercice de leur mandat. Si ces déclarations comprennent également des motions adressées aux membres du Conseil des ministres ou aux élus locaux, le Président les transmet à l'autorité concernée, afin qu'elle puisse y répondre par écrit dans un délai de 30 jours.

3. Un contrôle budgétaire et financier rigoureux

Le projet de loi de finances est présenté à la Diète au plus tard trois mois avant la fin du premier trimestre de l'année budgétaire. Le Sénat doit l'examiner ensuite dans un délai de vingt jours à compter de sa réception et ne peut le rejeter. Le Président, qui ne peut opposer son veto à l'adoption de ce texte, doit le signer dans un délai de sept jours.

Si la loi budgétaire n'est pas soumise à la signature du Président dans un délai de quatre mois à compter de son dépôt devant la Diète, le Président de la République peut ordonner, dans les quatorze jours, la dissolution de cette dernière.

Par ailleurs, le Conseil des ministres doit présenter chaque semestre à la Diète un rapport sur l'exécution du budget ainsi que des informations sur la dette de l'Etat dans les cinq mois qui suivent la fin de l'année budgétaire. Dans les 90 jours qui suivent la réception du rapport, la Diète doit voter une résolution indiquant si elle accepte ou non d'approuver les comptes financiers présentés.

4. Une attention particulière au respect des droits et de la légalité

Instituée au lendemain de la chute du régime communiste, la procédure parlementaire polonaise prévoit de nombreuses modalités de contrôle, direct ou indirect, du respect des libertés publiques.

La Diète, et dans une moindre mesure, le Sénat, exercent une action indirecte de contrôle du respect des libertés fondamentales

La Chambre suprême de contrôle, est appelée à examiner le fonctionnement des autorités de l'administration gouvernementale, de la Banque nationale de Pologne, des personnes morales d'Etat, des autres organes d'Etat, des collectivités territoriales et des entités bénéficiant de financement public « du point de vue de la légalité, de la bonne gestion, de l'opportunité et de la probité »142(*).

Elle « dépend de la Diète ». Les priorités de son programme de travail sont définies par le comité du contrôle de l'Etat de la Diète, qui évalue ses travaux et peut informer immédiatement la Diète des résultats des contrôles entrepris en présentant une motion. Son président est nommé pour un mandat de six ans, renouvelable une fois, par la Diète avec l'accord du Sénat.

Le Défenseur des droits civiques143(*), « gardien des libertés et des droits de l'Homme et du citoyen » est nommé pour cinq ans par la Diète avec l'accord du Sénat. Il est indépendant et n'est responsable que devant la Diète, informant chaque année les deux chambres de ses activités.

Enfin, la Diète surveille l'action du Conseil national de la radiodiffusion et de la télévision, qui lui présente un bilan annuel de ses activités. Si la Diète rejette les conclusions de l'un de ces rapports en accord avec le Sénat, le mandat des membres du Conseil expire.

 La saisine parlementaire du Tribunal constitutionnel sur un texte ou sur le partage de certaines compétences

Les Présidents de la Diète et du Sénat, mais également cinquante députés ou trente sénateurs peuvent saisir le Tribunal constitutionnel de : la conformité à la Constitution des lois et traités ; la conformité des lois aux traités ratifiés dont la ratification exige l'approbation préalable d'une loi ; la conformité des actes réglementaires émanant des autorités centrales de l'Etat aux normes précitées ; la conformité à la Constitution des objectifs ou de l'activité des partis politiques. Le Président de la Diète et celui du Sénat peuvent en outre demander au Tribunal de trancher un conflit de compétences entre les institutions de l'Etat144(*).

Mais l'importance du rôle des parlementaires dans cette prérogative est limitée par le fait qu'un tel droit de saisine a été reconnu à un grand nombre d'autorités145(*). De plus, les personnes estimant que leurs libertés ou leurs droits ont été violés par une loi ou un acte normatif, peuvent faire un recours direct devant le Tribunal constitutionnel pour en vérifier la conformité à la Constitution.

 Le rôle majeur des chambres dans la procédure exceptionnelle de poursuite en cas de violation de la Constitution ou des lois

Le Tribunal d'Etat est une cour spéciale, dont les membres sont élus par la Diète pour la durée de la législature, qui statue sur la responsabilité du Président de la République et des principaux responsables de l'Etat en matière de violation de la Constitution et des lois.

La commission de la responsabilité constitutionnelle de la Diète examine au préalable les demandes tendant à engager la responsabilité constitutionnelle d'une de ces autorités.

En cas de violation avérée de la Constitution ou des lois, ou de délits commis dans le cadre de leurs fonctions, les membres du Conseil des ministres sont poursuivis devant le Tribunal d'Etat, si l'engagement de la responsabilité est voté à la majorité des trois cinquièmes du nombre de députés, sur proposition du Président de la République ou de cent quinze députés.

Pour mettre en accusation le Président de la République, qui a prêté serment devant la Diète et le Sénat146(*) réunis en Assemblée nationale après son entrée en fonction, cette dernière doit adopter une résolution prise au moins à la majorité des deux tiers, sur proposition d'au moins cent quarante membres de l'Assemblée.

* 134 Article 95.

* 135 Article 157 de la Constitution. La motion peut être adoptée à l'expiration d'un délai de sept jours à compter de son dépôt.

* 136 Articles 154 et 155 de la Constitution.

* 137 Article 158 de la Constitution.

* 138 Article 159 de la Constitution.

* 139 Article 153 du Règlement de la Diète.

* 140 Ce droit est aussi ouvert aux parlementaires à titre individuel.

* 141 Article 115 de la Constitution.

* 142 Titre IX de la Constitution (articles 202 et suivants).

* 143 Articles 208 et 210 de la Constitution.

* 144 Il en va de même pour le Président de la République, le Président du Conseil des ministres, le Premier président de la Cour suprême, le Président de la Haute cour administrative et celui de la chambre suprême de contrôle.

* 145 Président de la République ; Président du Conseil des ministres ; Premier président de la Cour suprême ; Président de la Haute cour administrative ; Procureur général ; Président de la Chambre suprême de contrôle ; Défenseur des droits civiques ; autorités délibérantes des collectivités territoriales ; autorités nationales des syndicats et des organisations professionnelles ; églises et autres unions confessionnelles.

* 146 Le Sénat exerce un contrôle indirect de l'activité du Président de la République, qui est obligé de l'informer de toutes les signatures et ratifications d'accords et de traités internationaux et peut lui communiquer des messages.