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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

ANNEXE 3 - LE CADRE INSTITUTIONNEL DES SIX PARLEMENTS ÉTUDIÉS

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LES INSTITUTIONS DU ROYAUME-UNI

- Le régime institutionnel

Le Royaume-Uni est une monarchie parlementaire.

- Les fondements constitutionnels du régime

Le Royaume-Uni n'a pas de Constitution écrite. Le fonctionnement de ses institutions est régi par un ensemble de règles qui regroupe les lois fondamentales votées par le Parlement qui n'ont pas de valeur supérieure aux autres lois (Magna Carta de 1215, Habeas Corpus Act de 1679, Bill of rights de 1689...), les conventions et les précédents (Common Law).

- Le gouvernement

Le Royaume-Uni ne connaît pas la séparation des pouvoirs entre les organes exécutif et législatif. La fonction de Premier ministre est confiée au leader du parti majoritaire élu à la Chambre des Communes. En 1997, à l'issue d'une élection triomphale, Tony Blair est devenu le cinquante et unième Premier ministre. Il a par la suite été confirmé dans cette fonction après les élections de 2001 et de 2005. Le Premier ministre nomme le cabinet qui se compose des ministres d'Etat et des sous-secrétaires d'Etat. Contrairement au système institutionnel français, l'ensemble des membres du gouvernement britannique siègent au Parlement. Leur nombre n'a cessé de croître ces dernières années (actuellement environ 140, soit près d'un tiers des députés). Seuls les membres respectifs de chaque assemblée sont autorisés à s'exprimer devant celle-ci. Le phénomène majoritaire domine donc fortement le fonctionnement des institutions.

- Le mode de scrutin en vigueur

Les députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à un tour. Le Royaume-Uni est dominé par le bipartisme, les deux principaux partis représentés au Parlement étant le parti travailliste (353 sièges) et le parti conservateur (196 sièges).

- Un bicamérisme inégalitaire

Le Parlement britannique est constitué de deux chambres qui n'ont pas les mêmes prérogatives. Les députés de la Chambre des Communes (members of Parliament, MP's), au nombre de 646, sont élus pour cinq ans. Toutefois, cette durée peut être écourtée en cas de dissolution par le Premier ministre. Les pairs de la Chambre des Lords (peers), au nombre de 726, pour la plupart (580) désignés par le Premier ministre, ne sont pas élus. Actuellement, le parti travailliste et le parti conservateur ont un nombre de pairs équivalent respectivement 206 et 205, contre 74 membres pour le parti libéral et 172 pairs sans étiquette politique dénommés crossbenchers. Cette seconde chambre dispose de prérogatives limitées. Elle détient seulement un pouvoir de blocage en matière législative d'une durée maximale d'un an, sauf en matière financière et fiscale, domaine dans lequel elle ne joue aucun rôle.

- Le pouvoir judiciaire

L'indépendance de l'autorité judicaire est totale en Grande-Bretagne. Les juges, pour la plupart recrutés parmi d'anciens avocats, sont inamovibles, leur nombre et leur salaire prévus par la loi. La Chambre des Lords -composée des Law Lords et du Lord Chancelier- joue le rôle de Cour suprême compétente pour statuer sur les appels rendus en matière civile comme en matière pénale. A compter de septembre 2008, cette organisation sera modifiée, une loi adoptée en mars 2005 (Constitutional reform Bill) ayant prévu la création d'une cour suprême indépendante de la Chambre des Lords (Supreme Court of the United Kingdom).

LES INSTITUTIONS DE L'ESPAGNE

- Le régime institutionnel

L'Espagne est une monarchie parlementaire. Le Roi est le chef de l'Etat, symbole de son unité et de sa permanence. L'organisation territoriale de l'Espagne, fortement décentralisée, comprend 17 communautés autonomes, elles-mêmes subdivisées en 50 provinces, et deux villes dotées d'un statut autonome propre (Ceuta et Melilla).

- Les fondements constitutionnels du régime

Le fonctionnement des institutions est régi par la Constitution, qui a été approuvée par le Parlement et votée par 87 % des citoyens lors du référendum du 6 décembre 1978.

- Le gouvernement

Le président du gouvernement, équivalent du Premier ministre en France, et les deux vice-présidents (dont la présence dépend de la volonté discrétionnaire du Président du gouvernement) forment, avec les ministres, le Conseil des ministres, qui est responsable devant le Congrès des députés. La procédure de nomination du gouvernement vise à assurer la stabilité des gouvernements élus.

Ainsi, le candidat à la présidence du gouvernement, après avoir été chargé par le Roi de la formation du gouvernement, présente son programme aux Cortes. Le candidat doit recevoir la majorité absolue des suffrages au premier tour ou une majorité relative au tour suivant. Afin de renforcer la stabilité du gouvernement élu, une éventuelle motion de censure doit contenir le nom du candidat nommé à la place du Président du gouvernement.

Le gouvernement que préside José Luis Rodríguez Zapatero depuis le 17 avril 2004 est volontairement resserré (2 vice-présidents et 14 ministres), et composé à parité d'hommes et de femmes. Les membres du gouvernement peuvent conserver leur mandat parlementaire.

- Le mode de scrutin en vigueur

Le Congrès des députés (Congreso de los diputados) est composé de 350 membres élus au suffrage universel direct et au scrutin proportionnel plurinominal pour 4 ans.

Le Sénat (Senado) rassemble 259 membres, dont 208 sont élus pour 4 ans au suffrage universel, au scrutin majoritaire, et 51 sont désignés pour 4 ans par les communautés autonomes (autonomias).

- Un bicamérisme inégalitaire

La Constitution espagnole instaure un bicamérisme inégalitaire au profit du Congrès des députés qui, prééminent en matière budgétaire, est en outre chargé d'examiner en premier lieu les projets de loi gouvernementaux (article 88 de la Constitution de 1978), qui correspondent à 90 % des initiatives législatives. Le Sénat est quant à lui tenu par des délais d'examen des textes. Il dispose ainsi de deux mois, à compter de la transmission du texte par le Congrès des députés, pour lui opposer son veto ou lui apporter des amendements. Ce délai peut être ramené à 20 jours pour les projets déclarés urgents. Cette procédure d'urgence a concerné 45 % des textes au cours de la législature 2000-2004.

LES INSTITUTIONS DE LA FINLANDE

- Le régime institutionnel

Autrefois rattachée au Royaume de Suède puis au Grand-Duché autonome sous souveraineté russe de 1809 à 1917 et Etat indépendant depuis 1917, la Finlande constitue une démocratie parlementaire.

- Les fondements constitutionnels du régime

La Finlande fut, jusqu'en 1999, constitutionnellement régie par quatre textes : la « Forme du gouvernement » de 1919, la loi constitutionnelle sur l'assemblée parlementaire (1928), la loi sur la responsabilité ministérielle (1922)195(*) et la loi sur la Haute Cour (1922). Une importante réforme constitutionnelle, aboutissant à un document unique composant la « Constitution de Finlande », a été adoptée par le parlement en 1999 et est entrée en vigueur le 1er mars 2000. En 2006, la Finlande fête le centenaire de l'instauration du suffrage universel, y compris pour les femmes.

- Le pouvoir exécutif

L'exécutif est composé d'un Président de la République et d'un gouvernement.

Le Président de la République est élu au suffrage universel direct parmi les citoyens finlandais de naissance pour six ans et pour deux mandats consécutifs au plus. Le 29 janvier 2006, Mme Tarja Halonen (parti socio-démocrate) a ainsi été réélue à ce poste avec près de 52 % des voix.

Le gouvernement, responsable devant le parlement, est quant à lui composé :

- d'un Premier ministre, élu par le parlement sur proposition du Président de la République. Préalablement, les groupes parlementaires doivent avoir négocié entre eux le programme gouvernemental et la composition du gouvernement. Depuis le 15 avril 2003, le Premier ministre est Matti Vanhanen ;

- de ministres, nommés par le Président de la République sur proposition du Premier ministre.

Les fonctions du Président de la République et du gouvernement sont clairement distinctes.

- Le pouvoir législatif : un parlement monocaméral

Monocaméral, le parlement finlandais est uniquement formé de l'Eduskunta. Cette chambre est ainsi composée de 200 députés, élus au suffrage universel direct et proportionnel, pour une durée de quatre ans. Le Président de la République peut, sur initiative motivée du Premier ministre, ordonner qu'il soit procédé à des élections législatives anticipées.

LES INSTITUTIONS DE LA POLOGNE

- Le régime institutionnel et les fondements constitutionnels du régime

Depuis la chute du régime communiste en 1989 et conformément à la Constitution du 2 avril 1997, la Pologne, est une République « démocratique de droit mettant en oeuvre les principes de la justice sociale »196(*) et unitaire.

- Le pouvoir exécutif

Le pouvoir exécutif relève d'abord du Président de la République197(*), qui est élu pour cinq ans au suffrage universel direct et au scrutin majoritaire. Il est rééligible une fois. Officiellement honorifique, son rôle est en fait loin d'être négligeable.

Il jouit de prérogatives étendues (possibilité de décider de la tenue d'un référendum national ; droit de veto législatif, qui ne peut être rejeté par la Diète qu'à la majorité des trois cinquièmes des voix, la présence de la moitié des députés étant alors requise ; possibilité de demander au Tribunal constitutionnel de vérifier la constitutionnalité d'une loi...). En outre, il préside le Conseil des ministres, signe et promulgue les lois et initie la politique du Conseil des ministres.

En octobre 2005, M. Lech Kaczynski, candidat du parti Droit et Justice, a été élu Président de la République avec plus de 54 % des voix.

Le Conseil des ministres198(*), conduit la politique intérieure et étrangère de la République de Pologne et dirige l'administration gouvernementale. Son Président, aujourd'hui M. Jaroslaw Kaczynski, frère du Président de la République est désigné par le Président de la République et confirmé par un vote de confiance de la Diète sur son programme. Il dirige les travaux du Conseil et le représente.

- Le mode de scrutin en vigueur

Exerçant le pouvoir législatif, la Diète polonaise ou Sejm199(*), composée de 460 députés, et le Sénat, composé de 100 sénateurs, sont élus pour quatre ans au suffrage universel direct et égal, au scrutin secret. Les deux chambres forment l'Assemblée nationale, réunie dans certaines occasions exceptionnelles.

- Un bicamérisme inégalitaire

La Diète examine toujours les projets de loi en premier lieu et a le dernier mot dans le processus législatif. Elle exerce le contrôle du Conseil des ministres, à qui elle peut accorder ou refuser sa confiance et joue un rôle en principe déterminant dans l'élaboration de la politique européenne de la Pologne.

Le Sénat dispose de prérogatives plus limitées, lié par des délais stricts lorsqu'il examine les textes législatifs et dépourvu de pouvoirs de contrôle équivalents à ceux de la Diète. Les chambres ont cependant les mêmes pouvoirs lors des révisions constitutionnelles.

LES INSTITUTIONS DE L'ALLEMAGNE

- Le régime institutionnel et les fondements constitutionnels du régime

Conformément à la Loi fondamentale du 23 mai 1949, la République fédérale d'Allemagne est un Etat « fédéral, démocratique et social »200(*), composé de 16 Länder et de 3 villes-états (Berlin ; Brême ; Hambourg), qui ont leur propre Constitution, leur parlement, leur gouvernement...

Le fédéralisme ne peut être remis en cause par une modification éventuelle de la Loi fondamentale201(*). Le droit fédéral prime sur le droit des Länder.

- Le pouvoir exécutif

Le pouvoir exécutif est d'abord représenté par le président fédéral, élu pour 5 ans au suffrage universel indirect par l'Assemblée fédérale202(*). Il représente la Fédération à l'étranger et veille au respect de la Loi fondamentale. Il peut dissoudre le Bundestag.

L'essentiel du pouvoir exécutif est assuré par le gouvernement fédéral, et plus particulièrement par le chancelier fédéral qui le dirige. Le chancelier fédéral est élu par le Bundestag sur proposition du président fédéral. Chef de la majorité, le chancelier dirige les affaires du gouvernement, fixe les grandes orientations politiques du pays et en assume la responsabilité devant le Bundestag203(*). Pour résoudre une crise, il peut d'ailleurs poser la question de confiance aux députés.

Depuis l'automne 2005, c'est Mme Angela Merkel (CDU-centre droit), qui dirige un gouvernement de « grande coalition » comprenant des ministres issus du SPD (parti social démocrate).

- Le mode de scrutin en vigueur

Le pouvoir législatif allemand relève d'abord du Bundestag, dont les membres sont élus pour 4 ans au suffrage universel direct, selon un mode de scrutin complexe (représentation proportionnelle ; double vote des électeurs pour un candidat dans une circonscription locale et une liste au niveau du Land). A l'issue des élections de l'automne 2005, le Bundestag comprend 614 membres. Le Bundesrat est composé de 69 membres issus des gouvernements des Länder.

- Un bicamérisme inégalitaire

Le bicamérisme allemand est inégalitaire au profit du Bundesrat : à l'heure actuelle, les lois d'approbation sur lesquelles il dispose d'un réel droit de veto, représentent ainsi environ 50% des textes législatifs. Par ailleurs, il joue un rôle déterminant dans la définition de la politique européenne de l'Allemagne.

Toutefois, seul le Bundestag exerce un contrôle parlementaire continu de l'action gouvernementale (questions ; interpellations...) et peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement fédéral (motion de défiance constructive).

LES INSTITUTIONS DE L'ITALIE

- Le régime institutionnel

La Constitution entrée en vigueur le 1er janvier 1948 après le référendum du 2 juin 1946 au cours duquel les Italiens se sont prononcés en faveur du régime républicain à jeté les bases de la première République.

- Le Président de la République, élu par le parlement, exerce, comme dans toute république parlementaire, une magistrature morale. Il est le garant du bon fonctionnement des institutions.

- Le gouvernement 

Le Président du Conseil, nommé par le Président de la République, dirige la politique générale du gouvernement. La fonction législative, habituellement exercée par le parlement, peut être déléguée au gouvernement, soit en cas de nécessité et d'urgence (décrets-loi, qui doivent être « convertis » en loi dans un délai de 60 jours), soit par un vote d'autorisation du parlement, qui fixe les principes, l'objet, et la durée des décrets législatifs.

- Le parlement

Il se compose de deux assemblées : la Chambre des Députés et le Sénat. Les deux assemblées exercent, dans les mêmes conditions, la fonction législative et une fonction de contrôle sur le gouvernement et sur l'administration publique.

- Les collectivités locales

Les régions, au nombre de vingt, qualifiées de « pouvoirs locaux autonomes », ont une compétence législative limitativement définie par la loi nationale. Cinq d'entre elles bénéficient d'un « statut spécial », qui leur garantit une plus large autonomie : Val d'Aoste, Frioul-Vénétie Julienne, Trentin-Haut Adige, Sicile, Sardaigne. Les provinces (103) et les Communes (8.104), qualifiées de « pouvoirs territoriaux », disposent de pouvoirs réglementaires. Les élections législatives italiennes se sont déroulées les 9 et 10 avril 2006. Elles ont conduit à la victoire de la coalition de gauche (l'Unione) menée par M. Romano Prodi sur la coalition de droite (la Maison des libertés) dirigée par le président du Conseil sortant M. Silvio Berlusconi.

- La réforme constitutionnelle avortée

Les 25 et 26 juin 2006, un referendum a rejeté (au 61,3 % de « non ») une importante réforme constitutionnelle dont le contenu avait été adopté par le parlement le 16 novembre 2005. Ce projet de réforme comportait notamment les dispositions suivantes :

 la dévolution de certains pouvoirs aux régions : organisation de l'école (les programmes restant définis au niveau de l'Etat mais la gestion financière devenant une compétence de la région), police locale et dépenses de santé ;

 la (ré)attribution de certaines prérogatives à l'Etat comme la politique énergétique nationale ;

 la fin du bicaméralisme parfait avec une division du pouvoir législatif entre la Chambre des députés et le Sénat fédéral. La Chambre des députés aurait discuté des projets d'importance nationale (budget, énergie, travaux publics, valeurs fondamentales, traités internationaux, etc) tandis que le Sénat se serait prononcé sur les lois régionales ;

 la réduction du nombre des députés (de 630 à 518) et des sénateurs (de 315 à 252) ; les sénateurs auraient été nommés sur une base régionale parallèlement à l'élection des conseils régionaux (à partir de 2016) ; les sénateurs à vie seraient devenus « députés à vie » et l'âge minimum d'éligibilité à la Chambre serait passé de 25 à 21 ans ;

 la reconnaissance d'un rôle spécifique à l'opposition (à la Chambre) et aux minorités (au Sénat).

* 195 Il s'agit en principe de la loi sur le droit du parlement de vérifier la légalité des actes des membres du Conseil des ministres et du Chancelier de la Justice ainsi que de l'Ombudsman du Parlement dans l'exercice de leurs fonctions. Elle est toutefois plus communément appelée la loi sur la responsabilité ministérielle.

* 196 Article 2 de la Constitution.

* 197 Articles 126 et suivants de la Constitution.

* 198 Articles 146 et suivants de la Constitution.

* 199 Articles 96 et suivants de la Constitution.

* 200 Article 20 de la Loi fondamentale.

* 201 Article 79 de la Loi fondamentale.

* 202 Cette Assemblée est composée pour moitié de tous les membres du Bundestag et pour moitié d'un nombre équivalent de représentants des parlements des Länder.

* 203 Article 65 de la Loi fondamentale.