III. UN ENSEMBLE HETEROGENE
Malgré l'hétérogénéité des organismes rattachés au Premier ministre, il a été possible de les regrouper en quelques grandes catégories.
A. LES ENTITES PLACEES AUPRES DES ADMINISTRATIONS « PRIMATORALES »
Un premier groupe est constitué des structures consultatives placées auprès des grandes entités administratives relevant du Premier ministre. Il s'agit de commissions ou de comités qui ont été créés, le plus souvent par la loi elle-même, pour permettre aux services concernés de disposer d'une expertise sur des sujets particuliers ou d'un cadre apte à permettre le dialogue et la concertation.
La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) comme le secrétariat général de la défense nationale (SGDN) en donnent une bonne illustration.
1. Organismes placés auprès de la DGAFP
Compte tenu de ses missions, la direction générale de l'administration et de la fonction publique est tenue, souvent en application de la loi, de maintenir un dialogue institutionnel régulier avec certaines de ces entités consultatives. Il s'agit notamment des organismes suivants qui feront l'objet d'un examen plus particulier à l'occasion du contrôle de la direction générale de l'administration et de la fonction publique engagé en 2006 par la Cour.
a) Le conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat (CSFPE)
Créé par le décret n° 82-450 du 28 mai 1982, le CSFPE délibère sur toute question de caractère général intéressant les fonctionnaires de l'Etat ou la fonction publique de l'Etat dont il est saisi soit par le Premier ministre soit à la demande écrite du tiers de ses membres titulaires. Il établit chaque année un rapport qui est transmis au Premier ministre et aux Présidents des assemblées.
Composé de quarante membres titulaires (vingt sur proposition des organisations syndicales les plus représentatives et vingt représentants de l'administration) et quatre-vingt suppléants, il se réunit environ cinq fois en séance plénière par an. Il peut par ailleurs se réunir en sections ou en formations spéciales.
Les charges de fonctionnement, exposées par la DGAFP, sont estimées pour 2005 à 237 980 € dont 23 139 € de frais de fonctionnement (14 011 € pour les frais de déplacement et 9 128 € pour les frais de compte rendu) et 214 841 € de frais de personnel (200 970 € pour les rémunérations de cinq ETPT chargé de la préparation et du suivi des travaux du conseil et 13 871 € pour les indemnités du président et des rapporteurs).
Le CSFPE constitue le coeur du dispositif institutionnel de concertation et de dialogue social. Il en est en quelque sorte l'instance suprême. Il s'agit d'un organisme qui joue un rôle important dans la mise au point des textes qui intéressent la fonction publique. Au-delà des débats de principe qui s'y instaurent avec les organisations syndicales, le conseil est un lieu de proposition habituel pour l'évolution de la législation et de la réglementation.
b) Le comité interministériel consultatif d'action sociale des administrations de l'Etat (CIAS)
Créé en 1970 et régi par les dispositions du décret n° 2006-21 du 6 janvier 2006 relatif à l'action sociale au bénéfice des personnels de l'Etat, ce comité est compétent pour proposer les orientations de l'action sociale interministérielle tant au niveau national qu'à l'échelon déconcentré ; suggérer la répartition des crédits d'action sociale interministérielle gérés tant au niveau central qu'au niveau déconcentré ; exercer le suivi de la gestion de l'action sociale interministérielle (participation au pilotage et à l'évaluation ; adoption d'un rapport annuel ; analyse des réalisations et des projets ministériels etc.).
Composé d'un président (membre d'une organisation syndicale représentée en son sein), de neuf représentants titulaires de l'administration (et autant de suppléants), de douze représentants titulaires des organisations syndicales siégeant au conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat (et vingt-quatre suppléants), le comité se réunit quatre fois par an. Son secrétariat est assuré par la DGAFP.
Les charges de fonctionnement, supportées par la DGAFP, sont estimées pour 2005 à 44 907 € dont 23 433 € de frais de fonctionnement (14 734 € de frais de déplacement et 8 699 € de frais de compte rendu) et 21 474 € de frais de personnel (rémunération d'un demi ETPT de catégorie A chargé de la préparation et de la gestion des séances).
Le comité est considéré comme un élément central du dispositif de concertation sociale. Il détermine les prestations d'action sociale, extralégales et facultatives, communes à l'ensemble des administrations de l'Etat. Il participe au financement de certains équipements sociaux, comme les restaurants interadministratifs.
Il est permis de relever que, malgré sa fonction de coordination, cette structure n'a pas empêché l'inflation des initiatives et des dépenses spécifiques au niveau des administrations de l'Etat.
c) La commission de déontologie
Créée par l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 modifiée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 et régie par le décret n° 95-168 du 17 janvier 1995 modifié en 1995 et 1999, cette commission a pour objet le contrôle des activités privées exercées par des agents publics cessant temporairement ou définitivement leurs fonctions dans l'administration. Une commission de ce type existe pour chacune des trois fonctions publiques.
Présidée par un conseiller d'Etat, elle comprend, pour la fonction publique d'Etat, un conseiller maître à la Cour des comptes, trois personnalités qualifiées, le directeur général de l'administration et de la fonction publique, le directeur du personnel du ministère ou de l'établissement public ou le chef de corps dont relève l'intéressé. Le secrétariat de la commission est assuré par la DGAFP. Elle se réunit en moyenne dix-huit fois par an.
Les charges de fonctionnement, supportées par la DGAFP, sont estimées pour 2005 à 1 070 € de frais de déplacement, 206 498 € de masse salariale (rémunération de 4 ETPT de la DGAFP chargés de la préparation et du suivi des travaux de la commission) et 70 143 € pour les indemnités versés au président et aux rapporteurs (917 € par mois pour le président et le rapporteur général ; 391,34 € par mois par rapporteur).
La commission joue un rôle important. Elle pourrait d'ailleurs, conformément au projet de loi sur la modernisation de la fonction publique adopté par le conseil des ministres du 7 juin 2006, devenir prochainement une autorité administrative indépendante.
d) L'observatoire de l'emploi public
Créé par le décret n° 2000-663 du 13 juillet 2000 modifié par un décret du 9 juin 2004, l'observatoire est chargé d'assurer la collecte, l'exploitation et la diffusion de l'information sur l'emploi dans les services de l'Etat, des collectivités territoriales, et des structures hospitalières. Il réalise les études statistiques et prospectives relatives à l'emploi dans les trois fonctions publiques. Il présente chaque année un rapport au Parlement sur la fonction publique de l'Etat.
Présidé par le ministre chargé de la fonction publique, le conseil d'orientation de l'observatoire est composé de quarante-trois membres. Il s'est réuni trois fois en 2002, deux fois en 2003, une fois en 2004 et deux fois en 2005.
Les charges de fonctionnement, supportées par la DGAFP, sont estimées pour 2005 à 358 862 € dont 65 456 € de frais d'études et de communication et 293 406 € de frais de personnel (six ETPT).
La mise en oeuvre de la circulaire du 31 janvier 2006 du ministre de la fonction publique portant sur les schémas stratégiques de gestion des ressources humaines des ministères et l'organisation de conférences annuelles de gestion prévisionnelle des ressources humaines devraient en principe contribuer à renforcer la mission de l'observatoire et en faire l'un des acteurs de la modernisation et de la rationalisation de la gestion des ressources humaines de l'Etat. L'observatoire permet aussi de débattre des chiffres de l'emploi public au sein d'une structure où siègent non seulement l'administration mais aussi les organisations syndicales et des représentants du Parlement.
e) La commission permanente de la modernisation des services publics
Créée par le décret n° 99-691 du 30 juillet 1999 modifié, cette commission a pour objet d'examiner les questions d'ordre général relatives à l'élaboration, à la mise en oeuvre et au bilan des actions liées à la modernisation du service public. Elle se penche notamment sur les mesures améliorant la qualité du service rendu et les relations entre l'administration et les usagers du service public. A ce titre, elle participe à l'approbation par les organisations syndicales et les usagers des orientations fixées ainsi que des actions envisagées.
Présidée, suivant l'ordre du jour, soit par le ministre chargé de la fonction publique soit par le ministre chargé de la réforme de l'Etat, la commission est composée de vingt-quatre membres représentant en nombre égal les organisations syndicales et l'administration.
Il est permis de relever qu'aucune réunion ne s'est tenue en 2005 alors même que la question de la réforme de l'Etat est au centre du débat public et de l'action gouvernementale. Cette situation pose le problème de l'utilité de la commission. De même aucune information n'a pu être obtenue sur son coût de fonctionnement alors que son secrétariat est assuré par la direction générale de la modernisation de l'Etat.
Toutefois, selon les indications fournies à la Cour, la COMMOD s'est réunie le 12 juillet 2006 sous la présidence des deux ministres mentionnés ci-dessus. Trois sujets ont été présentés : LOLF et gestion des ressources humaines, audits de modernisation et réforme de l'administration territoriale. Ces trois sujets vont faire l'objet de trois groupes de travail spécifiques avec les organisations syndicales au cours des mois qui viennent.
f) La commission d'équivalence
Bien qu'elle ne soit pas mentionnée dans le « jaune », la commission d'équivalence a été créée par le décret n° 2002-759 du 2 mai 2002 relatif à l'accueil en détachement de fonctionnaires d'un Etat membre de l'Union européenne. Elle participe à la mise en oeuvre du principe de libre circulation des personnes au sein de l'espace économique européen. Son activité est surveillée attentivement par la commission européenne.
Composée de quatre membres elle s'est réunie sept fois en 2005 pour examiner les demandes de détachement dans l'un des corps de l'Etat ou de ses établissements.
Les charges de fonctionnement, supportées par la DGAFP, sont estimées à 35 668 € dont 202 € pour les frais de déplacement et 35 466 € pour les frais de personnel (21 474 € pour la rémunération d'un demi ETPT ; 11 992 € pour les indemnités du président et des rapporteurs ; 2 000€ pour la rémunération de collaborateurs externes).
2. Organismes placés auprès du SGDN
De la même façon, plusieurs organismes sont placés auprès du SGDN qui en supporte les charges de fonctionnement. A l'examen, il faut noter qu'il ne s'agit que rarement de structures permanentes, lesquelles ne se réunissent souvent que de façon très irrégulière.
a) Le comité d'action scientifique de la défense (CASD)
Régi par le décret n° 48-861 du 24 mai 1948, l'ordonnance de 1959 et le décret n° 78-1114 du 28 novembre 1978, le CASD a pour objet la définition des objectifs prioritaires de recherche scientifique et technique dans le domaine de la défense.
Composé de neuf membres, ce comité ne s'est pas réuni au cours des trois dernières années. Pour autant, son utilité n'est pas remise en cause par le SGDN. Celui-ci estime, par exemple, que le comité sera prochainement amené à examiner plusieurs programmes dont la structuration est en cours après plusieurs années de gestation : par exemple le programme européen « PERS » d'études et de recherche en sécurité ou le programme interministériel de recherche en matière de lutte contre le terrorisme « NRBC ».
Compétent en matière de protection du patrimoine scientifique et technique national intéressant la défense, le comité devrait être prochainement consulté sur l'actualisation de l'instruction interministérielle n° 486 du 1 er mars 1993 qui en définit les modalités d'application. Il n'a pas de coût de fonctionnement permanent hormis celui de la tenue de ses réunions.
b) Le comité interministériel aux crises nucléaires ou radiologiques (CICNR)
Créé par le décret n° 2003-865 du 8 septembre 2003 à la suite de la suppression du comité interministériel de la sécurité nucléaire, ce comité a pour objet d'assurer la cohérence des mesures planifiées en cas d'événement nucléaire ou radiologique et de proposer les mesures à prendre dans pareille circonstance.
Il s'agit d'une structure prédéfinie mise à la disposition du Premier ministre en cas de crise, dont l'intervention a été simulée lors d'un exercice national en janvier 2004. Il devrait l'être à nouveau en novembre 2006.
Composé de huit membres, ce comité, qui se réunit rarement, fait partie, selon le SGDN, de l'organisation gouvernementale afin de répondre aux situations d'urgence dans le domaine nucléaire ou radiologique. Il n'a pas de coût de fonctionnement permanent hormis celui de la tenue de ses réunions.
c) Le comité interministériel pour la convention d'interdiction des armes chimiques (CICIAC)
Créé par le décret n° 98-36 du 16 janvier 1998, il a pour objet de suivre l'application des dispositions de la convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction.
Le comité s'inscrit dans un dispositif d'ensemble définissant les compétences propres des ministres et les sujets relevant de la coordination interministérielle : définition des positions françaises, mise en oeuvre de la convention par la France, résolution des différends survenant lors des inspections etc.
Composé de douze membres, il ne s'est pas réuni au cours des trois dernières années. Il garde toutefois sa place, selon le SGDN, dans l'organisation mise en place par la France pour l'application d'une convention internationale. Il n'a pas de coût de fonctionnement permanent hormis celui de la tenue de ses réunions.
d) La commission interministérielle pour la sécurité des systèmes d'information (CISSI)
Créée par le décret n° 2001-694 du 31 juillet 2001, la commission a pour mission d'assurer la concertation entre les départements ministériels sur les questions relatives à la sécurité des systèmes d'information qui se posent aux administrations.
Elle est chargée d'harmoniser les conceptions, les méthodes et les programmes d'équipement des administrations de l'État en matière de sécurité des systèmes et de favoriser l'élaboration de solutions nouvelles.
Composée de 17 membres, elle s'est réunie en moyenne neuf fois par an au cours des trois dernières années. Elle n'a pas de coût de fonctionnement permanent hormis celui de la tenue de ses réunions.
Il est permis de penser que le rôle de cette commission mériterait d'être nettement renforcé au moment où la question de la sécurité des systèmes d'information des administrations publiques est devenu un enjeu majeur.
e) La commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériel de guerre (CIEEMG)
Créée par le décret n° 55-965 du 16 juillet 1955, cette commission a pour objet de formuler un avis sur toutes les demandes d'exportations de matériels de guerre et assimilés.
Composée de sept membres, elle s'est réunie en moyenne trente cinq fois au cours des trois dernières années. Compte tenu de son importance, elle dispose d'une unité permanente d'appui composée d'agents du SGDN (14 équivalents temps plein). Ses coûts de fonctionnement sont estimés à 928 120 € pour les personnels, 33 500 € pour les moyens matériels (28 000 € pour la reprographie, 2 500 € pour la téléphonie, 3 000 € pour les fournitures de bureau). Le SGDN met également à sa disposition sept bureaux et un équipement informatique estimé à 45 000 €.
f) La commission de l'article 90
Créée par la loi n° 63-1293 du 21 décembre 1963 et la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967, cette commission est chargée d'exprimer un avis sur le soutien financier apporté aux exportations des matériels aéronautiques militaires et civils.
Elle comprend quatre membres et s'est réunie six fois par an en moyenne au cours des trois dernières années. Elle n'a pas de coût de fonctionnement permanent hormis celui de la tenue de ses réunions.
g) La commission consultative chargée d'émettre un avis sur les matériels susceptibles de porter atteinte à l'intimité de la vie privée et au secret des correspondances
Prévue par l'article R. 226-2 du code pénal, cette commission, qui n'est pas mentionnée au « jaune », est chargée d'émettre un avis sur les demandes d'autorisation présentées en application des articles R. 226-3 et R. 226-7 du code pénal et sur les projets d'arrêtés pris en application des articles R. 226-1 et R. 226-10.
Composée de huit membres, elle s'est réunie vingt fois en moyenne au cours des trois dernières années.
Son coût de fonctionnement peut être estimé à 81 600 € pour les charges de personnel (1,4 équivalent temps plein), 1 500 € pour les dépenses de fonctionnement courant (900 € pour la reprographie et les affranchissements ; 500 € pour la téléphonie ; 100 € pour les fournitures de bureau). Par ailleurs, le SGDN met à disposition deux bureaux et un équipement informatique estimé à 5 000 €.