Vers un état civil moderne et respectueux de la dignité des citoyens

3. Les particularités du service

Le service de la nationalité des Français nés et établis hors de France présente des particularités fortes.

• Des demandes de plus en plus nombreuses

En premier lieu, le nombre des demandes de certificat de nationalité française qui lui sont adressées a été multiplié par quatre entre 2004 et 2006 , passant de 9.463 à 36.175, soit un taux de progression de 283 %.

Plusieurs facteurs se conjuguent pour expliquer cette véritable explosion :

- la centralisation, à compter de 2005 , des demandes autrefois traitées par les tribunaux d'instance de Bordeaux, Marseille, Montpellier, Nîmes et Saint-Denis de La Réunion. Selon les renseignements communiqués au service de la nationalité, les tribunaux de Marseille (pour les demandeurs d'Algérie) et de Bordeaux avaient respectivement enregistré 1.588 et 1.333 affaires nouvelles en moyenne entre 2000 et 2004 ; pour le tribunal de Saint-Denis de La Réunion, cette moyenne était de 1.917 affaires nouvelles entre 2001 et 2005 ; le tribunal de Nîmes avait enregistré 4.000 affaires nouvelles en 2004 ; quant au tribunal d'instance de Montpellier, il n'a pas répondu à la demande de renseignements du tribunal de Paris ;

- la réception d'environ 3.000 dossiers déposés au consulat d'Alger entre 2002 et 2005 et restés en souffrance ;

- la suppression du filtre des autorités consulaires , à la suite de deux arrêts du Conseil d'Etat des 13 juin et 27 juillet 2005 ^{28 ( * )} leur déniant toute compétence pour instruire les demandes de certificat de nationalité. Auparavant, les postes aidaient les demandeurs à constituer leur dossier, écartaient les demandes superfétatoires ou manifestement infondées et transmettaient aux tribunaux d'instance celles qui leur semblaient valables ;

- la pratique de plus en plus répandue et parfois abusive consistant, en cas de naissance à l'étranger, y compris d'un ascendant, à réclamer la production de ce document pour faire établir la carte nationale d'identité sécurisée et le passeport .

Dès lors, parmi l'ensemble des demandes adressées au service figurent non seulement des dossiers incomplets mais également une proportion croissante de demandes qui ne relèvent pas de sa compétence ou dont il est difficile de cerner la teneur . Ces demandes, auxquelles il doit bien évidemment être répondu, font l'objet d'un enregistrement, d'un classement et d'un archivage spécifiques, sous l'appellation de « préalables ». Elles représentent désormais la moitié des affaires nouvelles, contre le tiers en 2004.

Evolution des demandes adressées
au service de la nationalité des Français nés et établis hors de France

	2004	2005	2006
Nombre total des demandes reçues	9.463	11.760	36.175
- nombre des demandes enregistrées pour un traitement au fond	5.870	6.140	20.800
- nombre des demandes enregistrées en tant que « préalables »	3.593	5.620	15.736

Source : service de la nationalité des Français nés et établis hors de France

• Des demandes qui émanent massivement de personnes nées en Algérie, en Tunisie et au Maroc

Le logiciel utilisé par le service de la nationalité des Français nés et établis hors de France ne lui permet pas de connaître les lieux de naissance et de résidence des demandeurs.

Il résulte toutefois de l'examen d'un échantillon de 1.942 dossiers reçus entre mars et septembre 2006 que les demandes émanent massivement de personnes nées en Algérie, en Tunisie et au Maroc .

Origine des demandeurs par pays de naissance
sur un échantillon de 1.942 demandes

Pays de naissance des demandeurs	Nombre total des demandes	Pourcentage
Algérie, Tunisie, Maroc	1.439	74,10 %
Madagascar	149	7,67 %
Comores	26	1,34 %
Afrique hors Madagascar	213	10,97 %
Inde	70	3,60 %
Autres	45	2,32 %
Total	1.942	100 %

Source : service de la nationalité des Français nés et établis hors de France.

Les violences connues par l'Algérie entre 1991 et 2000, date de la promulgation de la loi sur la concorde civile, et la fermeture des trois consulats français qu'elles ont entraînées en 1994 expliquent sans doute le tarissement des demandes au cours de ces années et leur afflux depuis 2002.

• Des cas complexes

Les cas soumis au service de la nationalité des Français nés et établis hors de France sont bien souvent très complexes.

Le droit de la nationalité est en effet influencé par l'histoire de notre pays, dont l'étendue a considérablement varié en raison des guerres et de la décolonisation, et marqué par des réformes fréquentes, qui ont vu se succéder six textes principaux : la loi du 26 juin 1889, la loi du 10 août 1927, l'ordonnance du 19 octobre 1945, les lois du 9 janvier 1973, du 22 juillet 1993 et du 16 mars 1998.

La plus grande difficulté en la matière est souvent de déterminer la loi applicable. Il faut, pour chaque cas, lorsque l'obtention de la nationalité dépend d'un événement comme par exemple le lieu de la naissance, la date de la majorité ou le mariage, déterminer quelle loi était en vigueur au moment de cet événement et quels effets elle y attachait.

A titre d'exemple, la situation de la femme étrangère mariée avec un Français a évolué selon la date du mariage. Pour les mariages célébrés entre la loi de 1927 et l'ordonnance de 1945, elle conservait en principe sa nationalité. Pour les mariages célébrés entre cette ordonnance et la loi de 1973, elle devenait automatiquement française, sauf exception. Depuis, elle conserve sa nationalité et ne devient française que par déclaration, soumise notamment à des conditions de durée du mariage et de communauté de vie.

Rappel des règles régissant l'attribution, l'acquisition et la perte
de la nationalité française

On parle d'attribution de la nationalité française lorsque cette nationalité est conférée de plein droit à une personne dès sa naissance. L'acquisition de la nationalité française intervient lorsqu'une personne, initialement de nationalité étrangère, devient française à un moment de son existence.

1. Attribution de la nationalité française

1.1 Attribution par filiation

Droit du sang : est français, l'enfant dont l'un au moins des parents est français ( article 18 du code civil ). Le parent doit être français à l'époque de la naissance et l'attribution ne joue que si le lien de filiation est établi avant la majorité de l'enfant ( article 20-1 du code civil ).

Adoption : l'adoption plénière par un Français confère de plein droit la nationalité française à l'adopté dès sa naissance ( article 20 du code civil ). L'adoption simple n'a aucun effet immédiat sur la nationalité mais permet, sans délai, de faire acquérir à l'adopté la nationalité française par déclaration.

1.2 Attribution par naissance en France

Double droit du sol : est français l'enfant né en France lorsque l'un de ses parents y est lui-même né ( article 19-3 du code civil ). Ce principe fournit à la majorité des Français un moyen commode de prouver leur nationalité : il leur suffit de produire un extrait ou une copie de leur acte de naissance lequel indique en principe le lieu de naissance des parents. Ils sont français même si leur parent né en France est de nationalité étrangère.

Anciens territoires français : la loi du 9 janvier 1973 avait maintenu provisoirement le double droit du sol pour ces territoires. L'enfant né en France est français lorsqu'un de ses parents, même étranger, est né sur un territoire qui était français à l'époque de sa propre naissance. La loi du 22 juillet 1993 a supprimé ce droit pour les enfants nés après le 31 décembre 1993 mais elle n'a pas fait perdre leur nationalité aux enfants nés auparavant.

Exemple : un Sénégalais, né au Sénégal avant l'indépendance de cet Etat (20 juin 1960), est marié à une Sénégalaise. Leurs deux enfants sont nés en France : un fils est né le 15 janvier 1993, une fille le 30 juin 1994. Ces deux enfants n'ont pas le même statut : le fils, soumis à la loi de 1973, est Français par double droit du sol ; la fille, soumise à la loi de 1993, est de nationalité sénégalaise comme ses parents.

Ces règles expliquent certaines fraudes commises par des étrangers nés après l'indépendance qui produisent de fausses pièces d'état civil pour faire croire qu'ils sont nés avant et faire bénéficier leurs enfants nés en France de la nationalité française.

Exception pour l'Algérie : Par exception, la loi de 1993 a maintenu le double droit du sol pour les enfants nés en France après le 31 décembre 1993 d'un parent né en Algérie avant le 3 juillet 1962, date de l'indépendance de ce pays, dès lors que ce parent justifie d'une résidence régulière en France depuis au moins cinq ans. Cette condition de résidence a été supprimée, avec effet rétroactif, par la loi n° 98-170 du 16 mars 1998.

2. Acquisition de la nationalité française

2.1 Acquisition par la naissance et la résidence en France

Personnes devenues majeures depuis le 1 ^er septembre 1998 : la loi du 16 mars 1998 est applicable aux étrangers ayant atteint leurs dix-huit ans depuis le 1 ^er septembre 1998. L'enfant né en France de parents étrangers devient français au jour de son dix-huitième anniversaire à condition d'avoir à cette date sa résidence en France et d'avoir eu en France sa résidence habituelle pendant une période continue ou discontinue d'au moins cinq ans depuis l'âge de onze ans.

Cette acquisition intervient de plein droit. Aucune déclaration ni aucun enregistrement n'est nécessaire. Pour obtenir un certificat de nationalité française, l'intéressé devra toutefois prouver que les conditions de résidence étaient remplies au moment de ses dix-huit ans, par exemple en produisant des certificats de scolarité.

L'intéressé peut, dans les six mois qui précèdent son dix-huitième anniversaire et dans les douze mois qui le suivent, refuser de devenir Français, en déclarant devant le juge d'instance de son domicile ou, s'il demeure à l'étranger, le consul français compétent qu'il décline la qualité de Français.

L'étranger mineur peut acquérir la nationalité française dès l'âge de treize ans par déclaration faite devant le juge d'instance. La déclaration doit être faite par lui-même, même sans le consentement de ses parents, à partir de l'âge de seize ans ou, avec son accord, par ses représentants légaux entre treize et seize ans. La condition de résidence habituelle est alors appréciée à partir de l'âge de huit ans ( article 21-11 du code civil ).

Personnes devenues majeures avant le 1 ^er septembre 1998 : pour les personnes devenues majeures avant le 1 ^er janvier 1994, la nationalité française était acquise de plein droit, sous réserve d'une condition de résidence et d'absence de condamnation pénale, d'arrêté d'expulsion ou d'assignation à résidence ; pour celles devenues majeures entre le 1 ^er janvier 1994 et le 1 ^er septembre 1998, l'acquisition de la nationalité française supposait une manifestation de volonté.

La loi de 1998 a toutefois permis l'acquisition de plein droit de la nationalité française, sous certaines conditions, pour les personnes devenues majeures entre le 1 ^er septembre 1995 et le 1 ^er septembre 1998 et n'ayant pas manifesté cette volonté ou n'ayant pas pu obtenir son enregistrement.

2.2 Acquisition par mariage avec un Français

Régime applicable jusqu'en 1973 : avant la loi de 1973, applicable aux mariages célébrés avant le 12 janvier 1973, la femme étrangère devenait en principe de plein droit française par son mariage avec un Français, sauf si elle était frappée d'un arrêté d'expulsion ou d'une assignation à résidence, si elle n'avait pas de titre de séjour régulier ou si elle déclarait avant le mariage décliner la nationalité française. Le mariage d'un homme étranger avec une Française n'avait aucun effet sur sa nationalité.

Nécessité actuelle d'une déclaration : depuis la loi de 1973, l'acquisition de la nationalité française en raison du mariage n'est plus automatique. Le conjoint étranger d'un ressortissant français, qu'il s'agisse d'un homme ou d'une femme, doit souscrire une déclaration spéciale devant le juge d'instance. Le conjoint français doit être français d'origine ou avoir acquis la nationalité française avant le mariage.

D'importantes précautions sont prises pour éviter les fraudes liées à des mariages de complaisance. Un délai d'épreuve, destiné à démontrer le sérieux de l'union, est d'abord exigé. La durée de ce délai a varié : réduite à un an par la loi du 16 mars 1998, elle a été portée à deux ans par la loi du 26 novembre 2003 puis à quatre ans par la loi du 24 juillet 2006 ; ces mêmes lois l'ont portée à trois puis à cinq ans lorsque l'étranger n'a pas résidé de manière ininterrompue en France pendant un puis trois ans ou si le conjoint français n'a pas été inscrit à l'étranger au registre des Français établis hors de France lorsqu'il réside à l'étranger. En outre, la communauté de vie ne doit pas avoir cessé entre les époux au moment de la déclaration. Enfin, depuis la loi de 2003, le conjoint étranger doit désormais justifier d'une connaissance suffisante de la langue française.

Le gouvernement peut, dans un délai porté de un à deux ans par la loi de 2006, s'opposer à la déclaration pour indignité ou défaut d'assimilation de l'époux étranger ( article 21-4 du code civil ). En outre le procureur de la République peut demander l'annulation de la déclaration au tribunal de grande instance ( article 26-4 du code civil ).

2.3 Autres causes d'acquisition par déclaration

Adoption simple : l'enfant adopté en la forme simple peut devenir français par simple déclaration, faite avant sa majorité. Si l'adoption a été prononcée par une autorité étrangère, le président du tribunal de grande instance doit préalablement vérifier la régularité internationale de cette décision et lui accorder l' exequatur .

Enfants recueillis en France : la loi permet l'accès à la nationalité française d'enfants recueillis et élevés en France depuis un temps suffisant pour permettre leur intégration au sein de la communauté française : les enfants recueillis et élevés par un Français depuis au moins cinq ans, les enfants confiés au service de l'aide sociale à l'enfance depuis au moins trois ans ainsi que les enfants recueillis en France et élevés dans des conditions leur ayant permis de recevoir, pendant cinq années au moins, une formation française ( article 21-12 du code civil ).

Possession d'état : la possession d'état de Français est constituée par un ensemble de faits qui traduisent l'apparence du lien de nationalité entre une personne et l'Etat français (délivrance de passeports ou de cartes d'identité, immatriculation consulaire ; appel sous les drapeaux et services militaires ; inscription sur les listes électorales, nomination en tant que fonctionnaire...). Cette possession d'état doit avoir existé dans les dix ans qui précèdent la déclaration.

Elle permet de régler la situation de personnes qui, de bonne foi, se sont toujours considérées françaises, ont été traitées comme telles par l'Etat et dont on découvre qu'elles ont été victimes d'une erreur d'appréciation. Etant juridiquement étrangères, elles peuvent ainsi acquérir la nationalité française et mettre leur statut en conformité avec leur situation. Leurs droits ne sont pas remis en cause ( article 21-13 du code civil ). Certaines condamnations pénales font obstacle à la déclaration, de même qu'un arrêté d'expulsion ou une mesure d'interdiction du territoire.

Réintégration : les personnes qui ont perdu la nationalité française, en raison de leur mariage avec un étranger ou de l'acquisition par mesure individuelle d'une nationalité étrangère peuvent être réintégrées par déclaration dans la nationalité française, même si elles sont domiciliées à l'étranger, à condition d'avoir conservé ou acquis des liens avec la France ( article 24-2 du code civil ) et de ne pas avoir subi certaines condamnations pénales, un arrêté d'expulsion ou une interdiction du territoire.

2.4 Acquisition par décret

Naturalisation : la naturalisation par décret est le dernier mode d'acquisition envisageable lorsqu'un ressortissant étranger n'a pas, avec la France, des liens particuliers qui lui permettraient une acquisition simplifiée par déclaration.

La déclaration de nationalité doit être enregistrée, dès lors que les conditions légales sont remplies, et le gouvernement ne peut y faire obstacle, en dehors de l'hypothèse de l'indignité ou du défaut d'assimilation du conjoint étranger d'un époux français.

En matière de naturalisation, il dispose au contraire d'un très large pouvoir d'appréciation exercé de manière discrétionnaire. Depuis 1993, la décision de refus doit toutefois être motivée. Elle peut être contestée devant le Conseil d'Etat.

La demande est déposée à la préfecture du département où le postulant a établi sa résidence effective ou, s'il demeure à l'étranger, au consulat compétent. Une enquête portant sur sa conduite et son loyalisme est effectuée ; il peut être soumis à des examens médicaux. La décision appartient au ministre chargé des naturalisations qui, depuis la loi de 1998, doit statuer dans un délai de dix-huit mois pouvant être prolongé une fois de trois mois par décision motivée ( article 21-25-1 du code civil ).

Le demandeur doit avoir atteint l'âge de dix-huit ans ; résider en France au plus tard au moment de la signature du décret, justifier d'une résidence habituelle en France dans les cinq années qui ont précédé le dépôt de la demande, ce délai étant réduit ou même supprimé sous certaines conditions ; justifier de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante de la langue française ; depuis la loi du 26 novembre 2003, justifier, selon sa condition, d'une connaissance suffisante des droits et devoirs conférés par la nationalité française ; être de bonnes vie et moeurs et ne pas avoir subi certaines condamnations.

Réintégration : lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions requises pour obtenir sa réintégration par déclaration, il peut la demander au gouvernement suivant les formes et conditions prévues pour la naturalisation. Cependant, la demande n'est alors soumise à aucune condition d'âge ni de résidence en France.

Militaires étrangers blessés au service de la France : la loi n° 99-1141 du 29 décembre 1999 a prévu un régime particulier pour les étrangers engagés dans les armées françaises qui ont été blessés en mission au cours ou à l'occasion d'un engagement opérationnel. La nationalité française leur est conférée par décret, sur leur demande et sur proposition du ministre de la défense.

2.5 Effet collectif

L'enfant mineur dont l'un des deux parents acquiert la nationalité française, devient français de plein droit en même temps que lui ( article 22-1 du code civil ) sous les conditions suivantes :

- ne pas être marié ;

- avoir la même résidence habituelle que ce parent ou résider alternativement avec ce parent dans le cas de séparation ou divorce ;

- et, depuis la loi du 22 juillet 1993, avoir son nom inscrit dans le document qui confère la nationalité française (décret de naturalisation ou de réintégration ou déclaration de nationalité).

La perte de la nationalité française par le parent n'entraîne aucun effet collectif.

3. La perte de la nationalité française

Elle est le plus souvent volontaire et s'effectue par déclaration ou par décret. Elle peut néanmoins, dans des cas très particuliers, être involontaire (désuétude, déchéance) ou résulter de la mise en oeuvre de la convention de Strasbourg du 6 mai 1963 (double nationalité).

3.1 Perte par déclaration

Des cas de répudiation de la nationalité française sont prévus par le code civil, sous certaines conditions, en faveur, notamment, des enfants nés à l'étranger d'un seul parent français ou nés en France d'un seul parent né en France. Par ailleurs, toute personne majeure, résidant habituellement à l'étranger, qui acquiert volontairement une nationalité étrangère peut, sous certaines conditions, perdre la nationalité française par déclaration expresse.

En cas de mariage avec un étranger, le conjoint français peut également répudier la nationalité française, à condition d'avoir acquis la nationalité de son conjoint et que la résidence habituelle du ménage ait été fixée à l'étranger.

Les Français de moins de trente cinq ans ne peuvent souscrire une déclaration de perte de la nationalité française que s'ils sont en règle avec les obligations du service national.

3.2 Perte par décret

Les personnes qui ne remplissent pas les conditions relatives à la perte de la nationalité française par déclaration peuvent être autorisées par décret, souvent dit de « libération des liens d'allégeance », à perdre la qualité de Français, à condition d'avoir une nationalité étrangère.

3.3 Perte par jugement

La perte de la nationalité française peut être constatée par jugement lorsque l'intéressé, français d'origine par filiation, n'en a point la possession d'état et n'a jamais eu sa résidence habituelle en France, si les ascendants, dont il tenait la nationalité française, n'ont eux-mêmes ni possession d'état de Français, ni résidence en France depuis un demi-siècle ( article 23-6 du code civil ).

Lorsqu'un individu réside ou a résidé habituellement à l'étranger, où les ascendants dont il tient par filiation la nationalité sont demeurés fixés pendant plus d'un demi-siècle, cet individu n'est pas admis à faire la preuve qu'il a, par filiation, la nationalité française si lui-même et celui de ses père et mère qui a été susceptible de la lui transmettre n'ont pas eu la possession d'état de Français ( article 30-3 du code civil ). Dans ce cas, le tribunal doit constater la perte de la nationalité française.

3.4 Perte par le jeu de la convention du Conseil de l'Europe du 6 mai 1963

Cette convention lie la France, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Italie, le Luxembourg, la Norvège et les Pays-Bas -l'Allemagne et la Suède l'ont dénoncée en 2002. Elle a pour objet de réduire les cas de pluri-nationalité, en prévoyant un mécanisme de perte automatique de la nationalité d'origine en cas d'acquisition volontaire de la nationalité d'un autre Etat adhérent.

La convention ne s'applique qu'aux majeurs. Cependant, si ses deux parents prennent une autre nationalité, un enfant mineur l'acquiert également et perd la nationalité française.

Elle n'est pas non plus applicable à la femme française qui souscrit une déclaration en vue d'acquérir la nationalité de son mari au moment et par l'effet du mariage.

Dans un grand nombre de dossiers soumis au service, les demandeurs ne peuvent se prévaloir du double droit du sol ni de l'acquisition de la nationalité française à leur majorité. Bien souvent également, ils n'ont pas ou plus la possession d'état de Français et ne fournissent, à l'appui de leur demande, que des actes de l'état civil étrangers.

Ce constat explique en partie la proportion considérable des refus de délivrance de certificats de nationalité française ( 78 % ) et justifie la spécialisation intervenue en 2005.

Evolution du nombre des délivrances et des refus de délivrance
de certificats de nationalité française

	2002	2003	2004	2005	2006	2007 (au 21 juin)
Nombre de certificats délivrés	3.054	1.406	2.243	2.487	1.984	1.026
Nombre de demandes rejetées	4.850	2.493	3.532	3.141	6.830	2.756

Source : service de la nationalité des Français nés et établis hors de France et rapport de la mission de l'inspection des greffes (avril 2007).

Le ministère de la justice ne dispose pas de statistiques sur le nombre des recours gracieux et contentieux suscités par ces décisions de rejet. M. Christian Hausmann, directeur de greffe, chef du service de la nationalité des Français nés et établis hors de France, a toutefois indiqué à vos rapporteurs qu'il avait tendance à augmenter mais que les décisions du service étaient confirmées à 95-98 % après un recours gracieux et à plus de 90 % après un recours contentieux .

Le nombre considérable des demandes infondées et le travail important d'analyse qu'elles nécessitent mobilisent le service au détriment des autres demandes. Les délais sont également allongés par la nécessité de faire procéder à l'authentification d'actes de l'état civil étrangers dont la régularité semble douteuse.

* ²⁸ Deuxième et septième sections réunies du Conseil d'Etat, 27 juillet 2005, Mme X c/ consulat général de France à Alger.