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Autonomie budgétaire et financière des universités et nouveau système d'allocation des moyens (SYMPA) : le chemin de la vertu ?

 

N° 532

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (2) sur la mise en place du volet budgétaire et financier de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et sur le nouveau système d'allocation des moyens aux universités (SYMPA),

Par MM. Philippe ADNOT et Jean-Léonce DUPONT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

(2) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Jean-Pierre Bel, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Michel Mercier, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

INTRODUCTION

Mesdames,

Messieurs,

Le passage des universités à l'autonomie constitue l'une des réformes « structurelles les plus importantes », pour reprendre les termes du secrétaire général de l'OCDE1(*), engagées par la France ces dernières années. L'enjeu est vital pour l'avenir de notre pays.

En définitive, les deux réformes qui font l'objet du présent rapport ont pour objectif d'optimiser l'utilisation des fonds publics croissants que la Nation consacre, très légitimement, à son système d'enseignement supérieur et de recherche. Il s'agit :

- d'une part, de l'accession des universités à un statut d'autonomie, qui s'accompagne d'une modification durable de leurs modes de fonctionnement et de gestion,

- et, d'autre part, de la mise en oeuvre d'un nouveau modèle d'allocation des moyens budgétaires aux universités.

Les dispositifs mis en place doivent inciter à la responsabilisation des acteurs. Ils devraient s'avérer plus vertueux, efficients, transparents et équitables.

Nous nous trouvons cependant « au milieu du gué ». C'est pourquoi le Sénat, au travers de ses rapporteurs2(*) compétents en matière d'enseignement supérieur, a souhaité poursuivre les réflexions engagées3(*) les années précédentes sur ces deux sujets majeurs pour l'avenir de notre pays.

Ses rapporteurs ont conscience des efforts que les mutations engagées supposent de la part des établissements et de leurs personnels, et les changements de culture qui conditionnent leur plein succès.

Pragmatiques, les propositions qu'ils formulent dans le présent rapport sont inspirées par la recherche de l'équilibre et de l'efficience collective, afin que le Sénat contribue à l'important travail de réflexion qu'ont engagé l'ensemble des acteurs pour améliorer la mise en oeuvre concrète de ces réformes. A cet égard, vos rapporteurs saluent l'implication de tous ceux qui participent à la concertation poursuivie par le ministère et/ou aux groupes de travail créés, notamment au sein de la CPU ou au CNESER.

Bien entendu, les mouvements qu'ont connus de nombreuses universités n'ont pas été sans les inquiéter. Il faut avoir conscience que l'image internationale de notre système d'enseignement supérieur en a beaucoup pâti. Il est intéressant cependant de constater que les universités qui sont passées au statut d'autonomie ne sont pas celles qui ont connu les plus grandes difficultés au cours de cette année universitaire.

Il leur semble qu'une réflexion et des mesures devraient être rapidement engagées pour que le service public de l'enseignement supérieur, c'est-à-dire le service rendu aux étudiants et à notre pays, soit assuré dans toute la continuité qu'il requiert. Sans être au coeur de la présente étude, cette question n'est pas dénuée de lien avec elle.

En effet, la diminution des effectifs étudiants, qui a pour origine l'évolution démographique mais aussi les choix personnels des jeunes dont un nombre croissant souhaite s'orienter vers des filières sélectives, pose question.

De même, s'agissant de l'accès des universités à l'autonomie, il est évident que la question de l'efficacité de la gouvernance des établissements est essentielle, puisqu'elle doit leur permettre d'exercer leurs nouvelles compétences et responsabilités.

Or, à cet égard, vos rapporteurs constatent, avec regret, que les craintes qu'ils avaient maintes fois exprimées quant à certains risques d'effets pervers de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités étaient avérées. Ils avaient souhaité que les personnalités qualifiées, membres du conseil d'administration, participent à l'élection du président de l'université4(*) ; ils avaient, par ailleurs, anticipé les risques de blocage liés à la prime majoritaire donnée à la liste arrivée en tête pour l'élection des représentants des enseignants-chercheurs au conseil d'administration. S'ils n'ont pas pu faire valoir leur point de vue, à l'époque, auprès du Gouvernement et de leurs collègues députés, au moins ont-ils obtenu gain de cause sur la nécessité pour les listes d'assurer la représentation des quatre grands secteurs de formation de l'université, à savoir les disciplines juridiques, économiques et de gestion, les lettres et sciences humaines et sociales, les sciences et technologies, et les disciplines de santé. Tout le monde s'en félicite aujourd'hui...

Sur ces différents points, vos rapporteurs n'iront pas au-delà de ces réflexions liminaires.

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS

1. Si le passage à l'autonomie budgétaire et financière des universités nécessite une attention accrue de la part des rectorats, il convient d'harmoniser les pratiques des services déconcentrés afin de respecter au mieux l'autonomie de gestion souhaitée.

2. S'agissant des modalités du nouveau modèle d'allocation des moyens (SYMPA), les rapporteurs partagent les propositions actuelles conduisant, dans le cadre du volet « activité » du modèle, à mieux comptabiliser les étudiants au regard de leur environnement ou du coût de leur formation.

3. Concernant les IUT, il convient de trouver une solution intelligente entre, d'une part, ce qui ne peut plus être un fléchage et, d'autre part, un traitement inadéquat qui consisterait à « déshabiller Paul pour habiller Jacques ». Il ne faudrait pas que les formations professionnalisantes performantes, et dont les diplômés bénéficient d'un bon taux d'insertion professionnelle, fassent les frais d'un éventuel manque de rationalisation des moyens employés dans d'autres filières.

4. La pertinence du volet « performance » de la formation doit être renforcée par l'accélération de la construction et de la mise en place des critères relatifs à l'insertion professionnelle des étudiants. Ceci implique une méthodologie commune à l'ensemble des universités, et de manière optimale, à l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur, afin de comparer objectivement les données produites.

5. Le débat sur l'efficience des universités en matière de recherche, lancé notamment par la CPU, est légitime et témoigne d'une réalité : compte tenu des différences d'encadrement qui existent entre les universités, ces dernières n'ont pas les mêmes capacités de recherche. Les rapporteurs souhaitent des solutions qui :

- d'une part, ne conduisent pas à complexifier le système par la création de dispositifs d'allocation annexes au présent modèle ;

- d'autre part, permettent de traiter au fond les causes des différences d'efficience, à savoir les écarts de taux d'encadrement.

6. Le modèle d'allocation des moyens répartit les crédits définis notamment dans le cadre de 10 enveloppes nationales, dont 4 concernent l'enseignement. Le premier exercice a retenu des crédits identiques entre le niveau (L) et (M), ce qui est contestable, compte tenu du coût a priori plus élevé du niveau (L). Il convient de procéder à un rééquilibrage. Il est en outre nécessaire d'accroître la transparence du processus, notamment dans le cadre des documents budgétaires : il serait donc opportun que la présentation du projet de loi de finances 2010 détaille ces enveloppes nationales.

7. Les impacts structurels de la double réforme budgétaire et financière ne sont pas acquis. Si le dialogue entre les universités et leur tutelle est marquée par des avancées tangibles, la rénovation du dialogue entre les universités et leurs composantes reste un champ à approfondir. Selon vos rapporteurs, les logiques de SYMPA devraient être a minima déclinées au sein des établissements afin que le dialogue de gestion puisse réellement exister.

8. Il convient à ce titre de garantir autant que possible la crédibilité de SYMPA par la variation effective des dotations si on veut impulser des changements internes par la responsabilisation : comment construire un dialogue de gestion en interne si l'université, au niveau national, ne peut pas se prévaloir pleinement de sa performance ou de son activité ?

9. Le renforcement de l'encadrement administratif des universités doit également rester une priorité. Sur ce point, vos rapporteurs se félicitent de l'attractivité nouvelle observée cette année sur certains postes, témoignant ainsi d'un message positif de la LRU sur l'image du système universitaire.

10. La transparence de la gestion du système universitaire reste un point noir compte tenu de l'inadaptation des systèmes d'information. Les rapporteurs invitent le ministère à faire preuve de vigilance dans le cadre des futurs passages à l'autonomie, et réitèrent le souhait de voir la transparence financière et la qualité des comptes évaluées dans le cadre du contrat quadriennal.

I. UNE DOUBLE RÉFORME AMBITIEUSE, MARQUÉE CEPENDANT PAR DES POLÉMIQUES OCCULTANT DES PROGRESSIONS BUDGÉTAIRES SANS PRÉCÉDENT

A. LA RÉFORME BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DES UNIVERSITÉS S'APPUIE SUR DEUX VOLETS

1. Un premier passage aux compétences et responsabilités élargies au 1er janvier 2009

a) L'autonomie budgétaire et financière accordée par la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités
(1) Le principe du budget global

Les nouvelles responsabilités des universités en matière budgétaire sont fixées par l'article 18 de la loi n° 2007-1799 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite loi LRU. Cet article précise que les universités peuvent, à leur demande, être dotées d'un budget global, le montant de la dotation de l'Etat étant défini dans le cadre du contrat quadriennal et sous réserve des crédits inscrits en lois de finances.

Le contrat identifie trois volets : les dépenses de personnel dont la gestion est encadrée, les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement.

Les nouvelles compétences budgétaires et financières se caractérisent ainsi par :

- le transfert de la masse salariale ;

- la détermination d'une subvention globale sans fléchage, qui laisse les établissements libres de leurs choix stratégiques ;

- une présentation matricielle du budget qui croise nature de dépenses et des destinations et qui consolide budget principal, budget des services des activités industrielles et commerciales (SAIC), état prévisionnel des recettes et des dépenses des fondations, apports des partenaires ;

- une organisation budgétaire choisie par l'université ;

- de nouvelles souplesses de gestion, notamment en matière de reports, lesquels seront facilités, particulièrement pour les dépenses de recherche pluriannuelle et en matière de prélèvement sur le fond de roulement.

(2) Le décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies

Le décret du 27 juin 2008 précise les règles prudentielles qui s'appliquent aux universités accédant aux responsabilités et compétences élargies.

L'équilibre du budget s'apprécie au regard de l'équilibre des trois budgets qui composent le budget de l'établissement (budget principal, budget des services d'activités industrielles et commerciales et fondations).

L'évolution de la structure des dépenses, c'est-à-dire l'intégration de la masse salariale et des dépenses d'immobilier5(*), implique d'analyser l'équilibre du budget principal au niveau le plus pertinent : le compte de résultat prévisionnel (pour le fonctionnement) et le tableau de financement (pour les investissements). Cette nouvelle règle supposera que les établissements passent des dotations aux amortissements. Cela permettra le financement du renouvellement des actifs de l'université et la mise en place d'une dynamique vertueuse, qui permettra de dégager de la capacité d'autofinancement.

Les universités doivent s'assurer de la « soutenabilité » de leur politique de ressources humaines. Les dépenses de personnel ne doivent pas ainsi excéder la somme de la dotation de l'Etat dédiée à la masse salariale et des ressources propres d'exploitation. Le conseil d'administration de chaque université se prononce sur le plafond global de l'établissement, ce dernier intégrant le plafond d'emplois autorisé par l'Etat en application de l'article L. 712-9 du code de l'éducation (ce « sous-plafond » comprend les emplois de fonctionnaires et les emplois de contractuels financés en tout ou partie par l'Etat).

Le contrôle budgétaire relève de la responsabilité exclusive du recteur, lequel sollicite l'analyse du trésorier payeur général (TPG) afin d'éclairer son avis. Il n'y a donc pas de contrôle financier a posteriori du ministère des finances, qui serait redondant avec le rôle du recteur. Cependant, celui-ci s'allie les compétences des services du Trésor public.

Un dispositif d'accompagnement au changement a été mis en oeuvre en 2008. Les recteurs et les TPG ont été réunis ensemble par leurs ministres respectifs le 3 décembre 2008 afin d'initier leur collaboration. Un protocole cadre TPG-recteurs a été signé par le ministre du budget et la ministre de l'enseignement supérieur en décembre 2008 pour définir les conditions de l'appui accordé par les TPG aux recteurs. Des accords de coopération, qui s'inscrivent dans le prolongement de ce protocole, ont depuis été conclus.

Les rectorats ont renforcé ces derniers mois les services en charge de la tutelle des universités.

Pour sa part, l'administration centrale - Direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle (DGESIP) et Direction des affaires financières (DAF) - a mis en place des outils et des formations à leur intention et anime le réseau des correspondants en charge du contrôle budgétaire. L'application « POLCA SUP » permettra de suivre les consommations de masse salariale et d'emplois ; l'application « COFISUP » mettra à disposition les données des comptes financiers et des budgets de l'ensemble des établissements ainsi que des indicateurs d'analyse financière.

Les recteurs ont suivi une formation au contrôle budgétaire en juillet 2008. Les secrétaires généraux d'académie et les secrétaires généraux des établissements passés aux compétences élargies ont été réunis conjointement sur le même thème en décembre 2008. Les correspondants fonctionnels des rectorats chargés du contrôle budgétaire ont été réunis pour une formation et un échange de bonnes pratiques le 3 avril 2009.

b) Un passage progressif aux compétences et aux responsabilités élargies

L'ensemble des universités est appelé à accéder aux compétences et responsabilités élargies (RCE) ; toutefois, le passage au nouveau statut s'opère de manière progressive.

Ainsi, en 2009, 18 universités (compte tenu de la fusion des trois universités de Strasbourg) ont accédé aux RCE :

- Aix-Marseille-II (Méditerranée) ;

- Cergy-Pontoise ;

- Clermont-Ferrand-I (Auvergne) ;

- Corte ;

- Limoges ;

- Lyon-I Claude-Bernard ;

- Marne-la-Vallée

- Montpellier-I ;

- Mulhouse Haute-Alsace ;

- Nancy-I Henri-Poincaré

- Paris-Descartes (Paris-V) ;

- UPMC (Paris-VI) ;

- Paris-Diderot (Paris-VII) ;

- La Rochelle

- Saint-Étienne Jean-Monnet ;

- Strasbourg-I - Strasbourg-II - Strasbourg-III ;

- Toulouse-I Sciences sociales ;

- UTT (université technologique de Troyes).

Les audits de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) font partie d'un ensemble de mesures destinées à accompagner les universités dans leur préparation à l'exercice des nouvelles compétences. Selon les termes de Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ils sont destinés à « éclairer les futurs conseils d'administration et les présidents sur les forces et les faiblesses de leur université, à partir d'un diagnostic complet dans quatre domaines: gestion des ressources humaines, gestion financière et comptable, gestion patrimoniale et systèmes d'information. Ils indiqueront les progrès à accomplir pour réussir leur passage aux compétences élargies. »

En 2010, 33 universités devraient être autorisées à bénéficier des responsabilités et compétences élargies.

Rappelons que le ministère avait annoncé, le 2 juin dernier, une première liste de 21 universités devant passer à l'autonomie au 1er janvier 2010, dont six avaient été auditées lors de la première vague par l'Inspection générale en 2007-2008 ; à l'époque, l'IGAENR avait considéré qu'elles n'étaient pas prêtes, notamment sur le plan de la capacité de gestion. Cette liste vient donc d'être complétée et elle s'établit comme suit :

- Aix-Marseille-I Provence (auditée 2007-2008) ;

- Angers (auditée 2007-2008) ;

- Avignon et Pays du Vaucluse ;

- Dijon Bourgogne ;

- Grenoble-I Joseph-Fourier ;

- Bretagne-Sud ;

- Nantes (auditée 2007-2008) ;

- Paris-Nord (auditée 2007-2008) ;

- Pau et Pays de l'Adour ;

- Poitiers ;

- Rennes-I ;

- Rennes-II Haute-Bretagne.

- Aix-Marseille-III Paul-Cézanne (auditée 2007-2008) ;

- Besançon (Franche-Comté) ;

- Bordeaux-I Sciences et technologies ;

- Bordeaux-II Victor-Segalen ;

- Université de Bretagne Occidentale ;

- Clermont-Ferrand-II (auditée 2007-2008) ;

- Lille-II Droit et santé ;

- Littoral Côte-d'Opale ;

- Lyon-III Jean-Moulin ;

- Metz Paul-Verlaine ;

- Montpellier-II Sciences et techniques du Languedoc ;

- Nice Sophia-Antipolis (auditée 2007-2008) ;

- Paris-II Panthéon-Assas ;

- Paris-XI Paris-Sud (auditée 2007-2008) ;

- Paris-XII Val de Marne (auditée 2007-2008) ;

- Toulouse-III Paul-Sabatier ;

- Tours François-Rabelais ;

- Valenciennes et Hainaut-Cambrésis (auditée 2007-2008) ;

- UVSQ (université Versailles Saint-Quentin) ;

- UTBM (université technologique de Belfort-Montbéliard) ;

- UTC (université technologique de Compiègne).

Ainsi en 2010, 51 universités, soit 60 % des établissements, auront accédé aux RCE.

Vos rapporteurs souhaitent que les universités qui acquerront ainsi l'autonomie aient fait l'objet d'un audit favorable de l'IGAENR ou d'une actualisation des études engagées l'an dernier. A ce titre, ils notent que les universités auditées en 2007-2008 et non autorisées à passer aux RCE en 2009, ont bénéficié d'un plan d'action détaillé rédigé par l'inspection générale. La mise en oeuvre de ce plan est surveillée par une cellule au sein de la DGSIP. Il convient en effet d'être vigilant sur ce point car encore faut-il que les établissements soient prêts à assumer cette autonomie...

* 1 Conférence de presse de M. Angel Gurría, secrétaire général de l'OCDE, 4 juin 2009.

* 2 M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la commission des finances, et M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

* 3 Voir notamment le rapport n° 382 (2007-2008) « Le financement des universités : Pour un système de répartition des moyens à l'activité et à la performance (SYMPA) ».

* 4 Voir le rapport n° 372 (2006-2007) présenté par M. Jean-Léonce Dupont au nom de la commission des affaires culturelles et l'avis n° 373 (2006-2007) présenté par M. Philippe Adnot au nom de la commission des finances.

* 5 Pour les universités qui bénéficieront de la dévolution de leur patrimoine.