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Autonomie budgétaire et financière des universités et nouveau système d'allocation des moyens (SYMPA) : le chemin de la vertu ?

 

B. ALLOCATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES : DES AMÉLIORATIONS À APPORTER ET UN VOLET « PERFORMANCE » À CONCRÉTISER

Les imperfections constatées dans l'application du modèle en 2009 ont conduit les acteurs à réfléchir aux infléchissements qu'il conviendrait d'apporter, sans que l'équilibre du modèle ne soit remis en cause.

S'il est satisfaisant de constater l'adhésion globale à la réforme engagée l'an dernier, il convient cependant de lui apporter des ajustements substantiels pour l'avenir, afin que le modèle soit à la fois plus juste et mieux accepté par l'ensemble des établissements.

Pour vos rapporteurs, ces ajustements devront respecter l'objectif de transparence évoqué précédemment.

1. La définition des enveloppes nationales : réviser la répartition entre la licence et le master

Vos rapporteurs conviennent de la nécessité de mieux équilibrer les enveloppes allouées respectivement aux licences et aux masters.

En effet, en 2009, les deux enveloppes étaient équivalentes à l'euro près et à l'emploi près. Elles avaient donc été réparties à 50/50, alors que la réalité - liée aux effectifs d'étudiants correspondants - devrait sans doute conduire à fixer le ratio aux alentours de 60/40, pour ce qui concerne les crédits (hors emplois).

Précisons que la surpondération des emplois en masters explique pour partie l'impact du modèle sur les petites universités pluridisciplinaires, dont l'offre de formation comprend davantage de licences que d'autres établissements, plus dotés en masters.

2. La définition des parts « activité » et « performance »

a) Activité : mieux appréhender le nombre d'étudiants et leur coût
(1) Améliorer la comptabilisation des étudiants

Pour ce qui concerne l'activité, la comptabilisation des étudiants sera améliorée. Il s'agit notamment de mieux prendre en compte les doctorants, les étudiants en médecine, ainsi que les étudiants des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).

(2) Mieux prendre en compte le coût des étudiants au regard de leur formation ou de leur environnement

Par ailleurs, il conviendra de mieux apprécier le coût des étudiants au regard de leur formation ou de leur environnement : il s'agit notamment des universités de petite taille pluridisciplinaires et des formations technologiques, notamment des IUT.

(a) La question des universités de petite taille et pluridisciplinaires

La politique de site qu'a choisie la France en créant un nombre important d'établissements sur l'ensemble territoire est défendue par les uns - au nom de la démocratisation de l'enseignement supérieur et de l'aménagement du territoire - et critiquée par les autres, en raison de son coût, du manque de visibilité et d'attractivité d'un certain nombre d'établissements et de l'inégale qualité de l'enseignement et de la recherche selon les universités.

Le présent rapport n'a pas vocation à traiter de cette question. Il prendra seulement en compte le constat, établi précédemment, selon lequel le nouveau modèle d'allocation des moyens a introduit un biais défavorable aux universités de petite taille et pluridisciplinaires. Ces dernières étant le plus souvent celles qui ont été créées au titre de cette politique de site, et celle-ci n'étant pas remise en cause, il conviendrait de mieux assurer la prise en charge de leurs coûts fixes. Ceci pourrait passer par une surpondération de leurs 10.000 premiers étudiants.

(b) La question des formations technologiques, dispensées notamment par les IUT et les écoles d'ingénieurs

Il paraît logique que les formations technologiques, dont la charge pédagogique est supérieure aux autres formations et fait l'objet d'un cadrage national, soient mieux prises en compte pour l'application du système SYMPA.

A cet égard, rappelons que les instituts universitaires de technologie (IUT) ont estimé avoir pâti de l'application du modèle en 2009 : alors qu'ils disposaient de 150 millions d'euros avec l'ancien système San Remo, ils disposeraient de 68 millions d'euros avec le nouveau modèle SYMPA. Vos rapporteurs se réjouissent qu'un consensus semble se dessiner sur la nécessité de revaloriser la pondération des étudiants d'IUT, aux alentours de 4 pour les IUT secondaires (scientifiques) et de 3 pour les IUT tertiaires, contre respectivement 2,8 et 1,5 à l'heure actuelle (contre 1, rappelons le, pour un étudiant en licence non scientifique). Avec un coefficient de 4, les crédits correspondants s'élèveraient à environ 130 millions d'euros.

Les mêmes pondérations devront être retenues pour les étudiants des écoles d'ingénieurs internes aux universités.

Par ailleurs, la mise en oeuvre de l'autonomie suscite des inquiétudes au sein des établissements concernés quant à la répartition des moyens entre les différentes composantes des universités. Les écoles internes d'ingénieurs et surtout les IUT ont subi, en 2009, une diminution de leurs moyens. Ils ont reçu des assurances de la part du Gouvernement qu'il n'en serait pas de même pour l'avenir, au moins pour les années 2009 et 2010 et vos rapporteurs s'en réjouissent.

Il convient de trouver une solution intelligente entre, d'une part, ce qui ne peut plus être un fléchage et, d'autre part, un traitement inadéquat qui consisterait à « déshabiller Paul pour habiller Jacques ». C'est essentiel car il ne faudrait pas que les formations professionnalisantes performantes, et dont les diplômés bénéficient d'un bon taux d'insertion professionnelle, fassent les frais d'un éventuel manque de rationalisation des moyens employés dans d'autres filières. Bon sens et équité doivent prévaloir, en tenant compte à la fois des besoins réels des différents types de formations et de la bonne utilisation des moyens.

b) Performance : l'effectivité des critères de performance doit être une priorité
(1) Une lenteur excessive dans la mise en place des critères de performance

Vos rapporteurs s'inquiètent notamment de la lenteur de la mise en place des critères relatifs à l'insertion professionnelle. Selon les informations transmises, ces informations seront disponibles au plus tôt dans quatre ans, c'est-à-dire en 2013. Ceci signifie que ces données ne seraient intégrées dans l'ensemble des contrats quadriennaux qu'au bout de 7 ans compte tenu des quatre vagues de contractualisation. De même, la première allocation des moyens en fonction de ce critère ne serait possible, pour la première vague d'universités, que dans 8 ans !

S'agissant de la mise en place de ces indicateurs, vos rapporteurs insistent sur la nécessité de promouvoir des cahiers des charges identiques entre les universités, mais aussi dans l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur afin de disposer de données comparables et acceptées par tous.

(2) Le débat sur l'efficience

Le volet performance du modèle peut être également débattu au regard de l'efficience de chaque université. En effet, toutes les universités ne peuvent pas consacrer les mêmes moyens à la recherche compte tenu de leurs différences de ratio d'encadrement, notamment si les enseignants-chercheurs sont particulièrement pris par leurs fonctions d'enseignement.

La Conférence des présidents d'université (CPU) a confié à un groupe de travail interne le soin de réfléchir à la révision du modèle. Elle a formulé ses propositions le 2 juillet 2009 : elle demande notamment que la mesure de l'efficience soit utilisée comme base de référence pour le calcul d'une dotation spécifique et complémentaire. Cette enveloppe réservée au soutien à l'efficience serait principalement destinée à améliorer le taux d'encadrement des établissements sous-dotés les plus performants, mais sans passer par le mécanisme des redéploiements entre universités. La CPU demande que cette dotation spécifique réservée à l'efficience soit constituée par une partie des compensations pour emplois manquants et qu'elle soit versée directement dans la masse salariale pour les universités qui ont accédé ou vont accéder aux responsabilités et compétences élargies.

Vos rapporteurs souhaitent que ce débat sur l'efficience puisse déboucher sur des solutions qui :

- d'une part, ne conduisent pas à complexifier le système par la création de dispositifs d'allocation annexes au présent modèle ;

- d'autre part, permettent de traiter au fond les causes des différences d'efficience, à savoir les écarts de taux d'encadrement entre les universités.

(3) La question de la prise en compte de la valorisation de la recherche lorsque cette fonction est mutualisée

Vos rapporteurs ont été alertés par la difficulté de prendre en compte de manière équitable des activités et moyens mutualisés, par exemple au sein d'un pôle d'enseignement supérieur et de recherche (PRES).

Comment mettre en valeur une fonction mutualisée, telle que la valorisation de la recherche notamment, alors que le contrat quadriennal reste établi au niveau de l'établissement et que ce dernier doit indiquer ses propres indicateurs et ne peut pas se prévaloir de ceux du PRES ?

Il ne faudrait pas que ce problème joue à l'encontre du souhait de voir les universités coopérer dans des domaines essentiels et que l'application du modèle aille, à cet égard, à l'encontre de l'intérêt collectif.