- Réforme des finances locales et de la taxe professionnelle : péréquation Audition de M. Gilles Carrez, président du comité des finances locales (mercredi 10 juin 2009)
Réunie le mercredi 10 juin 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Gilles Carrez , président du comité des finances locales , rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale , sur la réforme des finances locales et de la taxe professionnelle.
M. Jean Arthuis , président , a indiqué en préambule que le cycle d'auditions et d'échanges de vues entamé par la commission des finances sur les finances locales et la taxe professionnelle l'amenait à étudier la question de la péréquation financière entre collectivités territoriales, enjeu central de la réforme.
Il est important pour la commission d'avoir connaissance des résultats des travaux conduits en ce domaine par le comité des finances locales (CFL), dans la perspective de l'examen du projet de loi de finances pour 2010.
Plus précisément, trois thèmes peuvent être abordés :
- le bilan du rôle du CFL en ce qui concerne la péréquation et ses marges de manoeuvre ;
- la conciliation des deux principes constitutionnels de péréquation et d'autonomie financière et fiscale ;
- les conséquences prévisibles sur la péréquation de la réforme de la taxe professionnelle.
M. Gilles Carrez, président du comité des finances locales, rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale , s'est félicité de pouvoir présenter les travaux du comité des finances locales rappelant qu'ils avaient très largement inspiré la réforme de la péréquation de 2004.
Ayant défini la péréquation comme la correction des disparités, en termes de ressources et en termes de charges, entre les collectivités territoriales, il a présenté un état des lieux des mécanismes existants.
La péréquation comprend, d'une part, des mécanismes de correction verticale, passant par des dotations de l'Etat et principalement la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, d'autre part, des mécanismes de correction horizontale, sous la forme de transferts de recettes fiscales entre les collectivités, à l'exemple des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ou du fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF).
Il a exposé ensuite les composantes de la péréquation verticale qui sont, s'agissant des communes et des intercommunalités :
- la dotation nationale de péréquation (DNP), historiquement la plus ancienne, directement liée à la richesse fiscale, notamment en termes de taxe professionnelle qui est le principal discriminant de ressources entre les collectivités territoriales. Cette dotation représente 700 millions d'euros pour 2009 et sa faiblesse tient à son saupoudrage puisqu'elle bénéficie à plus de 20 000 communes ;
- la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU) qui s'élèvent respectivement à 760 millions et 1,163 milliard d'euros en 2009 ;
- la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), répartie pour près de 70 % en fonction des disparités de ressources, qui représente 2,4 milliards d'euros. Cette dotation a un caractère péréquateur, car l'intercommunalité conduit à la mutualisation des ressources.
S'agissant des départements, la péréquation passe par la dotation de fonctionnement minimale (DFM) qui n'a été longtemps attribuée qu'à vingt-quatre départements et, depuis la création de nouveaux instruments de péréquation en 2004, par la dotation de péréquation urbaine (DPU). Ces dotations représentent respectivement 784 millions et 554 millions d'euros en 2009. Elles ont connu depuis 2005 une très forte progression, de 27 % pour la DPU et 39 % pour la DFM.
Concernant enfin les régions, la dotation de péréquation s'élève à 170 millions d'euros, en hausse de 78 % de 2005 à 2009.
Les montants en jeu pour la péréquation horizontale sont respectivement de 863 millions d'euros pour les FDPTP et de 173 millions d'euros pour le FSRIF.
M. Gilles Carrez a fait observer l'importance des montants des dotations de péréquation et leur progression au fil du temps qui a conduit à un quasi doublement en l'espace de six à sept années.
Il a ensuite rappelé les conditions dans lesquelles le CFL est amené à intervenir dans la fixation des montants annuels de ces dotations. Le comité décide ainsi chaque année de faire évoluer plus ou moins vite, par rapport à l'enveloppe globale de la DGF, la partie forfaitaire et l'enveloppe de péréquation, sur la base de choix de fourchettes de taux qui lui sont présentés par l'administration. En faisant évoluer moins vite la partie forfaitaire, le CFL dégage des marges de manoeuvre pour la péréquation. Il a ainsi contribué à faire progresser de 760 millions à 1,163 milliard d'euros la DSU entre 2005 et 2009 et à faire évoluer, selon un rythme identique, la DSR de 503 millions à 757 millions d'euros au cours de la même période. En ce qui concerne la part de la DGF destinée aux communes et intercommunalités, le CFL est ainsi amené successivement à fixer les montants des dotations forfaitaires, puis des dotations spécifiques de péréquation et, in fine, de la DNP.
Cette dernière dotation ayant toujours évolué à un rythme un peu plus élevé que l'inflation, l'effort de compression a donc porté sur la partie forfaitaire de la DGF. En 2009, cette tension s'est accrue du fait de la prise en compte des résultats du recensement et elle a abouti à une diminution de 2 % de la garantie forfaitaire.
Si la loi a étendu progressivement les marges de manoeuvre du CFL, celui-ci se heurte à la difficulté de ne pouvoir « enlever aux uns pour donner aux autres ». Il a donc agi, dans les années passées, en affectant à la péréquation le surplus annuel de la masse des dotations, issu des règles de progression garantie de la DGF. Cette situation favorable ne se représentera plus dans les prochaines années, ce qui rend le problème plus difficile à résoudre, même si une solution a été trouvée en 2009 en affectant des ressources externes, comme une partie du produit des amendes de police, en complément de la DGF.
M. Gilles Carrez a indiqué qu'il existe au sein du CFL un consensus pour améliorer les mécanismes et l'efficacité de la péréquation. Trois groupes de travail ont été constitués, sur la DSU, les dotations de péréquation départementales et la péréquation régionale. Après l'échec de la réforme de la DSU en 2008, dont les conséquences auraient été trop rudes pour certaines collectivités, le travail du CFL a repris et des propositions seront présentées dans les prochaines semaines.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a souligné la difficulté à combiner, dans le cadre d'une réforme globale, les objectifs de compensation et de péréquation, prenant l'exemple de la réforme de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle. Lorsque la suppression d'une recette fiscale est compensée par une dotation d'Etat, il est logique que s'applique le principe de péréquation par des écrêtements. Mais il convient de prévoir des étapes successives pour éviter les trop fortes oppositions.
Abordant ensuite les liens entre autonomie financière et péréquation, il a considéré que ces questions sont connexes mais qu'il est impossible d'imaginer un pouvoir fiscal accordé au niveau d'administration le plus bas, compte tenu de l'éclatement des structures communales en France. Il y aurait un risque de disparités trop importantes. Mais si la rédaction des textes constitutionnels et organiques est satisfaisante au regard des principes, il existe une grande incertitude du fait des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle. Cette réforme va remettre en cause les mécanismes de péréquation horizontale et aussi les mécanismes de répartition verticale fondés sur la notion de potentiel financier, qui perdra sa signification avec la quasi suppression de la taxe professionnelle.
Il a estimé que la question de la péréquation devra être abordée en même temps que la réforme de la taxe professionnelle, soulignant par ailleurs le fort attachement des élus au mécanisme des FDPTP. La mise en place de mécanismes de péréquation horizontale inspirés de ce système doit être engagée très rapidement.
M. Philippe Marini , rapporteur général, s'est félicité de la concertation entamée entre les commissions des deux assemblées sur ce sujet important. Il a jugé antinomiques les deux notions de péréquation et d'autonomie financière. Opposant une « école allemande », fondée sur le transfert de produits de fiscalité nationale, à une « école sénatoriale » défendant la liberté de fixation des taux par les collectivités, il s'est prononcé en faveur de la seconde qui retient la conception la plus exigeante de l'autonomie.
Concernant la réforme de la taxe professionnelle, il a estimé qu'elle doit respecter quatre principes :
- le lissage dans le temps des effets de la réforme ;
- le vote des taux par les collectivités territoriales ;
- le maintien du lien avec le territoire ;
- la neutralité globale pour l'équilibre des finances publiques.
Il s'est inquiété enfin des conséquences de la réforme sur les intercommunalités à taxe professionnelle unique.
M. Jean Arthuis , président , a souhaité disposer de précisions s'agissant des propositions débattues sur ce sujet lors de la réunion de la commission des finances de l'Assemblée nationale le 9 juin 2009.
M. Gilles Carrez a indiqué que ces orientations constituent des pistes de travail et qu'elles n'ont pas été définitivement arbitrées.
Le seul scénario existant est celui présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi qui prévoit la suppression de la part de la taxe professionnelle fondée sur les équipements et biens mobiliers (EBM), soit 20 milliards d'euros sur un total de 26 milliards d'euros, le solde étant assis sur la valeur foncière. Cette suppression de la part EBM était en réalité en suspens depuis la réforme de 1999 qui a supprimé la part salaires.
Envisagée sans contreparties, cette suppression est déraisonnable pour trois motifs :
- le lien territorial subsistant entre entreprises et collectivités est trop faible ;
- les finances publiques ne peuvent supporter une mesure dont le coût est de 20 milliards d'euros et il est hors de question de financer par la dette cette réforme ;
- la charge ne peut pas être reportée massivement sur les ménages.
En conséquence, les propositions formulées par la commission des finances de l'Assemblée nationale visent à appuyer la réforme de la taxe professionnelle, d'une part, sur l'impôt foncier et, d'autre part, sur une contribution sur la valeur ajoutée (CVA). La valeur ajoutée est l'agrégat le plus neutre pour les entreprises. Il serait possible de dégager par une CVA des ressources de 12 milliards d'euros qui s'ajouteraient aux 6 milliards d'euros d'imposition sur le foncier. Le gain pour les entreprises en termes d'allègement de leur fiscalité serait donc de 8 milliards d'euros.
Les recettes de la part foncière seraient attribuées aux communes et intercommunalités et celles de la CVA aux départements et régions. On éviterait ainsi de donner un supplément de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) aux départements en compensation de la suppression des recettes de taxe professionnelle.
Le coût pour les finances publiques pourrait être diminué de 1 milliard d'euros en augmentant les taxes sectorielles payées par de grandes entreprises, notamment dans le domaine de l'énergie, et il serait atténué par l'effet mécanique de l'augmentation du produit de l'impôt sur les sociétés résultant de la suppression de la taxe professionnelle. Au total, le coût net du scénario proposé par la commission des finances de l'Assemblée nationale avoisinerait 4 à 5 milliards d'euros. Ce coût est plus raisonnable que celui envisagé par le scénario du ministère de l'économie et il permet de réaliser la réforme dans son intégralité dès 2010. A l'exemple de la « surtaxe Juppé » de 1996 ou « Strauss-Kahn » de 1998, son financement s'appuierait sur une surtaxe d'impôt sur les sociétés (IS), qui aurait un caractère provisoire, dans l'attente de l'institution d'une taxe carbone.
En outre, la commission des finances de l'Assemblée nationale n'est pas favorable à une imputation de l'impôt foncier sur la CVA comme le suggère le scénario du Gouvernement. Elle propose le découplage de ces deux impositions sous réserve de trois « sûretés » pour les entreprises :
- l'application du principe d'une liaison totale des taux sur le foncier ;
- la fixation d'un taux national pour la CVA ;
- un plafonnement global de l'imposition du foncier et de la CVA de l'ordre de 3 à 3,5 % de la valeur ajoutée, au moins pour le démarrage du nouveau système. M. Gilles Carrez a souligné sur ce point le souhait de la commission de ne pas compenser ce plafonnement par voie de dégrèvement, mais par un mécanisme interne aux finances de l'Etat, mettant en oeuvre, au profit des entreprises, un crédit d'impôt sur l'impôt sur les sociétés (IS) ou sur l'impôt sur le revenu (IR) égal au montant du dépassement. Il a enfin indiqué que ce scénario implique un assujettissement à la CVA des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,6 millions d'euros, limite actuelle de l'éligibilité à la cotisation minimale de taxe professionnelle.
M. François Marc a estimé que la révision constitutionnelle de 2003 était « boiteuse » : les modalités de l'autonomie financière des collectivités territoriales ont été déterminées par une loi organique alors que l'objectif de péréquation n'a fait l'objet que de retouches successives. Il a regretté que les dotations de compensations figent des situations existantes et déploré la faiblesse de la péréquation, qui ne permet pas à toutes les communes d'offrir les mêmes services à l'ensemble des citoyens, notamment dans le domaine scolaire. Enfin, il a demandé à M. Gilles Carrez si la mise en place de la contribution sur la valeur ajoutée serait assortie d'un dispositif de péréquation horizontale entre les départements.
M. Aymeri de Montesquiou a jugé que les objectifs actuels de la péréquation restent trop flous. Il conviendrait en premier lieu de s'assurer que les communes disposent d'une réelle liberté de gestion, c'est-à-dire puissent faire face aux dépenses obligatoires que l'Etat leur impose.
M. Jean-Pierre Fourcade a proposé que la part garantie de la DGF soit progressivement réduite, pour augmenter parallèlement la part proportionnelle au nombre d'habitants, ce qui favoriserait une plus grande équité. Il a par ailleurs mis en garde contre le saupoudrage des dotations de péréquation.
Mme Marie-France Beaufils a regretté que les charges réellement supportées par les collectivités territoriales, qui résultent du nombre d'habitants et de la composition des populations, ne soient pas davantage prises en compte dans les dispositifs de péréquation et s'est interrogée sur les initiatives du CFL sur cette question. Elle a proposé la création d'un fonds national de péréquation alimenté par un impôt national.
Mme Nicole Bricq a demandé à M. Gilles Carrez si les conséquences sur le FSRIF du scénario étudié par la commission des finances de l'Assemblée nationale ont été examinées. Elle a jugé sage de reporter la mise en place de la taxe carbone qui n'est pas adaptée au remplacement d'une partie de la taxe professionnelle. En effet, la taxe carbone doit être comprise comme un impôt à pouvoir dissuasif et constitue donc un mauvais outil de compensation des pertes de recettes de taxe professionnelle subies par les collectivités territoriales.
M. Michel Charasse a estimé que les problèmes de la DGF résultent du « bricolage » initial dont elle a fait l'objet. Il a par ailleurs jugé impossible de mettre en place une péréquation efficace sans diminuer les ressources de certaines collectivités territoriales lorsque c'est justifié, notamment suite aux recensements de population. Il a rappelé que la mise en place d'un dispositif de récupération sur succession de l'allocation personnalisée d'autonomie permettrait de dégager 2 milliards d'euros de ressources supplémentaires pour la DGF.
Selon lui, la réforme de la taxe professionnelle se heurte à trois problèmes : le respect du principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités territoriales, la situation budgétaire de l'Etat, aggravée par les dégrèvements de fiscalité locale, et le risque politique que la réforme ne produise ses pleins effets qu'en 2012, année d'élection présidentielle.
M. Gérard Longuet a insisté sur trois points :
- le caractère injuste des dégrèvements de fiscalité locale, qui conduisent à faire payer les contribuables des collectivités qui ne bénéficient pas de bases fiscales à la place de ceux des collectivités où se trouvent ces bases ;
- « l'absurdité » de l'enracinement des bases fiscales au niveau communal, au regard de la mobilité croissante des contribuables ;
- le caractère « illusoire » d'une réforme de la taxe professionnelle qui n'augmenterait pas la charge fiscale pesant sur les ménages. Qu'elle soit remplacée par une taxe carbone ou par une contribution sur la valeur ajoutée, il a estimé que les ménages paieront davantage, in fine.
M. Philippe Adnot a rappelé que la localisation de l'impôt est nécessaire à la responsabilisation des acteurs locaux. Il a jugé qu'un impôt économique est juste et que le principal problème de la taxe professionnelle est celui de sa répartition entre les différents secteurs d'activité. Concernant l'autonomie des collectivités territoriales, il s'est déclaré plus favorable à un encadrement qu'à une liaison des taux ; il faudrait envisager un taux minimum permettant notamment d'éviter le cas des communes qui n'imposent pas leur base fiscale mais bénéficient pourtant de dotations de l'Etat. Enfin, il a mis en garde contre les conséquences pour les finances locales de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA).
M. Gilles Carrez a apporté les précisions suivantes :
- la réforme de la taxe professionnelle de 1999, en créant des dotations non indexées, a permis de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires pour la péréquation. Dans le scénario étudié par la commission des finances de l'Assemblée nationale, les ressources des fonds de péréquation départementaux seraient maintenues et à ce dispositif pourrait se greffer un mécanisme de péréquation national ;
- le problème du FSRIF est réel dans le cadre de la réforme à venir : une dotation comprise dans la DGF paraît la seule solution pour compenser les pertes de recettes ;
- il conviendrait de revenir aux critères de répartition de base des dotations, que sont la population et la superficie ;
- l'obsolescence des critères initiaux de détermination de la DGF, notamment la prise en compte de la taxe locale supprimée en 1968, est réelle et il est nécessaire de prendre davantage en compte le critère de la population. Afin d'éviter un saupoudrage des dotations, un processus de reconcentration progressive des dotations, sur une durée de quatre à cinq ans, doit être envisagé ;
- la constitutionnalité de la réforme paraît certaine, les calculs de Bercy indiquant qu'un montant supplémentaire de 6 milliards d'euros de dotations préserverait l'autonomie financière des collectivités territoriales ; le scénario proposé par la commission des finances de l'Assemblée nationale réduit ce montant de 3 milliards d'euros. Mais ce qui est vrai au niveau macro-économique, par grande catégorie de collectivités, n'est pas nécessairement exact au niveau micro-économique. En outre, le Conseil constitutionnel n'assimile pas l'autonomie fiscale à la liberté de fixer l'assiette ni à celle de fixer le taux ;
- le lien entre la fiscalité et les territoires est nécessaire. La contribution sur la valeur ajoutée pourrait d'ailleurs être répartie en fonction de critères locaux, déterminés par établissement. Le scénario étudié par la commission des finances de l'Assemblée nationale permettrait donc de préserver ce lien tout en opérant une spécialisation bienvenue de la fiscalité locale entre les strates de collectivités territoriales ;
- il est difficile de mettre en oeuvre une péréquation en prenant en compte les charges des collectivités territoriales, celles-ci étant plus complexes à déterminer que leurs ressources. Ainsi, le logement social de fait est exclu du critère « logements sociaux ». La réforme envisagée conduirait naturellement à « dégonfler » la notion de potentiel fiscal et il faudrait probablement étudier d'autres critères de répartition.
M. Adrien Gouteyron s'est inquiété du risque que, en l'absence de ressources de taxe professionnelle, les communes ne soient plus incitées à poursuivre leur rôle, actuellement majeur, en matière de développement économique. M. Gilles Carrez a rappelé que, dans le scénario étudié par la commission des finances de l'Assemblée nationale, l'imposition foncière maintiendrait un lien entre la commune et les entreprises. M. Jean Arthuis, président, a également estimé que, en dehors des recettes fiscales, les communes conservent un intérêt à développer l'activité économique pour attirer la population sur leur territoire.