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« Le principe de précaution : bilan de son application quatre ans après sa constitutionnalisation », (compte-rendu de l'audition publique du 1er octobre 2009 organisée par M. Claude BIRRAUX, député, et M. Jean-Claude ETIENNE)

 

C. MME PASCALE BRIAND, DIRECTRICE GÉNÉRALE DE L'ALIMENTATION

Je vais tenter d'être très brève puisque beaucoup des propos que je souhaitais tenir ont déjà été exposés. Je ne reviens pas sur la définition du principe de précaution, si ce n'est pour dire que ses principes, repris dans la Charte de l'environnement, s'appliquent également aujourd'hui à la politique de santé humaine, animale et végétale ; ils font donc l'objet d'une attention toute particulière de la Direction générale de la santé, qui, comme gestionnaire des risques (cela a été mentionné) dans ces domaines de la sécurité des aliments, de la santé des animaux et des végétaux (cela couvre évidemment les autorisations de mise sur le marché des phytosanitaires), doit effectivement prendre toute mesure nécessaire à la fois à la protection des citoyens tout en respectant un principe de libre circulation des marchandises. Après ce rappel, je voudrais citer la Commission européenne, qui veille à ce que le principe de précaution ne soit pas invoqué de façon injustifiée dans les échanges commerciaux : une communication de la Commission publiée en 2000 dit ainsi que le principe de précaution peut être invoqué dans le cas où les effets potentiellement dangereux d'un phénomène produit ou d'un procédé ont été reconnus grâce à une évaluation scientifique (comme on en a déjà abondamment souligné l'importance) objective des données disponibles mais qui ne permet pas de déterminer le niveau de risque avec suffisamment de certitude. Tous les mots ont donc leur importance à la fois dans l'énoncé du principe, de l'article L201 et dans les commentaires faits sur ce texte.

Pour le gestionnaire de risques, certaines situations sont plus aisées dans la prise de décision, notamment dans les situations de non-conformité par rapport à une réglementation ; la mesure à prendre est à ce moment-là évidente. Puis, pour être brève, il y a le produit jugé dangereux, pour lequel il y a lieu d'évaluer de façon aussi précise que possible et en l'état actuel des connaissances, la nature du danger, d'apprécier sa gravité, et d'analyser ensuite l'aspect irréversible ou non qui peut être lié à l'exposition à ce danger et l'importance de cette exposition. Tout cela est porté par des établissements indépendants, les Agences de sécurité sanitaires, et en l'occurrence, pour le ministère de l'Agriculture, tout particulièrement par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments : justement mise en place pour que cette évaluation scientifique des risques puisse se développer de manière indépendante et se fonder sur une collégialité d'experts pluridisciplinaires nommés dans un cadre extrêmement précis et rigoureux, elle apporte cette indépendance. Ces compétences scientifiques sont réunies pour apprécier et tenter de cerner au mieux la marge d'incertitude. Si l'on recherche les situations où le gestionnaire n'a pas besoin d'avoir recours au principe de précaution, il faut s'intéresser à des situations qui correspondent à celles où l'on a des certitudes scientifiques et techniques actualisées permettant de trancher. Tous les scientifiques savent que la certitude scientifique n'est pas un concept aisé à cerner. On est donc souvent dans une situation où existe de fait une marge d'incertitude : les agences d'évaluation sont alors là pour apporter la marge de sécurité qui permet ensuite au gestionnaire d'avoir la latitude de prendre une décision qui s'appuie sur cette évaluation scientifique des risques ; elle va prendre en compte les évaluations économiques et socio-économiques, qui, soulignons-le, ne bénéficient pas d'une organisation aussi mature que ne le sont les évaluations scientifiques des risques reposant sur les agences sanitaires. Voilà qui mérite effectivement d'être amélioré.

Le gestionnaire de risques dispose d'outils pour obtenir, préalablement à une décision, cette évaluation du niveau de risque (au niveau national, l'AFSSA, pour la Direction générale de l'alimentation), avec les caractéristiques que j'ai précisées ; dans des temps parfois considérés comme longs par rapport à l'urgence de gestion, ces dispositifs se sont adaptés à la nécessité pour le gestionnaire d'avoir des réponses rapides. En l'absence de précision sur le niveau de risque, les mesures conservatoires exigent alors, pour protéger nos concitoyens, des décisions qui peuvent être assez négatives sur le plan économique, qui s'imposent de façon transitoire lorsqu'on n'a pas suffisamment d'indication pour revenir vers le niveau proportionné de mesure.

Autre instrument, l'AESA, Agence européenne de sécurité des aliments (EFSA), instrument d'évaluation scientifique du risque dont la Commission européenne s'est dotée pour éclairer ses décisions. Je voudrais insister sur deux éléments : la bonne application du principe de précaution nécessite d'améliorer les connaissances et donc de favoriser le développement des recherches de telle sorte que le niveau des connaissances et les connaissances mobilisables pour mieux apprécier les risques soient à la hauteur de ces enjeux ; il est important que ces recherches opérationnelles qui s'appuient sur la recherche fondamentale, avec des recherches plus opérationnelles et appliquées, soient soutenues. Deuxième élément à souligner : la difficulté à travailler cette notion de proportionnalité des mesures. Sous-jacente, la notion de risque acceptable, concept difficile mais sur lequel on ne peut éviter de travailler pour une application pertinente du principe de précaution. Le niveau approprié du principe de précaution a fait l'objet de nombreuses discussions à l'échelle européenne comme au plan international : l'OMS, le Codex alimentarius, au niveau communautaire, les États membres tentent de se mettre d'accord sur le niveau approprié de protection. Ce débat difficile peut être approché par des méthodologies relevant du domaine de la recherche (je veux notamment faire référence à l'analyse quantitative de risques) : si l'on veut avoir une capacité à hiérarchiser les risques et vraiment apporter des éléments sur le niveau approprié de protection, il faut pouvoir travailler sur les méthodologies de l'analyse quantitative de risque qui, sur certains domaines, se développent (je pense notamment aux corrélations entre des niveaux d'infection et des dommages sanitaires) mais sur d'autres secteurs, sont encore au début de leur développement.

Le déploiement de ces méthodes est indispensable pour construire des visions communes sur le risque acceptable et sur la proportionnalité des mesures qui doit prendre en compte un autre élément qu'il ne faut pas avoir peur de citer, le coût acceptable. Sinon, cela veut dire que l'on peut mettre des moyens disproportionnés sur des sujets qui vont, de ce fait, être extrêmement finement explorés mais, ce faisant, on ne pourra pas mettre les moyens qui le mériteraient sur des sujets plus préoccupants. On doit garder à l'esprit qu'il faut pouvoir peser le risque, le bon niveau de protection et les coûts, à apprécier aussi finement que possible pour savoir s'ils sont acceptables par rapport au niveau de protection que l'on veut obtenir : c'est essentiel.

Tels sont les points que je voulais évoquer. Je reviendrai sur une expression employée par Mme Noiville : « ne pas brouiller les pistes », avoir une précision dans l'usage du principe de précaution par rapport à la prévention et d'autres éléments qui guident la décision publique et le gestionnaire est tout à fait essentiel pour faire un usage pertinent de cet important principe de précaution.