N° 81
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur l' articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l' éducation nationale dans les quartiers sensibles ,
Par MM. Philippe DALLIER et Gérard LONGUET,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Mesdames, Messieurs,
En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de notre collègue Jean Arthuis, président, en date du 21 octobre 2008, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.
La demande a résulté de la double initiative de vos rapporteurs spéciaux des missions « Ville et logement » et « Enseignement scolaire » qui, dans le cadre de leurs rapports antérieurs, ont pu constater l'émergence d'un domaine de compétences partagées entre leurs deux missions.
En effet, depuis 2003 et l'adjonction de la notion de réussite éducative à celle de réussite scolaire, le ministère de l'éducation nationale a perdu son monopole en matière d'éducation prioritaire : d'autres départements ministériels interviennent explicitement dans ce domaine. Ainsi, la lutte contre l'échec scolaire, qui est au coeur de la réduction des inégalités socio-économiques, rassemble en particulier la politique de la ville et l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.
Politique transversale et territoriale, dont un des objets est de réduire la vulnérabilité sociale et économique des habitants des quartiers dits sensibles, la politique de la ville comprend des priorités éducatives et est, à ce titre, appelée à interagir avec l'éducation nationale. De même, le ministère de l'éducation nationale ne peut ignorer la politique de la ville dans sa lutte contre les inégalités d'éducation et de culture, et ce d'autant plus qu'il a décidé d'investir le hors temps scolaire. Cette situation a motivé la création de nombreux dispositifs dont la pertinence et la lisibilité méritent une analyse approfondie.
En effet, l'enjeu de l'égalité républicaine est au centre du débat concernant l'efficacité des politiques éducatives et de la politique de la ville : à partir du moment où les académies ont une marge de manoeuvre relativement importante dans la mise en oeuvre des dispositifs, et où les collectivités locales interviennent en fonction de leurs moyens et de l'intérêt que les élus portent au sujet, l'égalité des chances en matière d'éducation pourrait être à géométrie variable dans les quartiers sensibles .
Les inquiétudes récentes soulevées par l'assouplissement de la carte scolaire dans ces quartiers, ou l'aggravation de la violence scolaire dans un nombre limité d'établissements, conduisent vos rapporteurs à s'interroger sur la pertinence des politiques menées : en effet, comment s'assurer que les crédits spécifiques alloués au titre de l'éducation prioritaire et de la politique de la ville permettent un renforcement suffisant des moyens des établissements et des territoires qui connaissent le plus de difficultés ? Comment garantir que les dispositifs mis en oeuvre, qu'ils soient d'origine nationale ou locale, se complètent et se répartissent équitablement sur l'ensemble du territoire ?
Les réponses à ces questions ne visent pas à remettre en cause le principe de l'éducation prioritaire ou le volet éducatif de la politique de la ville . Personne n'imagine supprimer l'éducation prioritaire. Il s'agit néanmoins d'identifier des pistes d'amélioration qui ne sont pas nécessairement d'ordre quantitatif. Car, compte tenu des caractéristiques actuelles des dispositifs et de leur enchevêtrement, on peut douter de l'efficacité d'un accroissement des moyens sans révision des modalités de fonctionnement.
Au regard des conclusions de l'enquête de la Cour des comptes, c'est en effet, le caractère aléatoire de l'accès aux différents dispositifs d'interventions éducatives dans les quartiers sensibles, qu'il résulte de la rigidité du zonage territorial de la politique de la ville, des différences d' implication des collectivités territoriales ou du principe d'une participation des enseignants et des élèves reposant sur le volontariat , qui semble bien être l' obstacle principal à l'application du principe de l'égalité des chances .
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Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été adressé à votre commission des finances le 22 septembre 2009. Il a donné lieu, le 3 novembre 2009, à une audition « pour suite à donner ». Celle-ci a mis en présence :
- vos rapporteurs spéciaux et la Cour des comptes représentée notamment par M. Jean Picq, président de la troisième chambre ;
- M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, et M. Jean-Louis Nembrini, directeur général de l'enseignement scolaire ;
- M. Thierry Tesson, directeur de cabinet de Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, ainsi que M. Hervé Masurel, secrétaire général du comité interministériel des villes, M. Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU, Mme Sylvie Durand-Trombetta de l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances ;
- les préfets, ou leur représentants, des Yvelines et du Nord, ainsi que les recteurs, ou leurs représentants, des académies d'Aix-Marseille et du Nord.
Selon l'usage, cette audition a été ouverte à la presse et au public. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral.
I. LES MOYENS PUBLICS ENGAGÉS SONT A PRIORI CONSÉQUENTS MAIS LEUR RECENSEMENT PRÉCIS ET LEUR VENTILATION RESTENT MÉCONNUS
A. DES MOYENS A PRIORI CONSÉQUENTS ET QUI CONNAISSENT UNE ÉVOLUTION DYNAMIQUE
La Cour des comptes a essayé d'appréhender les moyens financiers affectés aux interventions éducatives de l'Etat en direction des quartiers sensibles en recensant le coût des différents dispositifs connus. Selon les chiffres indiqués dans le rapport, il conviendrait de retenir :
- environ un milliard d'euros au titre du surcoût global de l'éducation prioritaire ; un surcoût qui s'est récemment accru ces dernières années avec la relance de l'éducation et la création des réseaux ambition réussite (RAR) et des réseaux de réussite scolaire (RRS) ;
- 115 millions d'euros au titre des crédits de la politique de la ville en matière éducative, soit une dépense qui a plus que doublé depuis 2005 .
Au total, l'Etat consacrerait 1.115 millions d'euros à la lutte contre les difficultés scolaires et éducatives dans les quartiers sensibles ; toutefois ce chiffre est imparfait :
- d'une part, l'effort de l'éducation nationale est sous-évalué et ne comprend pas l'effort de base envers les quartiers sensibles ;
- d'autre part, la lutte contre l'échec scolaire est un domaine d'action privilégié des collectivités territoriales qui peuvent consacrer des moyens substantiels, notamment dans le cadre de la politique de la ville. A cet égard, on ne peut que regretter que l'enquête de la Cour ne puisse pas traiter davantage cet aspect, du fait de la séparation entre Cour des comptes et chambres régionales, même si, en l'espèce, elle a pu s'appuyer sur les résultats d'un contrôle précédent dans l'Essonne.
1. Les moyens financiers en faveur de l'éducation prioritaire
Les moyens mis en oeuvre en faveur de l'éducation prioritaire prennent la forme de crédits pédagogiques spécifiques et de moyens humains supplémentaires : personnels enseignants et assistants pédagogiques supplémentaires, mesures indemnitaires spécifiques, classes à effectifs allégés d'en moyenne deux élèves. Selon les informations communiquées par le ministère de l'éducation nationale 1 ( * ) , les établissements de l'éducation prioritaire bénéficient à ce titre de 15 % de moyens supplémentaires par rapport aux établissements de droit commun.
a) Les aides financières à la scolarité
Les aides financières à la scolarité regroupent les bourses au mérite et les fonds sociaux.
En 2010, les bourses au mérite devraient bénéficier à 89.700 élèves, dont 8.000 élèves dans l'enseignement privé sous-contrat, pour un coût de 71,7 millions d'euros . Le plan de relance de l'éducation prioritaire en 2006 a fixé l'objectif d'une attribution de 100.000 bourses au mérite 2 ( * ) , dont le montant unitaire annuel a été porté à 800 euros.
Ce dispositif repose sur un double objectif :
- offrir un complément de bourse de lycée, en particulier aux élèves en provenance d'établissements relevant de l'éducation prioritaire ;
- accompagner spécifiquement l'élève dans son parcours scolaire en lui offrant les moyens d'une ouverture culturelle, sociale et professionnelle.
La répartition nationale des contingents se fonde notamment sur la proportion d'élèves boursiers des classes de troisième et procède à un renforcement des dotations académiques au prorata de leurs effectifs en éducation prioritaire .
Les fonds sociaux ont pour vocation d'aider les familles et les élèves les plus démunis à assumer les dépenses liées à la scolarité, à faciliter l'accès à la restauration scolaire et à faire face à des difficultés particulières. Il existe trois fonds sociaux distincts : le fonds social collégien, le fonds social lycéen et le fonds social des cantines. Les aides sont versées aux familles sous la forme d'une aide financière ou d'une aide en nature. La dépense constatée en 2008 au titre des fonds sociaux s'est élevée au total à 33,8 millions d'euros dont 4,9 millions d'euros dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire.
b) Les rémunérations accessoires des personnels
Les personnels de l'éducation nationale qui exercent dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire perçoivent des indemnités spécifiques :
- la nouvelle bonification indiciaire (NBI) est versée aux coordonnateurs de zones ou de réseaux d'éducation prioritaire, qui perçoivent 30 points (soit 1.659 euros annuels), ainsi qu'aux personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service, sociaux et de santé (ATOSS), qui perçoivent 15 points (soit 829 euros annuels) ;
- l 'indemnité de sujétion spéciale (ISS) , dont les attributaires sont les personnels enseignants, d'éducation et de documentation du second degré, titulaires affectés dans un établissement classé en ZEP ; les personnels enseignants du 1 er degré exerçant dans une école en ZEP ; les personnels de direction (2nd degré, SEGPA et EREA) affectés en ZEP ainsi que les enseignants du second degré et personnels d'éducation non titulaires affectés en ZEP. Au 1 er juillet 2009, le montant de cette ISS est de 1.146,36 euros.
Lorsque l'établissement est classé en « zone sensible », les régimes indemnitaires propres à ce dispositif se substituent à ceux propres aux zones d'éducation prioritaire : les enseignants du 2nd degré et personnels d'éducation touchent 30 points de NBI en lieu et place de l'ISS ZEP, les personnels ATOSS touchent 20 points de NBI (au lieu de 15). Les enseignants exerçant les fonctions de chefs de travaux en établissement sensible bénéficient de 60 points de NBI (au lieu de 40 points dans les autres établissements).
En outre, la part modulable de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE), allouée aux enseignants qui exercent la fonction de professeur principal, peut, à titre dérogatoire, être versée à deux enseignants par division lorsque l'établissement est classé en zone sensible . C'est ainsi que la quasi-totalité des enseignants affectés en établissement sensible perçoit la part modulable de l'ISOE. Dans ce type d'établissement, il est possible, pour un enseignant, de cumuler deux indemnités s'il exerce les fonctions de professeur principal dans deux divisions différentes. Le montant de la part modulable varie entre 1.221,12 euros et 1.393,56 euros.
A ces mesures indemnitaires s'ajoutent des mesures statutaires (attribution de bonifications aux personnels exerçant dans les territoires de l'éducation prioritaire, pour l'accès à certains corps ou grades) et des mesures relatives au mouvement (attribution de bonifications aux personnels ayant exercé dans ces territoires, lorsqu'ils sollicitent une nouvelle affectation).
Les directeurs d'école et des chefs d'établissement bénéficient de mesures spécifiques. Ainsi, le régime indemnitaire des directeurs d'école est majoré de 20 % si l'école qu'ils dirigent est située dans les territoires de l'éducation prioritaire. Une bonification supplémentaire en matière de décharge de service peut être accordée pour les directeurs en « Ambition réussite ». Par ailleurs, les personnels de direction occupant les fonctions de chef d'établissement ou d'adjoints dans les collèges et les lycées « Ambition réussite » bénéficient, depuis le 1 er septembre 2006, d'une majoration de l'indemnité de sujétions spéciales qui leur est allouée. Le montant moyen annuel de cette majoration s'élève à 1.000 euros.
c) Le coût de l'éducation prioritaire
Les modalités d'évaluation de la contribution de l'éducation nationale à l'éducation prioritaire prennent en compte les moyens supplémentaires mis en oeuvre dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire notamment dans le cadre de la dynamique « Espoir banlieues ». Il s'agit : des crédits de personnel liés à un meilleur taux d'encadrement dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire ; d'indemnités spécifiques ; de dépenses pédagogiques et éducatives proportionnellement plus importantes que dans les autres secteurs ; des dépenses effectuées dans le cadre de la dynamique « Espoir banlieues » (accompagnement éducatif, création de 30 sites d'excellence, dispositif de réussite scolaire au lycée, internats d'excellence).
En 2009, ces différentes dépenses peuvent être estimées à 1.192 millions d'euros dont :
- 804,6 millions d'euros liés à un meilleur encadrement (14.410 emplois temps plein supplémentaires dont 7.400 dans le 1 er degré, 6.514 dans le 2 nd degré et 484 CPE) ;
- 121,9 millions d'euros d'indemnités spécifiques versées lorsque les fonctions sont exercées en ZEP ou en établissement sensible ;
- 117,6 millions d'euros au titre de la présence de 4.906 assistants d'éducation supplémentaires ;
- 9,8 millions d'euros au titre de l'opération « Ecole ouverte » ;
- 2,1 millions d'euros de crédits pédagogiques supplémentaires soit un surcoût de 5,6 euros par élève concerné (+ 21 % par rapport aux élèves hors éducation prioritaire) ;
- 136,5 millions d'euros en faveur l'accompagnement éducatif et les stages de remise à niveau.
Pour 2010, ce montant devrait atteindre 1.204 millions d'euros.
2. Le volet éducatif de la politique de la ville
L'accompagnement éducatif des jeunes est un volet important de la politique en direction des quartiers défavorisés, particulièrement depuis que la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 a inscrit l'éducation dans les orientations prioritaires en faveur des enfants et des jeunes vivant sur les territoires de la politique de la ville.
C'est donc logiquement qu'en février 2008, le plan « Dynamique Espoir Banlieue » a placé l'éducation au rang de ses priorités majeures. Au-delà des actions traditionnelles menées depuis plusieurs années, plusieurs projets nouveaux en faveur des jeunes les moins favorisés des territoires prioritaires ont été mis en oeuvre dans le domaine éducatif.
a) Des dispositifs variés
Il existe une grande variété de dispositifs éducatifs proposés à l'initiative de la politique de la ville. Le principal d'entre eux, autant en termes budgétaires que par son originalité, est le programme de réussite éducative .
La mise en place de ce programme a été initiée par le Plan de Cohésion sociale de juin 2004 et la loi de programmation du 18 janvier 2005 pour la Cohésion sociale en vue d'accompagner les enfants dans leur globalité avec des interventions dans les domaines de l'éducation, de la santé, de la culture et des sports grâce à la constitution d'équipes pluridisciplinaires de soutien.
Ce programme est décliné en deux volets distincts, les projets de réussite éducative (PRE) d'une part, les internats de réussite éducative (IRE) d'autre part.
Les internats de réussite éducative s'adressent en priorité à des jeunes de moins de 16 ans situés en zone urbaine sensible, ou scolarisés dans un établissement relevant de l'éducation prioritaire qui sont en difficulté du fait de leur comportement ou de leur environnement, afin de leur offrir « un cadre de vie et de travail stable avec des conditions d'encadrement et de soutien éducatif, psychologique et culturel optimales ». 35 IRE sont en activité en 2009 pour 886 places labellisées et 807 enfants accueillis tout au long de l'année avec des durées de séjour variables. La moitié des jeunes accueillis au titre des IRE ne sont pas issus des territoires et des établissements prioritaires. La décision de développer des internats d'excellence , prise dans le cadre de la « Dynamique Espoir Banlieue » s'est traduite par l'arrêt de la création de nouveaux IRE et la définition d'un processus d'intégration des établissements existant au sein de ces nouveaux internats.
Les projets de réussite éducative sont spécifiquement dédiés aux enfants de 2 à 16 ans les plus fragilisés et à leurs familles en ZUS ou scolarisés dans les établissements de l'éducation prioritaire.
Dans leur principe, ces projets permettent de réaliser, avec des interventions inscrites dans la durée qui donnent une place prépondérante aux parcours individuels, un accompagnement des jeunes sur toutes les dimensions (la santé, la scolarité, l'éducation, la culture, les sports...) et qui contribue à un développement harmonieux depuis l'école maternelle jusqu'au terme de la scolarité obligatoire. Ces interventions sont proposées et mises en oeuvre par une équipe pluridisciplinaire qui réunit sous la forme d'un réseau coordonné, des professionnels de différentes spécialités (enseignement, éducation, animation, santé, culture, sports...) et des intervenants du mouvement associatif. Les parents sont systématiquement associés. Ils peuvent aussi être aidés directement sous la forme d'un accompagnement ou d'une aide financière adaptée, en complément des aides sociales qui sont mobilisées en priorité.
Fin 2008, on comptait 530 projets de réussite éducative (PRE) validés par la commission nationale SG-CIV - DEGESCO concernant 700 communes et 1.250 équipes pluridisciplinaire de soutien répartis sur 1.290 quartiers en ZUS et/ou en éducation prioritaire.
Parmi les autres actions menées sous le label « politique de la ville », on peut relever notamment :
- le dispositif « Une grande école, pourquoi pas moi ? », intégré en 2009 au dispositif « cordées de la réussite ». Cette opération s'appuie sur un engagement de jeunes étudiants au sein des grandes écoles, des écoles d'ingénieurs et des universités pour mettre en oeuvre un tutorat de lycéens des établissements de l'éducation prioritaire visant à développer leur ambition scolaire et professionnelle et à favoriser la réussite de leur parcours d'études. Elle vise également à développer la mixité sociale dans les classes préparatoires aux grandes écoles et les universités ;
- les « écoles de la deuxième chance » (E2C) qui visent l'insertion professionnelle des jeunes sans diplôme ou qualification. En 2009, les 21 écoles ont accueilli 4.129 jeunes dont 51 % sont issus des territoires de la politique de la ville ;
- l'opération « Ecole ouverte » qui consiste à ouvrir les lycées et les collèges pendant les vacances scolaires, les mercredis et samedis durant l'année scolaire, pour accueillir des enfants et des jeunes qui ne partent pas ou partent peu en vacances et qui fréquentent peu ou pas les structures locales d'accueil et de loisirs. Le dispositif propose aux enfants et aux jeunes qui vivent dans les zones urbaines sensibles ou dans des contextes culturels et économiques très dégradés un programme d'activités éducatives, sportives et de loisirs mais aussi d'accompagnement et de renforcement scolaires ;
- au titre des volets éducatifs des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), les concours apportés à plusieurs dispositifs partenariaux du domaine éducatif dans le cadre des contrats locaux d'accompagnement à la scolarité (CLAS) ou des réseaux d'écoute, d'appui et d'aide à la parentalité (REAAP) ;
- l'expérimentation du « busing », destinée à « casser » les ghettos scolaires en école élémentaire en organisant la poursuite du cycle éducatif dans une autre école de la même ville donnant ainsi la possibilité aux enfants du quartier de découvrir un autre environnement de travail favorisant leur chance de réussite dans la perspective de l'entrée au collège. A la rentrée 2008, l'expérimentation du « busing » existe dans six villes, et concerne au total six écoles de scolarisation initiale des élèves et dix-sept écoles d'accueil ;
- la participation au fonctionnement de l'établissement public d'insertion de la Défense (EPIDe) qui met en oeuvre le dispositif national « Défense, 2ème chance ». Ce dispositif s'adresse à des jeunes volontaires, garçons et filles âgés de 18 à 22 ans révolus, en situation de retard ou d'échec scolaire, sans qualification professionnelle ni emploi et souvent en risque de marginalisation sociale ; il est proposé à ces jeunes qui ne peuvent ni s'inscrire dans une filière de formation classique, ni trouver un emploi, de suivre un programme pédagogique visant à favoriser leur insertion sociale et professionnelle et retrouver ainsi des perspectives d'avenir. En 2009, l'EPIDe contribue à la gestion de 20 centres qui accueillent près de 2.000 jeunes dont 30 % proviennent de la géographie prioritaire de la politique de la ville ;
- le programme « Ville Vie Vacances » (VVV) qui développe, depuis 1995, des actions destinées prioritairement aux jeunes sans activité âgés de 11 à 18 ans, vivant dans les quartiers sensibles, permettant à ceux-ci de bénéficier d'un accès à des activités culturelles, sportives et de loisirs mais aussi d'une prise en charge éducative adaptée à leur situation, durant leur temps de vacances.
Ces opérations contribuent à l'insertion sociale et à la prévention de l'exclusion, à l'éducation à la citoyenneté et à l'environnement, mais également pour une part à la prévention de la délinquance et à l'amélioration de la tranquillité publique. Les jeunes bénéficiaires (près de 800 000 au total sur des activités de toute nature) sont principalement âgés de 11 à 18 ans (52 % de 11 à 15 ans en 2008). Plus de la moitié des actions sont organisées dans leur commune de résidence et près de 20 % au sein même des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
b) Un coût relativement modeste
Le coût des dispositifs de politique de la ville dans le domaine de l'éducation, même en incluant l'ensemble des dispositifs ayant un lien indirect avec l'éducation prioritaire, est sans commune mesure avec les montants mis en place au titre de l'éducation nationale.
Les éléments fournis par le programme annuel de performances annexé au projet de loi de finances et par le rapport d'activité de l'opérateur principal, l'Acsé, permettent de l'évaluer à environ 160 millions d'euros.
Le volet « politique de la ville » des dépenses de l'éducation prioritaire
(en milliers d'euros)
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Dispositif |
Montant des crédits 2009 |
|
Internats d'excellence |
4.100 |
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Projets de réussite éducative et internats de réussite éducative |
90.000 |
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EPIDe |
26.000 |
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Ecoles de la deuxième chance |
3.000 |
|
Cordées de la réussite |
1.500 |
|
« Une grande école, pourquoi pas moi ? » |
4.300 |
|
« busing » |
1.700 |
|
Ecole ouverte |
2.100 |
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Contrats locaux d'accompagnement à la scolarité |
19.400 |
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Programme Ville-vie-vacances |
10.000 |
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Total |
162.100 |
* 1 Réponses au questionnaire budgétaire concernant le projet de loi de finances pour 2010.
* 2 97.000 pour le ministère de l'éducation nationale et 3.000 pour celui de l'agriculture.