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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
4. Quels liens entre l'expatriation et l'évasion fiscale internationale ?

Lors de la dernière campagne présidentielle, l'ancien président de la République avait souhaité élargir le critère d'imposition des personnes physiques en incluant un principe liant l'impôt et la nationalité.

La soumission de nos compatriotes de l'étranger à un autre régime fiscal que celui appliqué aux résidents de l'intérieur ne peut évidemment pas être considérée sans nuances comme témoignant de leur part d'une évasion fiscale. Peut-être correspond-elle pour certains très minoritaires à une forme de « fuite fiscale ». Mais celle-ci ne saurait être assimilée à une évasion fiscale que sous la réserve qu'elle s'accompagne de la soustraction à une dette fiscale justifiée.

Au vrai, c'est souvent le cas, mais pour des raisons qui ont été précisées dans l'avant-propos du présent rapport et qui tiennent à l'existence d'une juste dette fiscale.

Aux yeux de votre rapporteur, il y a donc un vrai problème d'équité et de citoyenneté qui appelle des solutions.

Certains pays y remédient, du moins en partie, par la consécration d'un principe liant la nationalité et l'impôt. Ils sont en faible nombre mais comptent parmi eux les États-Unis, ce qui n'est pas rien compte tenu de l'importance de ce pays dans les équilibres mondiaux.

D'autres, dont la France, emploient des méthodes plus indirectes qui consistent à appréhender fiscalement des éléments de patrimoine subsistant du fait de leur ancrage territorial : typiquement, les biens immobiliers. Ils peuvent également compter sur des « revanches fiscales retardées » au moment de l'imposition des successions par exemple, ou encore élargir la gamme des instruments fiscaux, quelque peu forfaitaires, comme l'exit tax française.

On relèvera également que des pays européens, dont l'Allemagne est un exemple significatif, mettent en oeuvre des régimes visant à remédier aux effets excessifs liés au transfert international de la résidence fiscale.

Par ailleurs, et en lien direct avec la conception de l'évasion fiscale privilégiée par votre rapporteur, il faut signaler la dénonciation par le Danemark de sa convention fiscale avec notre pays au motif d'un conflit sur le droit d'imposer les revenus différés.

Cette question, signalée lors de son audition par M. Eric Ginter, est une illustration d'un problème plus général posé par l'exemption des revenus causés juridiquement, mais la cause est aussi économique, dans un pays qui s'en trouve frustré du fait de la délocalisation résidentielle du bénéficiaire de ces revenus.

La question soulevée par le Danemark est celle des revenus de remplacement (ici les pensions) dont le statut de « salaires différés » est peu contestable (puisqu'elles sont la contrepartie de cotisation), le problème étant que si la charge est déduite, le revenu correspondant n'est pas imposé du fait du transfert de résidence fiscale.

Cette qualification peut être appliquée à d'autres transferts publics résultant de la déductibilité des contributions sociales ou de la jouissance de services publics concédée gratuitement dans le cadre d'un équilibre financier où les contributions futures viennent compenser ces dépenses.

Votre commission d'enquête n'a pas la responsabilité de proposer un dispositif technique adapté à la résolution de ce problème.

Mais, sur le plan des principes, votre rapporteur pense traduire le sentiment de la majorité des membres de la commission en proposant qu'un tel débat soit ouvert.

Il relève que, lors de la campagne présidentielle, hormis des nuances de périmètre, un accord implicite semble avoir prévalu entre les deux candidats du deuxième tour sur ce point.

Il ne dissimule pas avoir senti qu'au sein de votre commission d'enquête, des nuances de point de vue pouvaient exister sur cette question.

A titre d'exemple, au cours des auditions successives, notre collègue Louis Duvernois est intervenu sur l'idée émise par les deux candidats au 2ème tour de l'élection présidentielle, qui consisterait à modifier l'esprit et la forme de la législation fiscale fondée uniquement sur l'application de la « territorialité » (non résident après 183 jours) en y ajoutant le critère intemporel de la « nationalité », ainsi que sur un aspect particulier de notre système de conventions internationales. Votre rapporteur souhaite mentionner ces analyses, qui sont un élément important de la réflexion.

« En l'absence de statistiques fiables sur l'état de la fiscalité des Français de l'étranger et sur le recoupement d'appréciations diverses portées à la connaissance de la Commission, on peut estimer à près de 1% le nombre d'« exilés fiscaux » établis hors du territoire national, soit environ 15 000 foyers fiscaux.

M. Jean Pujol, fiscaliste et membre élu à l'Assemblée des Français de l'étranger, auditionné, a estimé dans le monde, le nombre de « binationaux et/ou multilatéraux expatriés », majoritaires, à près d'un million de personnes, en 2012. L'ajout fiscal de la « nationalité » ouvrirait une perspective de « renonciations massives » à la nationalité française avec « toutes les conséquences induites en terme de rayonnement économique, financier et culturel ».

La commission d'enquête a été surprise par cet éclairage sur l'existence singulière d'une « collectivité territoriale d'Outre-Frontière » de près de deux millions de personnes, et désormais représentée tant au Sénat qu'à l'Assemblée Nationale.

M. Charles-Henri FILIPPI, président de la banque CITIGROUP France, également auditionné, a considéré que l'ajout de la « nationalité » à l'obligation fiscale devait conduire les pouvoirs publics concernés à « dégager une solution d'abord européenne, avec recherche d'une harmonisation fiscale multilatérale en cohérence avec une gouvernance économique souhaitable à terme ». « Parvenir à un consensus » européen étant l'objectif visé, selon Jean Pujol.

La nouvelle Convention fiscale entre la France et la Principauté d'Andorre en cours d'approbation, a par ailleurs retenu spécialement l'attention de la Commission. La France pourrait alors imposer les personnes physiques de nationalité française comme si la convention n'existait pas.

Aux termes de cette clause, l'État français peut considérer que la Convention tendant à éviter la double imposition n'existe pas pour les Français résidant en Andorre, ce qui pourrait constituer un précédent. »

Notre collègue Louis Duvernois a fait part de sa perplexité devant une disposition qui obèrerait l'application d'une éventuelle législation adoptée par le Parlement français, déniant ainsi à ce dernier son rôle de contrôle de l'action de l'exécutif et favorisant ainsi l'intérêt d'un des deux États contractants.

Au cours de son ultime réunion, la commission a pu examiner un amendement de notre collègue Marie-Noëlle Lienemann tendant à ce que le statut fiscal de nos compatriotes résidant à l'étranger fasse l'objet d'une étude approfondie, amendement adopté par la commission.

Peut-être les nuances d'approche sur cette question pourraient-elles être surmontées par l'invention d'un dispositif adapté à la vision de ce problème comme relevant d'un périmètre technique de l'évasion fiscale internationale, soit la soustraction à une dette fiscale légitimée par les contreparties qui la fondent, à savoir, en l'espèce, la correction du déséquilibre naissant du bénéfice de facteurs publics en quelque sorte « impayés » du fait de l'expatriation.

* * *

Au total, vus à travers d'une analyse partielle des risques, les enjeux fiscaux de l'évasion fiscale internationale, selon l'estimation qu'en peut proposer votre rapporteur sont en ligne avec les évaluations qui leur attribuent un poids élevé.

Votre rapporteur a hésité à formuler une évaluation quantitative, compte tenu de la complexité des paramètres à considérer, de l'impossibilité en l'état présent des données statistiques disponibles de couvrir certains champs particulièrement exposés à l'évasion (ainsi des relations financières internes aux groupes ou de la facturation de certains services et actifs incorporels, qui ne sont pas intégrés au calcul), et du risque de voir le débat se polariser sur un chiffre qui, pour révéler de forts enjeux financiers, est moins éclairant que l'ensemble des constats de votre commission, sur l'existence d'un phénomène entré dans nos moeurs. Les sommes qu'on peut raisonnablement avancer, sous toutes les limites indiquées, parmi lesquelles figure au premier chef la non exhaustivité des risques pris en compte situent les enjeux entre 30 et 36 milliards d'euros. Cette évaluation ne comporte aucune soustraction fiscale au titre des opérations financières, du commerce international des services, des facturations d'incorporels, non plus que du fait de l'évasion fiscale attribuable au transfert international de résidence (qui pose des problèmes de concept notamment). Outre une partie de la TVA, elle ne prend en compte que l'ISF, l'IR et l'IS.