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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )

B. QUEL RETOUR SUR INVESTISSEMENT ?

Le Forum mondial a évalué, à ce jour, la conformité de la règlementation aux normes internationales d'échange de renseignements330(*) de soixante-dix-neuf États et territoires331(*).

L'impact de ces premières estimations sur la volonté politique des différents pays ayant manifesté leur engagement à l'égard de la transparence fiscale est difficilement mesurable.

1. La coopération administrative en matière fiscale : 2015 la fin des paradis ?

Tout jugement sur la portée des travaux de l'OCDE est prématuré en raison de la démarche volontairement pédagogique qu'a entreprise l'OCDE. A titre d'illustration, l'île Maurice et Jersey ont ainsi bénéficié d'un examen combiné normalement réservé aux États dont la coopération fiscale ne peut être mise en question. L'impact de ces travaux ne pourra donc être réellement mesuré qu'aux termes du processus.

Nonobstant ces propos liminaires, M. François d'Aubert, président du Comité d'examen par les Pairs, a souligné les progrès réalisés en matière de mise en oeuvre du réseau conventionnel d'échange de renseignements. Il a toutefois convenu lors de la présentation de rapports d'évaluation du Forum mondial le 26 octobre 2001 : « A l'évidence, il reste toutefois encore beaucoup à faire pour parvenir à terme à un échange de renseignements complet et efficace » 332(*).

En effet, onze États et territoires ne sont pas admis en seconde phase à ce jour : le Botswana, Brunei, le Costa Rica, le Guatemala, le Liban, le Libéria, le Panama, Trinité-et-Tobago, les Emirats Arabes Unis, l'Uruguay et le Vanuatu. Six autres pays n'avaient pas été également initialement acceptés en phase 2 : Antigua-et-Barbuda, la Barbarde, les Iles Vierges britanniques, les Seychelles, les Iles Turques et Caïques et Saint-Marin. Ces derniers ont depuis lors modifié leur législation, de manière satisfaisante selon le Forum mondial.

Il convient de relever la conclusion « conditionnelle » du passage de la Suisse en phase 2 sous réserve qu'elle effectue les modifications nécessaires à la mise en place d'un cadre normatif conforme aux normes internationales d'échange de renseignements.

Ces évaluations ont donné lieu à 710 conclusions sur chacun des neufs critères de conformité (le dixième critère relatif à la transmission effective des informations ne pouvant être évalué qu'en phase 2). 150 d'entre eux ont été considérés comme incomplets et 65 comme inexistants.

Répartition du nombre des critères en fonction de leur satisfaction

Source : Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales

Au total, 495 recommandations ont été formulées, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Statistiques sur travaux et Recommandations émises au titre de la phase 1

Source : Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales

Les lacunes les plus courantes concernent le manque de disponibilité d'informations relatives à la propriété des trusts et des actions au porteur. Les renseignements comptables peuvent être également incomplets en matière de trusts, de partnerships et de sociétés étrangères.

Certaines réserves se sont élevées quant à l'efficacité de la démarche entreprise, ainsi que l'a souligné Christian Chavagneux en citant l'étude de Niels Johannesen et Gabriel Zucman publiée en février 2012. Selon ces travaux, l'annonce de la signature d'échange d'informations n'aurait pas eu d'impact « important » sur les dépôts bancaires dans les pays signataires333(*). M. Christian Chavagneux a toutefois nuancé son propos en se demandant si l'étude n'avait pas été réalisée trop tôt compte tenu de la conclusion récente des accords.

M. Xavier Harel a, quant à lui, émis des réserves sur la pérennité de l'effet dissuasif des listes en déclarant334(*) : « Comme d'habitude, ils jouent la montre, et comptent sur la lassitude des États avant de reprendre la main.».

Répartition du nombre de recommandations formulées
par le Forum mondial par pays

Source : Forum mondial sur la transparence fiscale

Les difficultés de mise en conformité par rapport aux normes internationales d'échange de renseignements, voire les réticences, l'inertie ou la volonté politique de conserver une certaine opacité, tendent à induire une extrême vigilance de la part de l'ensemble de la communauté internationale.

M. Guillaume Daieff335(*) a ainsi insisté sur cette étape cruciale et préalable d'élaboration des règles de transparence fiscale : « En effet, la meilleure entraide du monde sert peu si l'environnement réglementaire dans l'État requis est favorable à l'opacité. Si les Bahamas coopèrent, ils m'ouvriront le coffre-fort, mais il n'y aura aucun document à l'intérieur et nous n'aurons pas avancé.

Qui détermine le contenu du coffre-fort aux Bahamas ? C'est la réglementation interne applicable à ce pays : par exemple, quelles informations doivent figurer au registre du commerce. Peut-il y avoir encore des actions au porteur ? Nous ne sommes plus dans une affaire d'entraide judiciaire, il s'agit de savoir quelle est la réglementation applicable là-bas. Ces réglementations sont sous la surveillance, par exemple, du groupe d'action financière, le GAFI, et il est absolument essentiel que des organisations comme celles-ci exercent une forte pression sur ces États afin que leur réglementation interne permette de remplir le coffre-fort des informations dont nous avons besoin ».

Cette étape préalable n'est toutefois pas suffisante. Indépendamment de toute pédagogie, le Forum mondial sur la transparence fiscale devra tirer les conclusions de ses observations à l'issue du terme de ses travaux. Quelles seront les sanctions pour les États qui réintègreraient éventuellement la liste noire pour défaut de coopération ?

De surcroît, il conviendrait d'ores et déjà d'imaginer un suivi de la mise en oeuvre des normes internationales d'échange de renseignements après cette évaluation finale.

État d'avancement des évaluations par le Forum mondial sur la transparence fiscale

 

 

 

Disponibilité de l'information

Accès à l'information

Echange de l'information

 

État ou territoire

Phase

A1

A2

A3

B1

B2

C1

C2

C3

C4

C5

Propriété

Comptabilité

Banque

Droit d'accès

Protection des droits

Instruments

Réseau conventionnel

Confidentialité

Droits et sauvegardes

Délai de transmission

1

Allemagne

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

2

Andorre

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

3

Anguilla

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

4

Antigua-et-Barbuda

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

5

Aruba

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

6

Australie

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

7

Autriche

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

8

Bahamas

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

9

Bahrein

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

10

Barbade

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

11

Belgique

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

12

Bermudes

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

13

Botswana

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

14

Brésil

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

15

Brunei

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

16

Canada

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

17

Chili

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

18

Chine

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

19

Chypre

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

20

Corée

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

21

Costa Rica

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

22

Curaçao

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

23

Danemark

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

24

Emirats Arabes Unis

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

25

Espagne

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

26

Estonie

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

27

États-Unis

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

28

France

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

29

Ghana

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

30

Gibraltar

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

31

Grèce

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

32

Grenade

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

33

Guatemala

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

34

Guernesey

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

35

Hong Kong

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

36

Hongrie

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

37

Iles Cook

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

38

Ile de Man

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

39

Iles Caïmans

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

40

Iles Turques et

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

Caïques 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

41

Iles Vierges

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

britanniques 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

42

Inde

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

43

Indonésie

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

44

Irlande

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

45

Italie

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

46

Jamaïque

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

47

Japon

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

48

Jersey

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

49

Liban

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

50

Libéria

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

51

Liechtenstein

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

52

Luxembourg

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

53

Macao

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

54

Macédoine

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

55

Malaisie

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

56

Malte

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

57

Maurice

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

58

Mexique

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

59

Monaco

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

60

Montserrat

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

61

Norvège

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

62

Nouvelle-Zélande

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

63

Panama

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

64

Pays-Bas

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

65

Philippines

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

66

Qatar

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

67

République Tchèque

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

68

Royaume Uni

combiné

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

69

Saint-Christophe-et-Niévès

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

70

Sainte-Lucie

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

71

Saint-Marin

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

72

Saint-Vincent-et-les-Grenadines

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

73

Seychelles

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

 

 

supplémentaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

74

Singapour

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

75

Slovaquie

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

76

Suisse

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

77

Trinité-et-Tobago

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

78

Uruguay

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

non évalué

79

Vanuatu

1

 

 

 

 

non évalué

 

 

 

 

non évalué

                         

 

critères satisfaits

                     
                         

 

critères satisfaits mais améliorations nécessaires du cadre normatif

             
                         

 

critères non satisfaits

                     

Source : Forum mondial sur la transparence fiscale

2. Tracfin, élan ou essoufflement ?

Les avancées de la transparence en matière de blanchiment semblent se heurter à des obstacles tant techniques que juridiques.

Tout d'abord, le flux des déclarations effectuées à Tracfin ne cesse d'augmenter depuis 1990. « Les informations reçues s'élevaient à quelques centaines en 1990 ; leur nombre a atteint un bon millier à la fin des années 1990. Le système a pris une ampleur considérable au début des années 2000, à la suite de différents événements très médiatisés, le moindre n'étant pas le 11 septembre 2001 : nous avons franchi la barre des 10 000 informations en 2003 ou 2004. En 2011, nous avons reçu 24 090 informations, parmi lesquelles 22 856 déclarations de soupçon, c'est-à-dire des informations émanant stricto sensu des professionnels, les autres étant reçues des administrations de l'État et de nos homologues étrangers. »336(*)

Cet essor a conduit Tracfin à traiter une centaine d'informations par jour, qui ont donné lieu à un peu plus de 26 000 « actes d'investigation » en 2011 contre 15 000 en 2010.

Toutefois, la Cour des comptes a déploré que le nombre de déclarations transmises à la Justice demeure constant. Seules 404 déclarations de soupçons sur les 20 000 effectuées en 2010 ont ainsi adressées au procureur de la République. Elle en a conclu dans son rapport annuel que « Le ratio déclarations transmises/déclarations reçues par Tracfin est faible »337(*).

De surcroît, il convient de souligner que seules 8,6 % des déclarations reçues en 2010 (soit 1 650 déclarations) ont fait état en tout ou partie d'un motif fiscal. Cette observation a conduit la Cour des comptes à souhaiter que soit mieux prise en compte la fraude fiscale comme délit sous-jacent du blanchiment338(*).

Ce constat est en partie expliqué par une augmentation insuffisante des recrutements ainsi que l'ont considéré la Cour des comptes339(*) dans son rapport et M. Renaud Van Ruymbeke340(*) devant votre commission. Ce dernier a estimé que : « Les agents de Tracfin [...] ne sont pas très outillés et sont limités juridiquement pour traiter ces informations ».

M. Carpentier a également précisé341(*) : Tracfin est un service de taille modeste, bien que ses effectifs aient considérablement crû, toutes proportions gardées, au cours des sept ou huit dernières années. Actuellement, son effectif budgétaire théorique est de 94 postes, sachant que nous ne saturons pas tout à fait notre plafond d'emplois, en raison des rotations de postes, mais que nous commençons à nous en rapprocher. Notre budget est modeste : le montant de l'allocation inscrite au titre II, c'est-à-dire les crédits de personnel, s'élève à 1,2 million d'euros, tandis que le montant de l'allocation du titre III, qui regroupe les autres dépenses, est de l'ordre de 500 000 euros - pour l'essentiel, ces consommations de crédits représentent exclusivement des frais de déplacement et des budgets informatiques. »

Incontestablement, malgré la progression des effectifs, celle des affaires transmises a été telle que les progrès de productivité demandés aux agents paraissent dépasser le possible, sans déperdition d'informations, et donc, plus globalement, d'efficacité.

Si la nouvelle organisation de service mise en place en 2011 a permis un certain recentrage de l'action sur l'analyse, la Cour des comptes a néanmoins mis en lumière l'absence de stratégie de tri des déclarations, assertion que la commission d'enquête n'a pas pu vérifier compte tenu du déséquilibre entre ses moyens et le champ immense qu'elle avait à couvrir.

Quant au délai moyen de traitement, à compter de la réception des déclarations jusqu'à leur transmission en justice, celui-ci est de 142 jours. La Cour a précisé que « Certaines transmissions sont effectuées en deux semaines. D'autres mettent plus d'une année. Dans certains cas en 2009 et 2010 ce délai a dépassé huit mois pour des transmissions en justice relatives à la fraude à la TVA sur les quotas de CO2, ce qui doit inciter Tracfin à réfléchir sur le degré d'approfondissement des enquêtes et le temps accordé à la validation hiérarchique. »

S'agissant des obstacles d'ordre sociologique, l'obligation de vigilance semble être plus ou moins forte selon les professions.

Les professions soumises à obligation de déclaration « ont quelquefois certaines difficultés - le mot est faible - à respecter cette obligation légale » selon Mme Caillibotte342(*), déjà citée.

Ce témoignage est corroboré par le rapport annuel public de la Cour des comptes de 2012 qui mentionne que « depuis 2004, seuls les notaires transmettent un volume significatif de déclarations de soupçon. S'agissant des autres professions réglementées (avocats, experts-comptables, commissaires aux comptes, huissiers, commissaires priseurs, administrateurs et mandataires judiciaires) l'activité déclarative est faible voire inexistante. Ainsi, seules huit déclarations émanent de commissaires-priseurs. [...] Aucune des déclarations de soupçon reçue par Tracfin en 2010 n'émane d'avocats. »343(*) Ce constat doit être apprécié au regard des 19 208 déclarations effectuées en 2010.

Pour être tout à fait complet, votre rapporteur veut également souligner que certaines institutions publiques pourraient seconder les fonctions exercées par Tracfin, soit en passant par cet organisme, soit en saisissant davantage les administrations concernées des constatations faites par elles dans les champs couverts par le dispositif.

Les juridictions financières, les administrations en charge de la lutte contre les fraudes aux prélèvements obligatoires suscitent sous cet angle quelques interrogations. En outre, la rédaction actuelle de l'article 40 du code de procédure pénale et ses incidences ont fait l'objet de doutes quant à leur portée. Au cours de l'audition du procureur général de Montgolfier, cet aspect du dispositif de lutte contre les fraudes financières (qui bien entendu dépasse ce seul enjeu) a été évoqué par notre collègue Marie-Noëlle Lienemann. L'une des solutions proposées serait de réformer ce texte dans le sens suggéré par la personne alors auditionnée qui consisterait à prévoir des sanctions expresses dans les cas d'abstention de se conformer à la prescription du code.

Pour finir, deux constatations paraissent peu récusables.

D'une part , il manque à Tracfin la possibilité de mener à bien l'ensemble des tâches d'évaluation de sa mission que l'importance de celle-ci pourrait justifier en termes, notamment, de retour d'expérience et d'estimation des processus de blanchiment. Certes, d'autres superviseurs peuvent prendre parfois le relais, mais il n'est pas sûr que leur culture les incline à le faire systématiquement quand ils existent, ce qui n'est pas le cas pour tous les assujettis au dispositif. Certes encore, les autorités destinataires des signalements de Tracfin accomplissent théoriquement cette mission. Mais, c'est une fois le filtre Tracfin passé, si bien que l'évaluation des pratiques de déclaration de soupçon peut manquer... d'évaluateur.

D'autre part, la soumission de Tracfin à la hiérarchie du ministère de l'économie et des finances, pour n'être pas dépourvue de justifications pratiques, peut poser un problème au regard de standards vraiment exigeants de gouvernance. Ce problème ne paraît pas préoccuper le Gafi qui a noté notre pays comme le troisième meilleur sur la liste des pays qu'il envisage. Pourtant, quelques questions peuvent être posées, qu'il s'agisse de la culture de transmission des affaires au plus haut niveau ministériel qui découle nécessairement de ce rattachement, quand l'affaire est sensible, ou encore du défaut général de saisine de Tracfin par les administrations financières, qu'une autorité totalement indépendante pourrait contester plus ouvertement.

Sans doute ces administrations peuvent-elles considérer inutile le détour par Tracfin mais cette appréciation fait fi de la valeur que les informations adressées à cet organisme pourraient avoir pour lui, et de son rôle singulier au confluent des administrations fiscales et de l'autorité judiciaire.


* 330 Cf. les dix critères relatifs à la disponibilité et l'accès à l'information ainsi que la pertinence du réseau conventionnel.

* 331 Treize rapports supplémentaires sur les améliorations apportées au cadre normatif ont également été adoptés.

* 332 Source : site OCDE « Salle de presse »

* 333 Cf. audition du 17 avril 2012.

* 334 Cf. audition du 6 mars 2012.

* 335 Cf. audition du 23 mai 2012.

* 336 Cf. audition de M. Jean-Baptiste Carpentier du 3 avril 2012.

* 337 Cf. page 212 du rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2012.

* 338 Cf. page 214 du rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2012.

* 339 Cf. page 209 du rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2012.

* 340 Cf. audition du 22 mai 2012.

* 341 Cf. audition du 3 avril 2012.

* 342 Cf. audition du 2 mai 2012.

* 343 Cf. rapport annuel de la Cour des comptes de 2012 page 203.