DEUXIÈME PARTIE : UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE AUX EFFETS INCERTAINS ET À LA TRANSPARENCE PERFECTIBLE
Même si la notion est un peu galvaudée, la transparence est au centre de nombre des problèmes abordés dans le présent rapport.
C'est l'opacité qui nourrit l'évasion fiscale internationale. C'est son défaut de visibilité qui entretient les doutes sur le contrôle fiscal.
Dans cette affaire, chacun veut plus de transparence :
• l'administration la réclame aux contribuables ;
• ceux-ci disent vouloir une législation plus claire et un contrôle plus compréhensible ;
• les États souhaitent que leurs homologues soient plus transparents ;
• nos compatriotes voudraient être sûrs que le contrôle et l'application de la loi fiscale soient revêtus des insignes leur permettant d'être totalement transparents au besoin.
Votre commission d'enquête, à sa façon, a témoigné de cette préoccupation.
Son expérience lui permet de témoigner de ce que les réticences peuvent sinon disparaître du moins beaucoup faiblir dès lors qu'un dialogue s'engage.
Elle l'oblige aussi à signaler certains aspects de nos pratiques qu'il faudrait réformer pour progresser vers une situation où à la fois l'usage des libertés et celui des pouvoirs puissent être allégés de certains soupçons quelque infondés qu'ils puissent être.
M. Olivier Fouquet a exprimé le sentiment des membres de la commission quand il a relevé la très grande honnêteté des fonctionnaires chargés de l'application de la loi fiscale.
Par ailleurs, la « circulaire Baroin » adoptée dans la foulée du rapport de M. Jean Bassères, chef de l'inspection générale des finances, à la suite des suspicions relatives au traitement fiscal de Mme Bettencourt témoigne en même temps que de l'existence de pratiques limites de réels progrès d'intention qu'il faut poursuivre dans le long terme en leur donnant tous ses prolongements pratiques.
Ainsi qu'il a été indiqué, votre rapporteur a reçu à l'occasion de sa mission un certain nombre de témoignages, dont le Bureau de votre commission a pu prendre connaissance, que l'ouverture d'informations judiciaires au cours des travaux de la commission empêche de reproduire et dont il y a tout lieu de supposer que l'autorité judiciaire est saisie compte tenu de leur importance. C'est désormais à la justice de dire notamment si d'autres listes existent encore. Parfois, il a pu se poser quelques questions sur la réactivité de certains organismes participant au contrôle qui, semble t'- il, avaient été saisis bien avant lui. Un retour d'expérience sera sans doute bienvenu sur ce point.
Par ailleurs, les auditions dont les comptes rendus sont intégralement publiées en annexe au rapport ont pu faire naître des interrogations. C'est, en particulier le cas de celles qui ont porté sur l'affaire de la « liste des 3000 », dite encore « liste HSBC » qui appellent une mention pour les questions non résolues qu'elle continue de poser.
|
La liste HSBC La liste HSBC a été surnommée « liste des 3 000 » sans que ce surnom puisse être considéré comme totalement adapté à sa substance ainsi qu'on le verra. L'administration fiscale indique que cette liste a été transmise officiellement par le procureur de Nice au début de l'été 2009 dans le cadre d'un droit de communication classique. On doit relever que, selon le témoignage de ladite administration, elle avait également été destinataire de cette liste du fait de l'informateur mais sans que les données y figurant aient été « en aucune façon exploitées », « Seules les listes du procureur l'ayant été ». Cette observation appelle quelques interrogations sur les motifs d'une telle abstention s'agissant d'informations laissant supposer l'existence de plusieurs délits, fiscaux ou correspondant à des infractions au code monétaire et financier. D'autres questions peuvent être posées. La première concerne le contenu de la « liste » finalement exploitée par l'administration. Dans son intervention devant la commission le procureur général en charge de cette affaire a donné quelques indications à ce sujet. Il indique que les comptes sont nombreux et représentent beaucoup d'argent même en tenant compte du fait que « les noms qui ont été extraits sont relatifs à une détention de un million d'euros et plus » au terme d'un tri initial demandé à l'IRCGN ». Des capitaux d'une centaine de pays, petits et gros, sont impliqués. Le procureur général ajoute : « il m'était expliqué par les techniciens que ces données informatiques étaient susceptibles de remplir un train de marchandises ! ». On relève que ce propos ne se réfère pas à des constatations réalisées par lui mais traduisent un sentiment, celui des services techniques. Une précision supplémentaire doit être apportée. Alors que la médiatisation de l'affaire a porté essentiellement sur l'existence de comptes ouverts au nom de personnes physiques, le procureur général indique : « il y avait des comptes de sociétés, que nous avons confiés à la douane judiciaire. ». L'existence de sociétés n'informe pas vraiment sur la nature desdites sociétés. Sur ce point, votre rapporteur peut toutefois mentionner que le volet britannique de la liste HSBC semble avoir comporté des comptes de sociétés pour un montant de l'ordre de 4 milliards de livres. De son côté, l'administration fiscale apporte une correction permettant de mieux apprécier ce que recouvre la « liste des 3 000 ». En réalité, dit-elle « la liste contenait 8 000 occurrences bancaires mais bien 3 000 contribuables identifiés ». On pourrait se demander si le défaut d'identification de certains contribuables ne serait pas à l'origine du décalage entre les nombres envisagés. Mais, l'administration explique que ce décalage s'explique par la multiplicité des comptes pouvant être détenus par un même contribuable. La « liste des 3 000 » se révèle déjà un peu plus fournie puisqu'elle pourrait aussi bien avoir été dénommée « liste des 8 000 ». Cependant, même ainsi enflée, on demeure assez loin de ce qu'évoque un « train de marchandise ». Par ailleurs, nulle mention positive n'a été faite par l'administration fiscale de l'existence de comptes de sociétés. Ces observations conduisent à se demander si toutes les données initialement à disposition soit du procureur général, soit de l'administration fiscale ont été conservées comme « données utiles » de gestion des contrôles. Les faits mentionnés devant la commission sur le déroulement du traitement des données doivent également être mentionnés. Ils sont les suivants. Du côté de l'administration fiscale, on précise que la liste utilisée n'a pas été la liste transmise par l'informateur mais la seule liste transmise par le procureur général. Ceci conduit à s'interroger sur le sort de la liste transmise par l'informateur et sur d'éventuelles discordances entre les deux listes. Cette question peut être posée. Mais avant d'en préciser les raisons, il convient encore d'ajouter que l'administration fiscale est passée par la CNIL afin d'obtenir « la sécurisation de la détention de ces informations nominatives ». Elle précise : « La première action fut donc de créer le fichier EVAFISC et d'obtenir le label CNIL pour y incorporer lesdites informations, que nous avons ensuite exploitées... ». Revenons-en aux questions posées par le choix de s'appuyer sur la liste transmise par le procureur général. Lors de son audition celui-ci déclare : « ...c'est avec étonnement que j'ai pris connaissance, pendant l'été, du communiqué du ministre du budget faisant état de 3000 noms. Je me suis dit en souriant qu'il s'agissait peut-être bien de notre dossier, mais je ne retrouvais pas ce chiffre. J'avais déjà livré des indications complètes aux services fiscaux, à savoir la copie des données informatiques dont je disposais. Il faut accepter l'idée que nos découvertes furent évolutives ». Cette déclaration pose la question de la concordance de deux fichiers : le fichier transmis à l'administration fiscale et celui figurant dans EVAFISC. Par ailleurs, une autre interrogation doit être mentionnée. Le procureur général fait une autre déclaration importante. Il dit : « En réalité, M Falciani, pour des raisons qui m'échappent encore, nous a livrés (à la justice) par bribes ce qu'il détenait. Avant que l'autorité judiciaire n'aille chercher ces données- je l'ai su plus tard-, il semble que des tractations aient eu lieu avec les services fiscaux, ce qui n'est pas peu dans ce dossier ». Cette observation suggère que c'est à partir de la liste transmise à l'administration fiscale qu'a été construite la transmission des données à l'autorité judiciaire « après des tractations avec les services fiscaux ». Cette déclaration n'apporte pas de précisions sur l'existence de telles tractations, non plus que sur leur objet. Mais, elle est suggestive quant aux motifs d'en passer par le truchement du droit de communication entre l'administration fiscale et le procureur général. Par ailleurs, il serait intéressant de savoir quelles tractations ont pu exister entre l'informateur et le ministère du budget même si, la question principale est celle de l'identité de la liste transmise par le Procureur avec la liste détenue initialement par les services fiscaux. Enfin, le procureur a indiqué à la commission qu'il avait saisi deux services pour les charger de décrypter les données informatiques, au moyen des clefs fournies par la procureure suisse qui avait pris l'initiative de demander la restitution des fichiers dérobés par M Falciani. Il observe que celle-ci lui a écrit pour remarquer que dans les données transmises par le procureur après sa demande de retour il n'y avait pas tout. On peut en déduire que la partie suisse disposait du fichier HSBC et a pu faire des recoupements entre celui-ci et le fichier transmis par le procureur français. Selon la lecture qu'on peut faire de son témoignage devant la commission, le procureur général s'interroge sur un éventuel trucage des fichiers. Il déclare ne pas pouvoir répondre sur ce point mais il indique avoir transmis les données à l'IRCGN ainsi qu'au service judiciaire de la douane nationale. Il dit s'être posé des questions sur ses choix au vu des mouvements qui se sont produits à la tête de ces services à la suite de cette affaire. Les interrogations du procureur général proviennent aussi de la réaction de la procureure suisse. Elle semble indiquer que la liste a été tronquée mais à quel stade l'a-t-elle été si elle l'a été. Le procureur général se demande si ce n'est pas au stade de l'aval. Quand l'ensemble suggère une autre possibilité. Il semble crédible que la Suisse dispose du bon fichier. D'ailleurs, plus globalement le secret bancaire suisse n'est probablement pas tel que les informations permettant d'exercer une pression sur les gouvernements étrangers dans le cadre des négociations internationales mettant la Suisse en cause noient cachées au gouvernement suisse. Par ailleurs, l'administration française doit encore disposer du fichier mère. Tous ces points un peu obscurs appellent quelques éclaircissements. |
Si la transparence mérite d'être au coeur des processus de lutte contre l'évasion fiscale internationale, c'est pour des raisons de confiance dans l'action publique, mais c'est aussi à d'autres titres. La gestion fiscale est confrontée à un problème d'asymétrie d'information ; elle est aussi en butte à un certain nombre de « non-dits » qui peuvent en obscurcir le sens. Longtemps, la situation des paradis fiscaux a relevé d'un réflexe « à la Tartuffe». La crise globale a obligé à envisager leur rôle dans la prolifération des facteurs de déstabilisation de l'édifice financier international, d'autant que les États ont subi des contraintes financières les conduisant à conforter une base fiscale mise à mal par ces territoires.
Mais, force est d'observer que l'élan donné dans le cadre du G-20 semble s'épuiser, à défaut d'une coordination des politiques nationales de déclinaison des principes alors proclamés.
L'Europe a été trop absente de ce processus. Elle témoigne aujourd'hui des effets d'une incoordination des politiques fiscales nationales qui inclut la lutte contre l'évasion fiscale internationale. Il faut dire qu'elle nourrit en son sein une concurrence fiscale agonistique, ainsi que des pays qui sont plus que réticents à céder les avantages comparatifs qu'ils croient pouvoir retirer d'institutions favorisant l'évasion fiscale internationale.
Votre commission d'enquête ne voit dans ces dissensions européennes qu'un motif supplémentaire pour renforcer l'intégration de la politique de lutte contre l'évasion fiscale entre les pays européens qui partagent les objectifs d'une telle politique.
Sur un plan plus franco-français, il reste à réunir tous les moyens d'une politique cohérente et efficace.
Cela suppose de ne pas négliger la « productivité fiscale » des moyens consacrés à cette politique. Cela suppose aussi de mieux coordonner les efforts qui peuvent se disperser ou rester en deçà des attentes quand ils se diversifient comme c'est pourtant souhaitable.
La phase de la gestion publique des objectifs de la lutte contre l'évasion fiscale internationale que nous traversons est marquée par une forme de contestation du monopole de l'administration fiscale.
Contestation par les faits à mesure que la diversification et la complexification des secteurs et des enjeux de l'évasion fiscale multiplient les besoins de recourir à des organismes et à des compétences alternatifs. Contestation « objective » donc, mais aussi contestation des « acteurs », plus subjective. Elle vient des contribuables au nom de la « sécurité fiscale ». Mais contestation des juges et de l'opinion aussi, conduits à s'interroger sur les incidences d'une « confiscation » du domaine fiscal par une administration qui peut être soumise à d'autres influences, même si la légitimité de l'éminence de son rôle n'est pas systématiquement contestée, quand sa probité est unanimement reconnue.
Inversement, l'administration fiscale tend à reconnaître les atouts de l'autorité judiciaire puisqu'elle se « judiciarise » de plus en plus dans ses moyens.
Il faut pouvoir répondre à ces tensions. Notre système de contrôle fiscal doit être mieux coordonné, plus transparent et pouvoir se reposer plus pleinement sur la contribution de la société civile et des régulateurs qui interviennent dans les champs diversifiés où l'évasion fiscale internationale prend ses racines.
Ce dernier processus est en cours de formalisation à travers le renforcement de la branche nouvelle de la politique de lutte contre la fraude et l'évasion fiscale qu'est le dispositif de lutte contre le blanchiment.
Ce dispositif, qui trouve en Tracfin, une sorte d'ancrage administratif semi-opérationnel, doit être développé, ce qui suppose que tous les acteurs le prennent tout à fait au sérieux.
Par ailleurs, l'articulation entre les dimensions fiscale et judiciaire doit être coordonnée.
Enfin, les modalités du contrôle doivent être adaptées à une gestion plus proche du « coeur du réacteur », à savoir l'ensemble des sources de production des gestions fiscales, et plus réactiv e
I. DES RÉACTIONS TOUS AZIMUTS TEMOIGNANT D'UN BESOIN DE RENOUVELLEMENT DE L'ACTION ENCORE INABOUTI
La complexification des pathologies de l'impôt, en lien avec la sophistication de ses vecteurs et avec l'opacification qui s'en suit dans un monde de plus en plus dérégulé a provoqué une réaction des Etats encore inachevée. Ils ont voulu créer des dispositifs susceptibles de lever le voile sous lequel s'abrite l'évasion et la fraude fiscales. Ces réaménagements rencontrent des limites qu'il faut dépasser.
A. LA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE : DE L'OUTIL À LA FINALITÉ
La lutte contre l'évasion fiscale revêt différentes formes au niveau international, selon l'objectif poursuivi . Elle se situe sur le terrain de la criminalité financière par le biais du blanchiment et elle concerne plus directement la fraude et l'opacité fiscales.
Paradoxalement, fraude et blanchiment constituent des procédés inverses puisque la première consiste à dissimuler des biens d'origine licite aux autorités fiscales alors que le second tend à procurer une forme légale à des biens d'origine illicite.
Cependant tous deux présentent des caractères communs . Ils conduisent à une forme de mensonge par action ou par omission puisque la fraude est définie par la soustraction frauduleuse ou la tentative « de se soustraire frauduleusement à l'établissement ou au paiement total ou partiel des impôts » 304 ( * ) . Le blanchiment, quant à lui, est « le fait de faciliter, par tout moyen, la justification mensongère de l'origine des biens ou des revenus de l'auteur d'un crime ou d'un délit » 305 ( * ) .
En outre, ces deux opérations peuvent être intrinsèquement liées. D'une part, les flux illicites échappent à l'impôt 306 ( * ) , d'autre part, certaines opérations sophistiquées de fraude fiscale s'apparentent à une véritable délinquance financière.
Enfin, les flux illicites utilisent les mêmes réseaux et circuits financiers , ainsi que l'a observé M. Renaud Van Ruymbeke, en déclarant devant votre commission 307 ( * ) : « derrière l'évasion fiscale se cachent de nombreux trafics. Ce n'est sans doute pas la seule finalité de l'évasion fiscale, mais c'est une problématique essentielle . [...] En réalité, et même si la criminalité organisée ne représente peut-être que 1 % à 5 % de l'évasion fiscale , ces deux pratiques ont en commun un certain nombre d'outils qui appartiennent à ce que l'on pourrait appeler, sans aucune connotation politique, le libéralisme ou la mondialisation financière . »
1. La lutte contre la fraude fiscale, outil d'endiguement de la criminalité financière
a) La répression du blanchiment de fraude fiscale
La question du blanchiment fut abordée pour la première fois par la Convention des Nations unies contre le trafic de stupéfiants 308 ( * ) de 1988. Ce concept a été depuis régulièrement enrichi face aux nouveaux défis de la criminalité financière.
* 304 Cf. article 174 du code général des impôts.
* 305 Cf. article 324-1 du code pénal.
* 306 Cf. audition de Mme Maryvonne Caillibotte du 2 mai 2012 : « j'insiste sur le lien très fort qui existe entre la fraude fiscale et le blanchiment, même si les deux infractions sont évidemment distinctes. En effet, il faut se représenter que, d'un point de vue technique, l'incrimination des faits de blanchiment et leur répression pénale conduisent normalement, si la justice fait bien son travail, à fiscaliser des revenus d'origine occulte. C'est la raison pour laquelle nous rappelons constamment aux magistrats qu'ils doivent à leur tour transmettre un certain nombre d'informations à l'administration fiscale. » Ce constat a également été corroboré par M. Renaud Van Ruymbeke, Premier juge d'instruction au Pôle financier du tribunal de grande instance de Paris.
* 307 Cf. audition du 22 mai 2012.
* 308 Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes adoptée à Vienne, le 20 décembre 1988.