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L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile

30 octobre 2013 : L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile ( rapport d'information )

III. UNE GESTION DÉLICATE DE L'ALLOCATION PAR PÔLE EMPLOI

L'allocation temporaire d'attente est versée aux bénéficiaires par Pôle emploi. Cette gestion par Pôle emploi est moins un choix délibéré qu'un héritage historique. En effet, l'allocation temporaire d'attente a succédé, en 2006, à l'allocation d'insertion (AI), créée en 1984 qui, visant à l'origine à assurer un revenu à des personnes sans accès au marché du travail, était naturellement gérée et versée par les ASSEDIC. La gestion de l'ATA a donc été conservée par les ASSEDIC puis par Pôle emploi à partir de 2009, bien que les bénéficiaires, essentiellement demandeurs d'asile, soient un public d'autant moins naturel pour ses agents que ces demandeurs n'ont pas l'autorisation de travailler. Or, cette spécificité de l'ATA par rapport aux autres aides versées par Pôle emploi explique les difficultés de gestion majeures qu'elle occasionne.

A. UN MONTANT ANORMAL D'INDUS

L'ensemble des démarches à effectuer par le demandeur d'asile lors de son arrivée sur le territoire sont relativement complexes : domiciliation, obtention d'une autorisation provisoire de séjour à la préfecture, dépôt de la demande d'asile à l'OFPRA, dépôt d'un dossier de demande d'allocation temporaire d'attente auprès de Pôle emploi (si aucune place en CADA n'est disponible).

Pour la réalisation de ces démarches et pour leur domiciliation postale, les demandeurs d'asile sont orientés par la plateforme d'accueil des demandeurs d'asile, au nombre de trente-huit sur l'ensemble du territoire national, qui sont les premiers points d'arrivée des demandeurs. La plupart d'entre elles ont une vocation régionale, sauf dans certaines régions soumises à d'importants flux de demandeurs d'asile (Ile-de-France, Nord-Pas-de-Calais, PACA, Rhône-Alpes).

Quatorze d'entre elles sont gérées directement par la direction territoriale de l'OFII. Treize d'entre elles sont co-gérées par un opérateur extérieur (association par délégation de gestion) et par l'OFII qui intervient pour certaines prestations. Enfin, dans treize autres, l'intégralité des prestations sont déléguées aux opérateurs extérieurs.

En raison de ces différences d'organisation, héritage de l'histoire des associations gestionnaires, des disparités importantes existent dans les modalités de prise en charge, ce qui se traduit en particulier sur les modalités et les délais de traitement au regard de la demande d'ATA :

· Dans 3 plateformes, il existe une prise en charge directe par Pôle emploi, qui détache un conseiller dans la structure sur des plages déterminées, afin de centraliser l'instruction des demandes ;

· 15 plateformes ont signé un partenariat avec Pôle emploi qui a notamment pour objet de mettre en place un planning partagé afin de faciliter la prise de rendez-vous des demandeurs d'asile auprès des agences de Pôle emploi. Ainsi, lorsque les flux de demandeurs d'asile sont importants dans la région, les agences de Pôle emploi peuvent rassembler les demandeurs d'asile sur une même plage horaire, étant donné la spécificité de ce public. En tout état de cause, les plateformes aident les demandeurs d'asile, le plus souvent non francophones, à prendre contact avec Pôle emploi et à remplir le formulaire de demande d'ATA ;

· Enfin, dans le reste des plateformes, il n'existe aucun partenariat avec Pôle emploi, ce qui entraîne les retards dans les démarches et des disparités territoriales quant à la date de prise en charge des demandeurs d'asile.

Des disparités de même nature interviennent s'agissant de la sortie des demandeurs du dispositif ATA. À cet égard, l'échange d'informations entre Pôle emploi d'une part et l'OFPRA, la CNDA et l'OFII d'autre part est essentiel pour garantir à tout moment que le bénéficiaire de l'ATA remplit bien les conditions pour en bénéficier, plusieurs événements pouvant entraîner une sortie du dispositif ATA (l'acceptation ou le refus de la demande d'asile mais aussi l'entrée en CADA, ou encore le refus suite à une proposition de place en CADA formulée par l'administration). Dès lors, à côté de la convention de gestion avec l'État, en date du 15 septembre 2009, Pôle emploi a également signé une convention de gestion avec l'OFII et l'OFPRA, en date du 7 octobre 2009, afin de prévoir les modalités de transmissions d'informations.

Or, il apparaît que cet échange d'informations présente d'importants dysfonctionnements, ce qui se traduit par d'importants versements indus.

Parmi les dysfonctionnements figurent tout d'abord les transmissions d'informations tardives : à titre d'exemple, les représentants de Pôle emploi ont indiqué à votre rapporteur spécial que les entrées en CADA n'étaient signalées à Pôle emploi, au mieux, que le 5 du mois suivant le mois d'entrée en CADA, ce qui génère un délai incompressible de versement d'ATA d'un à deux mois indus.

De plus, le rapport d'inspection précité, qui devait précisément se pencher sur cette analyse des dysfonctionnements dans le partage d'informations, a souligné que « les lenteurs de transmission ne sont à l'origine que d'une faible proportion de ces indus », les causes étant plutôt à rechercher dans les insuffisances de saisie des informations transmises à Pôle emploi par les services de l'asile, l'OFII et l'OFPRA, dans l'absence d'homogénéité des données saisies, rendant les croisements d'informations impossibles, et dans les dysfonctionnements de la gestion de l'ATA par Pôle emploi, dont les agents ne sont pas formés au suivi des procédures d'asile parfois complexes.

Le rapport d'inspection précité estime ainsi, sur la base d'un échantillon de 753 bénéficiaires sur lequel des croisements de fichiers ont été opérés, un taux d'indu probable de 21 %. Ces indus sont liés, pour moitié, à la non prise en compte d'un refus de l'offre d'hébergement ou d'une entrée en CADA. Au total, le rapport estime ainsi que le montant global d'indu est compris entre 25 et 30 millions d'euros par an.

A minima, il est donc urgent de redéfinir entièrement le système d'échanges d'informations entre les institutions compétentes pour homogénéiser les données saisies et garantir leur prise en compte immédiate du point de vue des droits à l'ATA. La mise en place d'un outil informatique partagé, reposant sur les mêmes catégories statistiques, semble à cet égard inévitable.

Proposition n° 2 : mettre en place un système d'information partagé entre l'OFPRA, la CNDA, l'OFII et Pôle emploi afin d'assurer un suivi permanent de la situation des bénéficiaires au regard de la procédure d'asile.