B. POUR AUTANT ... UNE AUGMENTATION CONSTANTE DU STOCK
Plus de la moitié 43 ( * ) des textes examinés par le Sénat au cours de l'année parlementaire 2012-2013 concernait des accords internationaux . Cette statistique témoigne d'une intensification des échanges internationaux qui conduisent l'Etat à tisser des liens dans l'ensemble de ses domaines d'action.
Force est de constater que le circuit normatif de l'approbation de l'accord est particulièrement long. La durée de cette phase administrative est de l'ordre en moyenne d'un an à un an et demi . Selon le ministère des affaires étrangères et du développement international, le délai moyen entre la signature de l'accord et sa ratification est de deux à trois années. Elle est réduite à une période de six mois à un an en cas de procédure accélérée.
1. Un circuit normatif difficilement compressible entre signature et dépôt du projet de loi
L'accord qui a été négocié par le ministère traitant doit être transmis au ministre des affaires étrangères, afin que celui-ci détermine si cet accord relève ou non de l'article 53 de la Constitution. ( Cf. supra ) Il en est ainsi pour tout accord, qu'il représente un premier lien conventionnel ou ne constitue qu'un texte modificateur d'accords en vigueur.
Vient ensuite le temps de la préparation du dossier du projet de loi . Elaboré par le ministère des affaires étrangères, avec le concours des autres administrations intéressées, son caractère fortement interministériel peut être source de délais.
Cette étape comprend notamment la réalisation des documents relatifs à l'impact du traité ou de l'accord 44 ( * ) . En dépit d'une exigence moindre que pour les fiches d'impact prévues à l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 45 ( * ) , leur réalisation constitue un élément clé de la phase administrative de préparation du projet de loi.
En effet, l'article 11 de la loi précitée dispose que « l'article 8 n'est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution 46 ( * ) . Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications , ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France. » 47 ( * )
Cette phase devrait être relativement courte dans la mesure où espérer que l'étude de l'impact du traité ou de l'accord a été réalisée au moment de sa négociation et avant sa signature et qu'il n'y a dès lors qu'un travail d'ajustement, de complément et de mise en forme à réaliser.
Puis vient le recueil de l'approbation des ministères intéressés à la poursuite de la procédure.
Finalisé, le projet de loi est ensuite adressé au secrétariat général du Gouvernement 48 ( * ) , dans la perspective de la saisine du Conseil d'État. Saisi de l'étude d'impact, son service de la législation et de la qualité du droit contrôle sa régularité et demande éventuellement d'y apporter des corrections 49 ( * ) . Cette étape peut requérir une quinzaine de jours. Une autre quinzaine de jours est également consacrée à la vérification des autres pièces du dossier qui comprend le texte de l'accord (dit TCA), l'exposé des motifs, une note du ministère des affaires étrangères sur l'application de l'article 53, éventuellement une note du ministre des outre-mer sur la nécessité de recueillir l'avis des assemblées des collectivités d'outre-mer, et toute note provenant de ministères au titre de l'interministérialité.
Au total la durée moyenne de l'examen d'un projet de loi visant à ratifier un traité ou approuver un accord devant le SGG est comprise entre un mois et un mois et demi en moyenne.
Votre rapporteur s'est interrogé sur les critères qui président à l'inscription des textes à l'ordre du jour du Conseil des ministres . Il lui a été répondu que, au-delà des facteurs politiques ou d'urgence , une attention toute particulière était accordée à la cohérence des textes avec cet ordre du jour. Celle-ci se manifeste également lors de l'examen des dossiers « S.O.L.O.N 50 ( * ) », par une saisie et une attribution aux chargés de mission, si possible thématique. Si bien que « l'ordre d'arrivée S.O.L.O.N » devant le SGG ne constitue pas nécessairement celui de sa sortie.
Le texte est ensuite transmis au Conseil d'Etat pour un examen qui dure en moyenne trois à quatre semaines 51 ( * ) . Substantiel et complet, il donne lieu à une véritable étude juridique qui permet de vérifier les questions de légalité et, en particulier, de compatibilité du texte avec nos exigences constitutionnelles ainsi que les engagements internationaux liant la France. Les traités les plus solennels ou accords les plus importants sont généralement examinés en assemblée générale 52 ( * ) .
Après passage devant le Conseil d'Etat et résolution d'éventuelles divergences 53 ( * ) , le projet de loi peut être présenté en partie A du Conseil des ministres.
On a vu qu'une fois les négociations achevées, le texte doit emprunter un circuit faisant intervenir un grand nombre d'acteurs aux fins d'intégration dans l'ordre interne.
Force est de constater que l'examen parlementaire qui suit cette phase administrative apparaît comme étant plus directe et plus rapide . Elle est de l'ordre d'une année.
Toutefois, deux facteurs extérieurs au Parlement tendent à des allongements indus du temps de la ratification, le manque de visibilité du calendrier « conventionnel » d'une part, le traitement du stock des accords à approuver, d'autre part.
Il apparaît que si chaque année une quarantaine d'accords sont signés alors que la même proportion est ratifiée, une centaine d'accords et traités constituerait le stock d'accords en attente d'approbation.
2. Des procédures d'accélération de l'examen parlementaire
Si un texte visant à autoriser la ratification d'un engagement international peut suivre le déroulement de droit commun des projets de loi, il bénéficie également d'une procédure particulière tendant à réduire les délais d'examen du Parlement .
Il s'agit de la procédure d'examen simplifié des textes relatifs à des conventions internationales ou fiscales, prévue à l'article 47 decies du Règlement intérieur du Sénat. Celui-ci , issu de la résolution du 2 juin 2009 54 ( * ) , a institutionnalisé une procédure d'examen simplifié spécifique aux textes visant à autoriser la ratification des engagements internationaux, qui avait été expérimentée à partir de mai 2006 55 ( * ) . Cette procédure intervient naturellement après la phase d'examen du projet de loi en commission sur la base du rapport préparé par le rapporteur désigné. La procédure consiste à mettre directement aux voix les projets de loi autorisant la ratification de ces accords, sans qu'intervienne aucune prise de parole.
Le dispositif se distinguait des procédures abrégées, introduites au Sénat en 1994 56 ( * ) qui visait déjà à alléger le déroulement de la séance. Rappelons que le vote sans débat permet l'intervention, pour cinq minutes, d'un représentant de chaque groupe, avant le vote sur l'ensemble 57 ( * ) . Quant au vote après débat restreint, il autorise la prise de parole des auteurs d'amendements et sur chaque amendement, celle d'un orateur d'avis contraire et, dans les mêmes conditions que le vote sans débat, une parole sur l'ensemble. 58 ( * )
Ces procédures principalement appliquées 59 ( * ) aux textes autorisant la ratification demeuraient toutefois encore trop lourdes et formalistes. C'est pourquoi, il a été proposé 60 ( * ) de recourir en 2006 à un vote sans aucune intervention , sous réserve de décision prise à l'unanimité des groupes, de recourir à cette procédure.
Conformément à une loi organique du 15 avril 2009 61 ( * ) fixant le cadre des procédures abrégées, une proposition de résolution sénatoriale du 2 juin 2009 a visé à pérenniser cette expérience concluante, en intégrant au règlement intérieur un Chapitre VII ter, instaurant une procédure d'examen simplifié des textes relatifs à des conventions internationales ou fiscales.
Le nouvel article 47 decies du règlement dispose : « 1. - À la demande du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, d'un président de groupe ou du Gouvernement, à moins que l'une de ces autorités ne s'y oppose, la Conférence des présidents peut décider le vote sans débat d'un projet de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'une convention internationale ou d'une convention fiscale. En cas d'urgence, le Sénat peut prendre la même décision.
2. - Un président de groupe peut demander le retour à la procédure normale, dans un délai fixé par la Conférence des présidents ou, selon le cas, par le Sénat.
3. - Lors de la séance plénière, le président met directement aux voix l'ensemble du projet de loi . »
Contrairement à l'Assemblée nationale 62 ( * ) , le Sénat a entendu réserver l'utilisation de la procédure d'examen simplifiée, aux conventions internationales ou fiscales.
Après un débat suivi d'un vote en commission sur le rapport et le projet de loi, une telle procédure conduit à alléger de manière significative l'ordre du jour puisque le texte tendant à autoriser l'approbation de l'engagement international est directement mis aux voix lors de la séance plénière sans prise de parole, sauf opposition contraire pouvant intervenir à deux stades de la procédure.
Tout d'abord, le Président du Sénat, le président de la commission saisie au fond, un président de groupe ou le Gouvernement peut objecter à une telle décision, lors de la demande par l'une de ces autorités.
Ensuite, une fois décidée, un président de groupe peut empêcher la mise en oeuvre effective du vote sans débat, en demandant le retour à la procédure normale, dans un délai fixé par la Conférence des présidents ou, selon le cas, par le Sénat.
Une autre modalité d'accélération du processus d'examen devant le Parlement réside dans la réduction du délai courant entre le vote des deux assemblées . En effet, aux termes de l'article 42 de la Constitution 63 ( * ) , la discussion en séance d'un projet visant à autoriser la ratification ou l'approbation d'un accord, ne peut intervenir devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission. Toutefois, l'engagement de la procédure accélérée dans les conditions prévues à l'article 45 permet de déroger à ce délai incompressible .
La transmission du témoin entre les deux assemblées est alors réalisée dans un délai le plus souvent de moins de deux mois entre le dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée et le vote en séance par la seconde assemblée.
A titre d'illustration, le projet de loi autorisant la ratification du traité d'amitié et de coopération entre la France et l'Afghanistan 64 ( * ) a été déposé sur le bureau du Sénat le 11 juillet 2012, et a été adopté en deux semaines . Voté en séance publique par le Sénat une semaine après son dépôt, il a été approuvé la semaine suivante par l'Assemblée nationale, le 25 juillet 2012 65 ( * ) . La procédure accélérée avait été engagée. Il convient de rappeler que ce traité a été signé le 2 janvier 2012 entre les deux pays.
Sans doute les délais d'adoption en Conseil des ministres, tels que décrit précédemment, ne pouvaient être plus courts. Il n'en demeure pas moins que les raisons évoquées par le Président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées en séance de commission pour expliquer une telle accélération du processus parlementaire, sont exclusivement de nature politique. Elles ne sauraient être érigées en exemple. Dans toute la mesure du possible, et sans exclure des procédures d'urgence dictées par des circonstances exceptionnelles, il importe de donner au Parlement des délais normaux d'examen sérieux et approfondi des projets de lois autorisant la ratification d'accords internationaux.
Figure n° 2 : Extrait de la réunion de la commission examinant le projet de loi visant à autoriser le traité afghan de coopération
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M. Jean-Louis Carrère, rapporteur - Ce projet de loi, examiné en Conseil des ministres mercredi dernier, a été déposé en premier lieu au Sénat. Il sera débattu demain en séance publique, et mercredi prochain à l'Assemblée nationale, pour être adopté définitivement avant la fin juillet. Évidemment, ces délais sont très courts ! Nous vous avons d'ailleurs fait passer tous les éléments avant même le passage en conseil des ministres. Mais il y a urgence : urgence à nous doter d'un instrument qui grave dans le marbre du droit international notre engagement dans la durée, pour 20 ans, aux côtés du peuple afghan. Urgence aussi à fixer un cadre qui garantisse la sécurité et la stabilité de nos actions de coopération pour l'avenir. Urgence enfin à rassembler, unifier et mettre en cohérence tous nos dispositifs d'aide et surtout, à les revitaliser, à les vivifier, à leur donner une nouvelle dynamique et une nouvelle dimension, à la hauteur des besoins, immenses, de ce pays exsangue après 30 ans de guerre. L'enjeu est simple : il s'agit de réussir la paix ! L'opinion publique nous regarde : elle ne comprendrait pas qu'on abandonne les Afghans et que nos soldats soient « morts pour rien ». [...] |
Source : Extrait du compte rendu des commissions du 17 juillet 2012
On mesure ainsi le caractère exceptionnel de l'adoption du traité d'amitié avec l'Afghanistan.
Le tableau récapitulatif 66 ( * ) des accords examinés depuis 2011 (Cf. annexe) par le Parlement révèle que le délai total entre la date de signature de l'accord et celui de son adoption par la seconde assemblée est de quarante mois. Ce qui est indiscutablement excessif.
Il convient de distinguer la phase administrative de la phase parlementaire . La première qui court à partir de la date de signature de l'accord jusqu'au dépôt sur le bureau de la première assemblée est d'environ trente mois. Cette haute moyenne résulte de la résorption du stock de certains accords signés il y a plus de dix ans. En revanche, s'agissant du traitement du flux, le délai moyen de préparation des projets de loi visant à ratifier ou approuver les traités et accords qui ont été conclus depuis 2011 est de l'ordre de dix-huit mois.
En ce qui concerne la phase parlementaire qui court dès le dépôt du projet de loi sur le bureau de la première assemblée jusqu'à l'adoption du texte par la seconde assemblée, le délai s'élève approximativement à une année. En cas de procédure accélérée, il se contracte à moins de quatre mois.
* 43 Cf . tableau de bord, l'activité du Sénat en chiffres : Projets de loi examinés au Sénat pendant l'année parlementaire 2012-2013 : 50 hors conventions, 61 conventions dont 46 en procédure simplifiée et 15 en procédure normale.
* 44 Cf. Annexe.
* 45 Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
* 46 Contrairement aux études d'impact couvertes par l'article 8 de la loi organise, le document joint au projet de loi visant à autoriser une ratification ou approbation ne recense pas notamment les options possibles en dehors de celle choisie, l'état d'application du droit sur le territoire national dans les domaines visés par le projet de loi ou l'évaluation éventuelle des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public.
* 47 Cf . alinéa 3 de l'article 11 de la loi organique.
* 48 Service de la législation et de la qualité du droit.
* 49 Le SGG exige systématiquement que les textes de référence soient mentionnés dans l'étude d'impact afin de clarifier de l'apport du nouvel engagement.
* 50 Système d'organisation en ligne des opérations normatives. SOLON est un système dématérialisé de traitement de la norme.
* 51 Cf. audition de M. Henri Toutée, président de la section des finances du Conseil d'Etat.
* 52 Une première réunion a lieu avec le rapporteur et le commissaire du Gouvernement. Elle est suivie d'une réunion entre le rapporteur et le « réviseur », qui est généralement le président de la section du Conseil d'Etat concernée, ou l'un des présidents adjoints, préalablement à son examen en section. Dans la majorité des cas, la procédure s'achève à cette étape. En cas de difficulté constitutionnelle ou conventionnelle, le texte sera porté devant l'Assemblée générale du Conseil d'Etat.
* 53 Le guide légistique précise que « lorsqu'une divergence apparaît entre l'avis rendu par le Conseil d'État et le projet présenté par le Gouvernement, le secrétariat général du Gouvernement et le cabinet du Premier ministre procèdent, préalablement à l'inscription à l'ordre du jour d'un conseil des ministres, à l'examen de la question et peuvent convoquer une réunion interministérielle de relecture à cet effet. »
* 54 Cf . article 22 de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat. Rapport n° 427 (2008-2009) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois, déposé le 20 mai 2009.
* 55 La Conférence des présidents avait engagé en janvier 2006 une réflexion sur l'amélioration des méthodes de travail sénatorial qui a conduit à la présente expérimentation, puis résolution.
* 56 Résolution du 18 décembre 1994.
* 57 Cf. alinéa 2 de l'article 47 quinquies.
* 58 Cf. alinéas 1 et 3 de l'article 47 sexies.
* 59 Les parlementaires ont manifesté une réelle réticence à l'emploi de ces procédures pour d'autres textes que ceux visant à autoriser la ratification ou l'approbation.
* 60 Ce dispositif s'inspire du « vote simplifié » en usage à l'Assemblée nationale.
* 61 Cf. article 16 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Il dispose que « Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure d'examen simplifiée d'un texte et si la mise en oeuvre de cette procédure ne fait pas l'objet d'une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance ».
* 62 Modifié à plusieurs reprises, le règlement prévoit désormais un régime de procédure simplifiée pour tous les textes législatifs ou d'autorisation. L'article 103 du règlement de l'Assemblée nationale autorise la Conférence des présidents à décider, à la demande du Président de l'Assemblée, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe, qu'un projet ou une proposition de loi sera examiné selon la procédure d'examen simplifiée. Aux termes de l'article 104, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe peuvent y faire opposition au plus tard la veille de la discussion à 13 heures. Jusqu'à cette date, les amendements sont recevables. En l'absence de tels amendements, le Président met directement aux voix l'ensemble du texte, sauf décision contraire de la Conférence des présidents conformément à l'article 106 du règlement.
* 63 Cf . troisième alinéa de l'article 42.
* 64 Cf . projet de loi n° 663 (2011-2012) autorisant la ratification du traité d'amitié et de coopération entre la République française et la République islamique d'Afghanistan et loi n° 2012-947 du 2 août 2012 autorisant la ratification du traité d'amitié et de coopération entre la République française et la République islamique d'Afghanistan.
* 65 Cf . dossier législatif disponible sur http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-663.html.
* 66 Votre rapporteur tient à souligner qu'aux fins d'établir des délais d'examen des traités et accords, n'ont été retenus que les textes qui ont été adoptés à partir de l'année 2011 et s'agissant des textes les plus récents, ceux qui auraient dû l'être dans des délais raisonnables en 2014, par les deux assemblées.