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Les effets sur les pensions de la fonction publique du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR)

8 novembre 2016 : Les effets sur les pensions de la fonction publique du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) ( rapport d'information )

B. LA DIVERSITÉ DES SITUATIONS INDEMNITAIRES DES FONCTIONNAIRES S'ACCOMPAGNE D'INÉGALITÉS DEVANT LA RETRAITE QUI MÉRITERAIENT D'ÊTRE MIEUX DOCUMENTÉES

La déformation de la structure des rémunérations publiques et ses effets trouvent des prolongements sur le régime des pensions publiques que la revalorisation indiciaire entreprise par le protocole PPCR pourrait atténuer.

Considéré sous l'angle de l'économie des retraites publiques, le protocole PPCR peut être apprécié à partir de sa capacité à aller vers une plus grande proportionnalité des cotisations salariales et à assurer une amélioration des taux de remplacement offerts par les retraites quand ceux-ci ont continûment rétrogradé dans le passé.

Le protocole concrétise un élargissement du champ du régime de retraite de droit commun qui pourrait permettre de résoudre certains problèmes d'équité, aujourd'hui insuffisamment analysés.

1. Des cotisations sociales théoriquement proportionnelles qui deviennent dégressives

La structure des rémunérations est marquée par des disparités fonctions du ministère d'exercice de l'activité mais aussi du revenu perçu par les agents.

Dans ce contexte, au lieu d'être proportionnelles, les cotisations salariales se révèlent dégressives et, par conséquent, contre-redistributives.

a) Des efforts contributifs variables selon les ministères

Les taux de contribution ressortent comme nettement inégaux selon l'appartenance administrative à tel ou tel ministère.

Pour un taux moyen de cotisations salariales rapportées à l'ensemble des rémunérations de 7,4 %, on relève que ce taux atteint 8,1 % dans l'éducation mais seulement 5,6 % au ministère des affaires étrangères ou encore 5,5 % dans les services du Premier ministre et 5,8 % pour l'écologie et le développement durable. Cette hiérarchie se vérifie également pour les cotisations employeurs. La moyenne de la contribution implicite s'élève à 57,6 % (à comparer avec un taux de contribution patronale facial de 74,8 %) mais elle dépasse largement ce niveau dans le champ couvert par le ministère de l'éducation et atteint un point bas dans les services du Premier ministre et au ministère des affaires étrangères.

Ces données reflètent essentiellement le partage très variable, entre rémunérations indiciaires et primes, des rémunérations versées par les différents ministères.

Estimations, pour l'année 2015, des cotisations et contributions versées au CAS Pensions rapportées à la rémunération brute totale, par ministère

Estimations pour l'année 2015

Ministère

Cotisations salariales au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

Contributions employeurs au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

Affaires étrangères

5,6%

43,7%

Culture et communication

7,4%

57,9%

Agriculture

7,0%

54,8%

Justice

6,6%

51,6%

Intérieur et outre-mer

6,3%

49,2%

Services du Premier ministre

5,5%

42,8%

Redressement productif

5,8%

45,4%

Économie et finances

6,2%

48,5%

Écologie, développement durable et énergie

5,8%

44,9%

Travail

6,8%

52,7%

Enseignement Supérieur

7,4%

57,4%

Éducation

8,1%

63,4%

Affaire sociales et Santé

6,7%

52,4%

Défense

6,8%

53,2%

Ensemble

7,4%

57,6%

Source : calculs DGFiP-SRE ; données : DGAFP-DESSI à partir de SIASP, Insee 2013

Champ : fonctionnaires civils des ministères (i.e. hors EPA sous tutelle).

 
b) Des cotisations dégressives en haut de la distribution des salaires

La diversité des contributions au financement du régime de pensions des fonctionnaires (civils) est également très forte quand on considère les différents niveaux de rémunérations versées. Pour un taux moyen de 7,4 % pour les cotisations salariales, on relève que les sept déciles de rémunération les plus bas cotisent au-delà, le taux maximum (8,1 %) étant appliqué au deuxième décile de la distribution des rémunérations. Pour le décile supérieur le taux décroche et se situe 1 point plus bas que la moyenne. Des remarques analogues s'appliquent pour les cotisations des employeurs.

Plus la rémunération est élevée, moins elle est « cotisée ». Cette situation est liée à la composition des rémunérations. Plus on monte dans l'échelle des rémunérations, plus les indemnités, auxquelles les cotisations ne sont pas appliquées, prennent de place dans le total des rémunérations.

Estimations, pour l'année 2015, des cotisations et contributions versées au CAS Pensions rapportées à la rémunération brute totale,
par décile de rémunération brute

Estimations pour l'année 2015

Décile de rémunération brute

Cotisations salariales au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

Contributions employeurs au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

1er

8,0%

62,2%

2e

8,1%

63,1%

3e

7,9%

61,5%

4e

7,8%

60,8%

5e

7,7%

60,0%

6e

7,7%

59,6%

7e

7,5%

58,4%

8e

7,3%

57,0%

9e

7,2%

55,8%

10e

6,4%

49,7%

Source : calculs DGFiP-SRE ; données : DGAFP-DESSI à partir de SIASP, Insee 2013

Champ : fonctionnaires civils des ministères (i.e. hors EPA sous tutelle).

Dans ces conditions, alors que l'extension de la part des régimes indemnitaires s'est traduite par l'instauration d'un financement contre-redistributif des pensions publiques, le protocole PPCR, qui entend revaloriser la composante indiciaire des rémunérations publiques pourrait tendre vers une atténuation de ce processus.

2. Les taux de remplacement des pensions publiques sont affectés par la structure des rémunérations

Moyennant les inégalités constatées dans le poids des régimes indemnitaires, force est d'observer que l'exclusion des primes et indemnités de l'application des régimes de pensions conduit à un décrochage global particulièrement fort entre les pensions servies et les rémunérations d'activité.

Les taux de remplacement dans les fonctions publiques sont bas, en moyenne, et d'autant plus que la proportion des primes dans les rémunérations perçues est élevée.

Cette caractéristique est particulièrement aigüe pour les corps et les cadres qui présentent un taux de prime élevé.

En revalorisant le rôle de la grille indiciaire, le protocole PPCR conduit en son principe à modifier cette situation.

3. La situation fine de la distribution des taux de remplacement inhérente à l'équation des régimes de retraite de base du secteur public est insuffisamment appréhendable en l'état des données

Du point de vue de l'équité, on doit concéder que l'inégalité des taux de cotisation relevée plus haut, qui ressort comme un élément défavorable, trouve des prolongements dans les taux de remplacement qui, eux-mêmes, diffèrent sensiblement en fonction de l'appartenance à telle ou telle administration et à raison du revenu total.

Comme on relève de ce point de vue une forme de corrélation positive, certes imparfaite, entre le niveau relatif des primes, la situation relative atteinte dans la grille indiciaire et inversement, une corrélation négative entre ces éléments et le taux de remplacement, il apparaît que plus les salaires indiciaires sont élevés, plus les primes le sont, et plus le taux de remplacement des rémunérations d'activité par les pensions est bas.

Les, trop rares, données publiées sur ce point confirment ces enchaînements et montrent même, pour certains cas considérés, des différences de taux de remplacement nettement supérieures à celles des taux de contribution.

Cette situation paraît traduire l'existence d'une propriété redistributive du régime de retraite de la fonction publique d'État dans certaines de ses composantes, liées notamment au niveau de salaires.

Cependant, force est de constater que la redistributivité interne du système de pensions des fonctionnaires demeure un sujet peu documenté.

En particulier, l'appréciation de l'équité au regard du taux de remplacement atteint suppose des données très fines que les tranches de revenu utilisées dans les quelques études disponibles, trop épaisses, n'offrent pas.

Ainsi, d'éventuelles gestions de fins de carrière un peu ad hoc et susceptibles d'affecter l'équité du système ne sont pas vérifiables en l'état de l'information ni appréciées dans les quelques études disponibles.

Cette lacune mériterait d'être comblée afin de disposer d'un meilleur diagnostic sur l'équité distributive, qui une composante importante de tout système de transferts sociaux. Il conviendrait de disposer d'une vision claire des taux de rendement implicite des cotisations salariales des différentes catégories de fonctionnaires, objectif, qui, de toute évidence, supposerait plus de transparence et d'analyse sur l'ensemble des critères nécessaires à l'appréciation de l'équité du régime des retraites publiques (durée de service des pensions, cotisations horaires des agents, impact du système de financement des retraites sur les taux effectifs de prélèvements obligatoires...).

4. La marginalisation de la grille indiciaire, par l'affaiblissement de la portée des régimes de retraite de base qu'elle entraîne, suscite la constitution d'un deuxième filet de couverture du risque vieillesse aux effets redistributifs probablement négatifs

Enfin, il faut tenir compte d'éléments extérieurs au système des pensions publiques.

De ce point de vue, la déformation de la structure des rémunérations publiques en réduisant la prégnance des systèmes de pensions de base produit des effets structurels sans doute contre-redistributifs malgré son impact sur l'échelle des taux de remplacement

Il faut garder à l'esprit que, comme les indemnités sont exemptes de cotisations, le taux de contribution aux régimes obligatoires de retraite des agents les mieux dotés en primes, qui sont aussi les mieux rémunérés, sont comparativement bas.

Ces inégalités d'effort contributif induisent, en soi, en plus d'une rupture par rapport au principe de proportionnalité des prélèvements obligatoires appelés pour financer les pensions, un renforcement des inégalités de revenu dans la fonction publique.

L'échelle des rémunérations y est nettement plus distendue quand on intègre les primes que lorsqu'on ne considère que la grille indiciaire et cette propriété de la distribution des rémunérations publiques est amplifiée du fait de l'exclusion des éléments indemnitaires de l'assiette des prélèvements obligatoires destinés à financer les prestations sociales.

Cette amplification de la dispersion des revenus se prolonge dans les capacités d'épargne volontaire dont l'un des motifs est, précisément, la préparation à la retraite, et exerce, à son tour, des effets sur la distribution des revenus.

Il faut, à cet égard, considérer les rendements comparés des droits offerts par les régimes de retraite et par les actifs correspondant à l'épargne volontaire des ménages.

En fonction des taux de rendement comparés des actifs accumulés en contrepartie de cette épargne et des cotisations obligatoires aux régimes de retraite, les inégalités des taux effectifs de cotisations retraites résultant de la déformation de la structure des rémunérations publiques sont ou renforcées (si le rendement des actifs volontaires excèdent celui du régime obligatoire) ou diminuées (si la situation inverse prévaut).

Sous cet angle, une variable importante à considérer est le taux de rendement des cotisations aux régimes de retraite qu'il faut comparer avec le taux de rendements d'actifs liés à l'épargne volontaire des ménages. On rappelle que le rendement des cotisations est indexé sur la progression des salaires (pendant la période d'activité) puis sur celle des pensions qui sont indexées sur les prix. Il n'y a a priori aucune raison pour que les actifs constitués dans le cadre des épargnes des ménages suivent ces tendances. Il est plus raisonnable de faire l'hypothèse qu'ils sont revalorisés comme le taux de croissance des économies sur lesquelles ils sont constitués.

Dans ces conditions, hors effet des crises financières, de plus en plus fréquentes, l'exclusion du système des pensions publiques d'une partie des rémunérations offrirait un gain pour les fonctionnaires pour lesquels cette exclusion équivaut à une plus faible contribution aux régimes de retraite des fonctions publiques et qui gagnent à épargner.

Il est vrai que l'épargne ainsi placée ne bénéficie pas de la déduction des revenus appréhendés par le fisc au contraire des cotisations salariales qui sont déduits du revenu imposable des ménages, ce qui a priori représente une variable majeure. Mais, il faut tenir compte des mesures adoptées pour répondre à la faiblesse des taux de remplacement offerts par les régimes de retraite de base. En ce sens, le législateur a favorisé l'accès des fonctionnaires à des régimes complémentaires de retraite en leur accordant des avantages fiscaux consistant à réduire le taux d'imposition de l'épargne ainsi orientée.

En toute hypothèse, en renforçant la prégnance des régimes de retraites publiques sur les rémunérations d'activité, le protocole PPCR pourrait, en soi, atténuer l'effet contre-redistributif de la déformation de la structure des rémunérations sur le financement des pensions.

Dans le même temps, en élargissant l'assiette de liquidation des pensions, le protocole rapprocherait celle-ci des revenus d'activité et contribuerait à élever le taux de remplacement offert par les pensions publiques.

Ces propriétés du protocole, qui sont en partie invérifiables puisqu'elles dépendent d'évolutions à venir dont il pose le jalon mais qu'il décline en pratique assez peu dans le court terme (voir infra), sont, comme on l'expose dans les développements ci-dessous, d'une portée finalement mineure en l'état.