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Les effets sur les pensions de la fonction publique du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR)

8 novembre 2016 : Les effets sur les pensions de la fonction publique du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) ( rapport d'information )

II. LE PROTOCOLE, UN (PETIT) PAS DANS LA RECONQUÊTE DIFFICILE DU RÔLE DE LA GRILLE INDICIAIRE, DES EFFETS MODESTES SUR LA RESTAURATION DE LA PORTÉE DES RÉGIMES DE BASE DE RETRAITES PUBLIQUES

Alors que le protocole PPCR est inspiré par la préoccupation de restaurer la composante indiciaire du traitement des fonctionnaires et, ainsi, peut être analysé, du point de vue de l'économie des pensions publiques comme une inversion de la perte d'emprise du système des pensions publiques sur les revenus d'activité et de remplacement des fonctionnaires, il peut être utile de rappeler brièvement le bilan dressé la Cour des comptes de ces initiatives, dans son étude précitée, est pour le moins mitigé.

Ce détour est d'autant plus légitime que les mesures de rationalisation des régimes indemnitaires les plus récentes pourraient aller à contre-courant des effets attendus du protocole.

Selon la Cour des comptes, il apparaît que la réduction du poids des régimes indemnitaires n'était pas au coeur des aménagements apportés aux rémunérations des fonctionnaires, qui visaient plutôt à introduire une plus forte dose d'individualisation dans le système indemnitaire et à réunir les conditions d'une future harmonisation. Celle-ci devrait d'ailleurs se traduire par une nouvelle montée en charge des indemnités dans la mesure où elle s'alignerait sur les régimes les plus favorables.

Par contraste, le but du protocole est moins d'harmoniser les primes et autres indemnités que d'en réduire la place, par intégration dans la grille indiciaire de rémunérations aujourd'hui indemnitaires. Il comporte aussi une revalorisation des grilles indiciaires qui pourrait préfigurer l'application d'une de ses clauses imposant de donner priorité à la grille dans les éventuelles revalorisations des rémunérations des fonctionnaires.

La conciliation des principes qui inspirent le protocole avec les contraintes financières qui, dans le passé, ont fortement joué pour accorder une priorité aux revalorisations indemnitaires ne va pas de soi. L'ampleur finalement limitée du rééquilibrage entre régimes indemnitaires et indiciaires opéré par le protocole démontre qu'elle passera par une voie étroite.

A. LE PROTOCOLE SUR LES PARCOURS PROFESSIONNELS, LES CARRIÈRES ET LES RÉMUNÉRATIONS (PPCR), UNE REVALORISATION DES ÉLÉMENTS INDICIAIRES DES RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES

Le PPCR revalorise la grille indiciaire au moyen d'un transfert entre les primes et les points d'indice et, surtout, d'une reconfiguration des échelles indiciaires et des trajectoires individuelles des agents publics.

1. Les grands axes du protocole: un ensemble de mesures destinées à revaloriser les grilles indiciaires

Le protocole comporte deux axes.

Le premier vise à assurer une plus grande harmonisation des statuts au sein et entre les différents versants de la fonction publique dans la perspective de favoriser les mobilités et la mutualisation des moyens.

Ses prolongements sont, à ce jour, trop incertains et imprécis pour être pris en compte dans le cadre du présent rapport dans toutes leurs dimensions.

Le second axe, quant à lui, intitulé « Améliorer la politique de rémunération de la fonction publique », porte directement sur l'assiette salariale des trois fonctions publiques.

On trouvera dans l'encadré ci-dessous un résumé des principales clauses de l'accord.

Pour les questions abordées dans le présent rapport, deux aspects prédominent : le basculement dit « transfert primes/points » d'un certain nombre de primes vers le régime indiciaire des agents adapté aux catégories d'appartenance et aux montants indemnitaires perçus ; la programmation de revalorisations indiciaires en fonction de la catégorie d'appartenance et avec pour horizon de nouvelles grilles indiciaires types.

Les clauses de l'accord concernant la rémunération des fonctionnaires
(extraits du texte de l'accord)

1. Harmoniser les carrières et les rémunérations dans les trois versants de la fonction publique

1.1. Les axes de la politique de rémunération

(La politique de rémunération) doit s'appuyer sur la rémunération indiciaire dans toutes ses composantes....

La rémunération indemnitaire, dont la part au regard du traitement a substantiellement progressé au cours des 20 dernières années, ne saurait être ignorée, d'abord au titre d'un examen global de la structure de la rémunération sur le long terme mais aussi parce que le paysage indemnitaire est devenu trop complexe, difficilement lisible et peu transparent.

Les priorités suivantes seront fixées à la politique de rémunération :

un rééquilibrage progressif au profit de la rémunération indiciaire : une première étape de transformation de primes en points d'indice sera engagée. Cette transformation constitue également une mesure d'équité en faveur des fonctionnaires bénéficiant de peu de primes ainsi que de ceux qui feront valoir leur droit à la retraite. Les primes concernées ne correspondront ni à la rémunération de travaux supplémentaires, ni à la compensation de sujétions spécifiques. Les écarts de cotisations sociales entre le traitement et le régime indemnitaire seront compensés et le montant de la rémunération nette des fonctionnaires garanti. Pour les fonctionnaires ne percevant actuellement que de très faibles primes ou aucune prime, cette transformation se traduira par une augmentation du traitement indiciaire et une augmentation de leur pouvoir d'achat. Pour ceux faisant valoir leur droit à la retraite, cette mesure permettra une augmentation de leur pension et de leur pouvoir d'achat ;

la nouvelle politique de rémunération privilégiera les revalorisations de nature indiciaire ;

la réduction des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes : une action sera conduite sur cette base (une étude visant à identifier les causes indues des écarts salariaux) afin de corriger les écarts constatés ;

la nécessaire restauration des grilles indiciaires : une attention particulière sera portée aux écarts de rémunération entre les catégories ainsi qu'aux traitements de début et de fin de carrière. Il convient également d'adapter la durée et les déroulements des carrières afin d'offrir aux fonctionnaires des parcours professionnels valorisants, mieux en adéquation avec la durée réelle de la vie professionnelle ;

- un groupe de travail sera mis en place avec les signataires du présent accord sur la simplification de la rémunération indiciaire, afin d'examiner la perspective d'une suppression des références aux indices bruts au profit d'une référence aux seuls indices majorés ;

la nécessité de clarifier le paysage indemnitaire : une plus grande transparence des régimes indemnitaires sera mise en oeuvre. Lancé par la ministre à l'automne 2014, un état des lieux est en cours. Sur cette base, l'évolution de ces régimes sera encadrée par les principes suivants : simplification des régimes indemnitaires et transparence des montants servis dans les différents versants, notamment au regard de l'égalité entre les femmes et les hommes.

1.2. L'harmonisation des déroulements de carrière

Selon le versant considéré de la fonction publique, les fonctionnaires exerçant le même type de missions, exposés au même type de sujétions, et justifiant du même niveau de qualification et de responsabilité, ne bénéficient pas des mêmes carrières selon leur corps ou cadre d'emplois d'appartenance : les perspectives d'avancement de grade peuvent en effet fortement varier, chaque taux de promotion étant fixé par arrêté ministériel pour les versants de l'État et de l'hospitalière ou par délibération de la collectivité pour le versant territorial.

Les rythmes d'avancement d'échelon au sein des grades sont également très variables avec la coexistence de dispositifs d'avancement accéléré non comparables, sans que de telles différences se justifient.

le principe selon lequel chaque fonctionnaire doit pouvoir « dérouler » une carrière complète sur au moins deux grades, dans toutes les catégories, sera mis en oeuvre et servira à la fixation des taux d'avancement. Ces taux garantiront des déroulements de carrière correspondant à la durée effective de l'activité professionnelle et permettront d'atteindre les indices de traitement les plus élevés. Ils donneront obligatoirement lieu à consultation des instances représentatives des personnels compétentes. Le comité de suivi réunissant les signataires du présent accord sera réuni afin d'examiner les critères utilisés pour la fixation de ces taux ;

- un groupe de travail du comité de suivi réunissant les signataires du présent accord sera mis en place dès l'automne 2015 pour définir, avant la fin de l'année 2015, un dispositif (qui) ... permettra une accélération des carrières des fonctionnaires concernés ;

- les durées de carrière seront harmonisées et conduiront à l'application d'une cadence unique d'avancement d'échelon dans les corps et cadres d'emplois actuellement soumis aux règles de droit commun du statut général. Une disposition législative sera prise fin 2015 pour procéder à cette harmonisation.

2. Améliorer la rémunération des fonctionnaires

Une refonte des grilles de rémunération des fonctionnaires... sera mise en oeuvre, à compter de 2016 et jusqu'en 2020. Cette réforme permettra notamment d'augmenter les écarts de traitement indiciaire entre les catégories C, B et A selon les proportions définies à l'annexe 3 du présent accord.

Les fonctionnaires bénéficieront d'une première revalorisation avec la transformation d'une partie des primes en points d'indice entre 2016 et 2018 ainsi que d'une deuxième revalorisation de leur grille indiciaire au 1er janvier 2017. Les revalorisations indiciaires s'achèveront au 1er janvier 2020.

Les textes portant revalorisation prévoiront, dès leur première modification, la montée en charge des grilles selon le calendrier mentionné en annexe 2.

Ces revalorisations seront transposées, dans les trois versants de la fonction publique, à tous les autres corps et cadres d'emplois de même niveau.

Les corps et cadres d'emplois dont la structure de carrière est strictement alignée sur les grilles de rémunération « type » bénéficieront de mesures de revalorisation identiques.

Pour les autres corps et cadres d'emplois, les modalités de transposition feront l'objet d'une concertation en comité de suivi réunissant les signataires du présent accord. Une attention particulière sera portée aux corps et cadres d'emplois atypiques.

La restructuration de la catégorie C

Les échelles 3 à 6 de rémunération de la catégorie C constituent actuellement les quatre grades dans lesquels les adjoints administratifs déroulent leur carrière. Le nombre de ces grades sera réduit à trois, par fusion des échelles 4 et 5 de rémunération, afin de favoriser l'accès des fonctionnaires de catégorie C au sommet de leur corps ou cadre d'emplois. Les agents recrutés par la voie du concours n'auront donc désormais plus qu'à bénéficier d'une seule mesure d'avancement de grade, au lieu de deux, pour atteindre l'indice sommital de leur corps ou cadre d'emplois.

Les carrières débuteront désormais à l'indice 345 (au lieu de 340) et culmineront à l'indice 558 (au lieu de 543).

Cette revalorisation interviendra en plusieurs étapes entre 2017 et 2020.

La revalorisation des grilles de catégorie B

Le nombre de grades de la catégorie B est inchangé mais les échelons indiciaires sont revalorisés comme suit.

Les carrières débuteront à l'indice 372 (au lieu de 348) et culmineront à l'indice 707 (au lieu de 675).

Cette revalorisation interviendra en trois étapes, entre 2016 et 2018.

Au 1er janvier 2016, la grille sera revalorisée de 6 points d'indices majorés avec la transformation de 277,80 euros de primes en points d'indice (soit 5 points majorés).

La revalorisation de la catégorie A

La structure des deux premiers grades des corps et cadres d'emplois d'attachés d'administration sera modifiée par la suppression d'un échelon dans chacun de ces grades et s'accompagnera d'une revalorisation indiciaire permettant de renforcer l'attractivité du début et de la fin de carrière.

Pour ces grades, les bornes indiciaires seront les suivantes :

Cette revalorisation interviendra en plusieurs étapes, de 2017 à 2020.

Au 1er janvier 2017, la grille sera notamment revalorisée de 4 points d'indice majoré avec la transformation de 166,6 euros de primes en points d'indice (soit 3 points majorés).

Une seconde étape, au 1er janvier 2018, permettra le versement de 5 points d'indice majoré avec la transformation de 222,2 euros de primes en points d'indice (soit 4 points majorés).

Les conditions d'accès à la hors classe des attachés d'administration seront par ailleurs adaptées.

Les bornes indiciaires des autres corps et cadres d'emplois de toutes les filières, dont la structure de carrière est différente seront revalorisées.

... un groupe de travail du comité de suivi réunissant les signataires du présent accord examinera les modalités selon lesquelles les revalorisations des corps et cadres d'emplois de A type seront transposées aux corps et cadres d'emplois de niveau supérieur Ce groupe de travail se réunira à compter du deuxième semestre 2016.

1. Les négociations salariales

...des négociations salariales doivent se tenir à échéances régulières. Elles permettront de dresser une analyse de l'évolution des différentes composantes de la rémunération des fonctionnaires et d'adopter, le cas échéant, de nouvelles mesures.

Le présent accord met en place le cadre pérenne des négociations salariales dans la fonction publique.

Les principes suivants sont retenus :

Des négociations se dérouleront tous les trois ans et auront vocation à proposer les orientations en termes d'évolution des rémunérations et des carrières. Elles aborderont :

- l'évolution des grilles indiciaires et des déroulements de carrière au sein de ces dernières ;

- l'évolution de la rémunération indemnitaire ;

- les conditions de mise en oeuvre de mesures générales, notamment l'évolution de la valeur du point fonction publique ;

...une négociation annuelle permettra de dresser un bilan d'étape de la mise en oeuvre des mesures triennales et définira, le cas échéant, les mesures d'ajustement à y apporter. Elle permettra d'examiner d'éventuelles mesures d'ajustement au regard des principaux indicateurs macro-économiques (taux d'inflation ; croissance du PIB, évolution des salaires...) ;

...une négociation salariale se tiendra dès février 2016. Elle sera l'occasion d'examiner la revalorisation du point d'indice au vu des indicateurs économiques.

L'article 148 de la loi de finances pour 2016, adopté en dépit du votre défavorable du Sénat, a apporté une première consécration législative du protocole en reprenant certains de ses principes.7(*)

L'article 148 de la loi de finances pour 2016

Il prévoit :

· la mise en place d'un abattement accompagnant la rénovation des grilles de rémunération pour tirer les conséquences de la rénovation des grilles salariales et, en particulier, de la transformation d'indemnités et de primes en points d'indice. L'abattement annuel porte « sur tout ou partie des indemnités effectivement perçues par les fonctionnaires civils, en position d'activité ou de détachement dans un corps, cadre d'emplois ou emploi conduisant à pension civile ayant fait l'objet d'une revalorisation indiciaire visant à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations et à l'avenir de la fonction publique ». Il vient en déduction du montant des « indemnités prises en compte dans les assiettes des contributions de sécurité sociale et de la cotisation au régime public de retraite additionnel et obligatoire institué par l'article 76 de la loi n° 2003775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites ». Il s'accompagne d'une augmentation du nombre de points d'indice. En effet, le protocole d'accord prévoit que les pertes de pouvoir d'achat résultant des « écarts de cotisations sociales entre le traitement et le régime indemnitaire seront compensées et le montant de la rémunération nette des fonctionnaires garanti ».

Il est prévu que certaines indemnités ne soient pas prises en compte pour le calcul de cet abattement tandis que les montants, les modalités et le calendrier de mise en oeuvre de l'abattement sont déterminés par décret. Les indemnités visant à compenser la réalisation effective d'heures supplémentaires ou prenant en compte les conditions particulières d'exercice devraient ainsi être exclues.

L'article fixe le montant maximum de l'abattement selon les catégories de fonctionnaires : 389 euros pour les agents de catégorie A (correspondant à sept points d'indice), 278 euros pour les agents de catégorie B (correspondant à cinq points d'indice) et 167 euros pour les agents de catégorie C (correspondant à trois points d'indice). En parallèle, il sera procédé à une revalorisation indiciaire correspondant à respectivement neuf, six et quatre points supplémentaires.

· L'article harmonise les modalités d'avancements d'échelons et, en particulier, de prise en compte de la valeur professionnelle au sein des trois versants de la fonction publique.

Il est ainsi prévu que l'avancement d'échelon soit désormais accordé de plein droit, ait lieu de façon continue d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur et se traduise par une augmentation de traitement.

S'agissant de la fonction publique d'État, le II du présent article dispose que « lorsque les statuts particuliers le prévoient, et selon des modalités de contingentements définies par décret en Conseil d'État, il peut être également fonction de la valeur professionnelle ». Des dispositions identiques sont introduites pour la fonction publique territoriale et pour la fonction publique hospitalière.

Dans la fonction publique d'État et dans la fonction publique hospitalière, il est en outre prévu que les statuts particuliers peuvent « prévoir des échelons spéciaux dont l'accès peut être contingenté selon des conditions et des modalités spécifiques ».

Enfin, des dispositions portent sur les dates d'entrée en vigueur qui diffèrent selon les catégories de fonctionnaires Les règles actuelles en matière d'avancement d'échelon demeurent applicables jusqu'au 1er janvier 2016 pour les fonctionnaires de catégorie B et certains fonctionnaires de catégorie A (infirmiers, personnels paramédicaux, cadres de santé et fonctionnaires de la filière sociale dont l'indice brut terminal est au plus égal à 801) et jusqu'au 1er janvier 2017 pour les autres fonctionnaires, c'est à-dire jusqu'à la mise en oeuvre des mesures prévues par le protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations.

Par ailleurs, le VII de l'article prévoit que les dispositions statutaires, indiciaires et indemnitaires prises en application de ce protocole peuvent rétroagir avec effet au 1er janvier 2016 pour les fonctionnaires de catégorie B et certains fonctionnaires de catégorie A (infirmiers, personnels paramédicaux, cadres de santé et fonctionnaires de la filière sociale dont l'indice brut terminal est au plus égal à 801) et au 1er janvier 2017 pour les autres fonctionnaires.

2. Des incertitudes demeurent sur la portée finale du protocole

Ni l'article 148 de la loi de finances pour 2016 ni l'accord résumé dans l'encadré ci-dessus ne sont entièrement prédictifs du détail des conditions concrètes dans lesquelles les principes qu'ils prévoient seront in fine appliqués.

Sur des points importants pour mesurer l'impact de l'accord sur les salaires et sur les pensions des zones d'incertitude existent.

Certaines clauses relèvent davantage d'orientations que de décisions. D'autres demandent à être déclinées en pratique.

a) Quel avenir pour la revalorisation de la grille indiciaire?

Les perspectives de revalorisation de la grille indiciaire associées à l'engagement d'une priorité donnée à celle-ci dans les revalorisations salariales futures pourraient passer par un rééquilibrage entre les éléments indiciaires de la rémunération et les éléments indemnitaires allant au-delà des clauses du protocole sur ce point. Il permettrait de résoudre les difficultés nées de la mise à l'écart d'une partie de plus en plus conséquente des rémunérations publiques de l'économie des régimes de base de pensions.

Toutefois, l'ampleur du rattrapage à venir reste conjecturale.

À ce sujet, les expériences passées ne laissent pas présager une inversion forte de tendance et conduisent à s'interroger sur la conciliation entre les engagements du protocole et des processus en cours de montée en charge qui pourraient renforcer la place de l'indemnitaire dans la fonction publique.

Les réformes récentes de modernisation des régimes indemnitaires

La nouvelle bonification indiciaire, une mesure qui aurait échoué à rééquilibrer les rémunérations des fonctionnaires au profit de la composante indiciaire

La nouvelle bonification indiciaire (NBI) créée en 1990 avait pour objet de reconnaître la technicité et les responsabilités attachées à certains emplois en leur attribuant des points d'indice supplémentaires. Mise en oeuvre dans l'ensemble des trois fonctions publiques, elle aurait pu remplacer progressivement les multiples primes et indemnités ayant le même objet sur la base d'une cotation commune des compétences techniques et des responsabilités.

Elle ne représente cependant qu'une faible part de la masse salariale (0,3 % pour l'État et les hôpitaux et 0,8 % pour les collectivités locales), alors même qu'elle est attribuée à un agent sur quatre.

Elle représente un montant unitaire limité (677 euros), et peut être considérée comme peu incitative et peu sélective.

En outre, la répartition des enveloppes de points de NBI entre services est devenue très rigide et a plutôt consolidé les disparités entre régimes indemnitaires. Les collectivités locales ont eu tendance à élargir le vivier des bénéficiaires, et les chambres régionales des comptes ont observé une utilisation de la NBI à des fins de revalorisation indemnitaire, constats qui semblent illustrer une réticence structurelle à rééquilibrer le paysage des rémunérations publiques.

En conclusion, selon la Cour des comptes, la NBI aurait manqué ses objectifs en ne contribuant pas à harmoniser ni à simplifier le paysage indemnitaire.

La prime de fonction et de résultat (PFR) créée en 2010 avait des objectifs semblables à ceux de la NBI mais, n'empruntant plus directement le chemin de l'indiciaire, touchait aux régimes indemnitaires. En dépit de cette différence, elle pouvait être vue comme un pas vers une restauration de la composante indiciaire des traitements publics, le préalable de l'harmonisation des régimes indemnitaires devant être accompli par le dispositif. Dans les faits, l'harmonisation des régimes indemnitaires n'a pas été atteinte par la mesure. Elle a laissé subsister d'importantes différences entre les ministères. Par conséquent, elle a laissé ouvert le chantier de l'alignement des régimes indemnitaires et inchangée la dispersion des contributions salariales au financement des pensions publiques. Dans ces conditions les effets de l'étiolement du rôle des systèmes de pensions de base dans la fonction publique sur le décrochage des taux de remplacement qu'ils assurent n'ont pas trouvé de remède dans ce mécanisme.

Elle innovait en distinguant une part fixe (F) tenant compte de la fonction, du niveau d'expertise et des sujétions particulières (avec une cotation des postes) et une part modulable (R) selon les performances et la manière de servir.

Elle a été attribuée progressivement aux agents de la seule filière administrative. En 2013, 175 000 personnes en bénéficiaient, surtout dans la fonction publique d'État, pour un montant total d'environ 600 millions d'euros (toutes administrations publiques), la répartition entre parts fixe et modulable étant de, respectivement, deux tiers et un tiers.

Un bilan de la PFR établi en décembre 2012 par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) tend à montrer que cette réforme a ouvert la voie à une harmonisation, entre ministères, ou à l'intérieur d'un même périmètre ministériel, du niveau indemnitaire des agents exerçant des responsabilités équivalentes. Le rapprochement suggéré par cette conclusion n'en laisse pas moins subsister un panorama très contrasté des régimes indemnitaires ministériels (voir supra).

La PFR s'est révélée un instrument de gestion des ressources humaines, l'exercice de cotation des postes ayant produit une cartographie des emplois et la définition de parcours professionnels.

Cependant, les méthodes retenues par les ministères pour coter les postes ont été hétérogènes ; le remplacement de primes préexistantes par la PFR a souvent conduit à utiliser la part R pour compenser la différence entre les anciennes primes et la part F. La part R a ainsi souvent été décomposée elle-même en une part garantie et un bonus réellement modulé beaucoup plus limité.

Enfin, la convergence indemnitaire résultant de l'instauration de la PFR est restée limitée : la PFR moyenne des administrateurs civils pouvait varier de 25 000 à 51 000 euros d'un ministère à l'autre.

L'extension de la PFR à d'autres agents a été stoppée en 2012, année au cours de laquelle des travaux et une concertation ont finalement abouti à son remplacement par un « régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique d'État » (RIFSEEP) établi par un décret du 20 mai 2014.

Le RIFSEEP est un régime indemnitaire qui comporte deux composantes.

La première est une « indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise » (IFSE). Les fonctions occupées par les membres d'un même corps sont réparties en « groupes de fonctions ». L'IFSE dépend du groupe auquel appartient l'agent. Des plafonds sont fixés par arrêté qui déterminent l'ampleur des groupes de chaque corps.

La deuxième composante est un « complément indemnitaire individuel » qui tient compte en principe de l'engagement professionnel et de la manière de servir. La circulaire du 5 décembre 2014 relative à la mise en oeuvre de ce nouveau régime recommande de plafonner ce complément individuel à seulement 15 % du total de l'IFSE pour les emplois de la catégorie A, à 12 % pour ceux de la catégorie B et 10 % pour ceux de la catégorie C.

Ce nouveau régime a vocation à remplacer une grande partie des primes et indemnités pour tous les fonctionnaires de l'État, le décret précisant qu'il est exclusif de toutes autres primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir à l'exception de celles énumérées par arrêté des ministres chargés de la fonction publique et du budget. Sur la base d'un recensement des régimes existants dans les ministères et d'un plan de remplacement de ces régimes par le nouveau dispositif, des « schémas ministériels d'adhésion » au RIFSEEP devaient être établis courant 2015, l'extension du dispositif se faisant ensuite progressivement, ministère par ministère et corps par corps.

Cette réforme contribuera certainement à simplifier le paysage indemnitaire et à lui redonner de la lisibilité. Elle ne contribuera pas nécessairement à la convergence des régimes. En effet, le décret garantit aux personnels le montant indemnitaire qu'ils percevaient mensuellement avant le déploiement du nouveau régime au titre des primes et indemnités remplacées par celui-ci.

Les agents recevront donc une prime unique dont l'appellation sera la même partout, ce qui constitue une simplification, mais dont le montant restera très différent d'un ministère et d'un corps à l'autre.

Ainsi, tout comme pour la PFR, le nouveau dispositif, outre qu'il consolide plutôt la strate indemnitaire des rémunérations, semble finalement peu porteur d'une harmonisation des régimes indemnitaires et, ainsi, des conditions d'une revalorisation de la place future des rémunérations indiciaires nécessaire à une réduction de la dispersion des contributions au financement des régimes de pensions publiques et à l'élévation des taux de remplacement qu'ils offrent.

Tous les cas examinés ici conduisent à dégager deux obstacles de fond au rétablissement du rôle des éléments indiciaires de la rémunération des fonctionnaires:

- la convergence des régimes indemnitaires apparaît un préalable en raison de la concentration des inégalités salariales dans la fonction publique sur cette section des rémunérations mais il se heurte aux avantages acquis;

- sauf à remettre en cause les primes et indemnités acquises individuellement toute intégration de celles-ci dans la grille indiciaire entraîne un coût résultant de la perspective d'un alignement sur les régimes les plus favorables.

Ce coût a jusqu'à présent toujours fait obstacle à la convergence des primes et indemnités. En réponse au référé de premier Président de la Cour des comptes sur les dispositifs indemnitaires de son ministère, le ministre de l'économie et des finances notait ainsi qu'un alignement indemnitaire au niveau ministériel n'était pas à l'ordre du jour compte tenu du coût financier important qu'il induirait dans un contexte budgétaire très contraint. Cette considération joue avec encore plus de force dans l'hypothèse d'un alignement interministériel.

En réalité, il existe un troisième obstacle sur la voie d'une revalorisation significative du rôle de l'indiciaire dans les rémunérations publiques.

Au contraire des éléments indiciaires, les indemnités et primes ne sont pas appréhendées par l'économie des régimes de base gérant les pensions publiques.

Leur exclusion des assiettes des cotisations salariales procure des économies aux employeurs8(*) dont les contributions sont calculées sur la masse indiciaire et induit une économie structurelle pour les administrations publiques puisqu'elles ne pèsent pas en dépenses, étant exclus de l'assiette de liquidation des pensions.

Le protocole PPCR illustre, d'ailleurs, les problèmes que pose le changement de statut fiscal des rémunérations publiques lié à tout rééquilibrage vers leurs composantes indiciaires.

Ainsi, il comporte un engagement de maintien du salaire net acquis aux agents dans le cadre de la seule conversion des primes en points d'indice qu'il met en oeuvre.

On relèvera que le texte de l'accord ne permet pas de déterminer l'étendue de cette garantie dont l'effet sur l'équilibre des régimes de retraite ne serait que du second ordre.9(*)

En toute hypothèse, la réduction des rémunérations nettes de cotisations sociales qui suit logiquement le passage de l'indemnitaire dans l'indiciaire peut présenter une difficulté majeure pour la revalorisation de la grille indiciaire par voie d'échanges avec les éléments indemnitaires dès lors que les fonctionnaires ne percevraient pas nécessairement que la majoration des retenues pour pensions est équivalente à une épargne de précaution, dans toute la mesure où le régime de pension serait stable et durable.

L'octroi d'une garantie de pouvoir d'achat représente un coût pour les finances publiques qui dépend étroitement du niveau du basculement des régimes indemnitaires. Acceptable quand celui-ci est modéré; il ne le serait plus dès lors que l'intégration des primes et indemnités seraient plus systématique.

Deux observations complémentaires s'imposent.

La première conduit à s'interroger sur la valeur de la garantie offerte par le protocole PPCR. Sera t'elle figée dans le temps correspondant au moment du passage des primes en indices, cas auquel elle perdra de sa valeur réelle à mesure que les revalorisations salariales se dérouleront ? Ou sera-t-elle revalorisée en proportion au prix d'une réelle complexité administrative et d'un surcoût pérenne pour les finances publiques ?

Une seconde observation tend à faire valoir que si l'inclusion des primes et indemnités dans la grille indiciaire occasionne un alourdissement des cotisations sociales appliquées à la rémunération des fonctionnaires, elle se traduit également par une réduction de l'assiette appréhendée par l'impôt sur le revenu. Un bilan fin des écarts de taux marginaux d'imposition10(*) et de cotisation vieillesse est nécessaire pour mesurer lequel des deux effets l'emporte dans l'évolution du pouvoir d'achat des fonctionnaires.

Selon toute vraisemblance, le bilan est susceptible de varier selon le niveau de revenu des fonctionnaires, dans la mesure où celui-ci conditionne le niveau du taux marginal d'imposition du revenu.

b) Quelle déclinaison pratique des clauses techniques du protocole?

De même, le rythme de déroulement des carrières et l'engagement du bénéfice d'une fin de carrière rémunérée au niveau sommital de la grille indiciaire restent à affiner.

Quant à d'autres clauses, celles portant directement revalorisation des grilles indiciaires par transferts de primes en points d'indice, les modalités mentionnées par l'accord appellent encore une déclinaison pratique dont les modalités devront être adaptées en fonction de la situation des statuts salariaux très nombreux de chaque corps des fonctions publiques.

Enfin, il faut mentionner les incertitudes sur les prolongements concrets de l'accord sur certains points sensibles, notamment au regard de leur effet potentiel sur les rémunérations et les pensions, à savoir le sort de la hors classe des catégories A et les revalorisations accordées aux agents relevant de la catégorie A+.

En conclusion, certaines inconnues demeurent qui obligent à choisir des hypothèses pour apprécier les effets de l'accord sur les salaires et pensions des fonctions publiques et sur les équilibres des régimes de retraite.


* 7 « Première », en ce sens que les crédits demandés dans les projets de loi de finances à venir, et d'ores et déjà, le projet de loi de finances en porte la trace, seront influencés par un protocole qui suscite une élévation du niveau des rémunérations des fonctionnaires.

* 8 L'exclusion des primes et indemnités de l'assiette des cotisations entraîne également une économie sur les cotisations des salariés mais cette économie est annulée, et au-delà, lors de l'entrée en retraite puisque les pensions servies sont alors minorées par rapport à une assiette plus large.

* 9 La garantie envisagée a pour sens de neutraliser l'impact en pouvoir d'achat de l'augmentation du taux de cotisation consécutif à la conversion de primes hors assiette de cotisations en points d'indices sur lesquels sont appliquées des cotisations sociales. Celles-ci seront accrues du fait de la restructuration des rémunérations. Mais, selon l'étendue de la garantie réellement appliquée, le pouvoir d'achat individuel du salaire direct serai plus ou moins impacté. Dans l'hypothèse où la garantie serait systématique le pouvoir d'achat apprécié à partir des salaires directs et des pensions qui représentent un revenu différé serait accru. Dans ces conditions, à taux d'épargne inchangé, l'accumulation patrimoniale des ménages fonctionnaires serait favorisée par l'accord.

* 10 Tenant compte des réductions d'imposition accessibles à un ménage normalement maximisateur de ses avantages fiscaux.