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Les effets sur les pensions de la fonction publique du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR)

8 novembre 2016 : Les effets sur les pensions de la fonction publique du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) ( rapport d'information )

B. LE PROTOCOLE NE RÉSOUDRA PAS LE PROBLÈME DU TAUX DE REMPLACEMENT RÉSERVÉ PAR LES RÉGIMES DE PENSIONS DE BASE DE LA FONCTION PUBLIQUE

1. Le protocole ne modifie pas significativement la répartition des rémunérations publiques entre éléments indemnitaires et indiciaires

L'intégration de primes dans la grille indiciaire des fonctions publiques va à l'encontre d'un processus d'individualisation des rémunérations poursuivis de longue date.

Celui-ci était justifié, en affichage, par une préoccupation de desserrer le carcan d'uniformité que représenteraient les systèmes collectifs de grilles selon lesquels s'organisait traditionnellement la rémunération des agents publics.

Il s'agissait de se rapprocher d'un modèle théorique où la rémunération suit la productivité des agents et d'introduire une flexibilité salariale par laquelle la rémunération ne serait plus la contrepartie du service fait mais serait aussi la récompense du « service bien fait ».

Toutefois, d'autres ressorts ont concouru à l'alourdissement du poids des primes, au demeurant inégal (voir ci-dessus), qu'une sociologie administrative plus développée permettrait d'identifier avec précision mais dont certains ont été évoqués plus haut.

Le recours aux primes n'est pas une nécessité pour aboutir à une individualisation des revenus. D'autres procédés le permettent dans le cadre même des grilles indiciaires. En particulier, les conditions d'avancement des agents ont théoriquement en partie ce sens.

Cependant, l'avancement peut s'accompagner d'un effet « d'échelle de perroquet » au terme duquel la pérennité des manières de servir, qui peuvent l'avoir justifié, est réputée acquise quand, dans les faits, elle aurait été marquée d'évanescence.

L'accord PPCR est loin de rompre entièrement avec cette logique ni dans son esprit, ni dans les faits.

Dans son esprit, même si un principe de priorité accordée aux revalorisations indiciaires dans les équilibres des futures orientations de la politique de rémunération est posé (dont, comme exposé plus haut, la faisabilité pratique demeure très conjecturale), il faut tenir compte d'autres éléments du protocole.

Ainsi, les transferts entre compartiments de la rémunération des fonctionnaires auxquels il procède demeurent modérés et, d'emblée, une pétition de principe excluent certains éléments indemnitaires de ce processus. Il s'agit des primes pour heures supplémentaires mais aussi des primes liées à des sujétions particulières.

Surtout, en pratique, si le protocole PPCR enclenche une hausse des rémunérations indiciaires, celle-ci résulte de deux phénomènes d'inégale ampleur, les revalorisations accordées et le transfert de primes des régimes indemnitaires convertis en points d'indice, dont le premier est sensiblement plus fort que le second.

Au total, l'intégration des primes dans la grille de la fonction publique demeure modeste.

Enfin, la revalorisation indiciaire liée au protocole ressort comme relativement modeste si l'on veut bien se reporter à l'encadré ci-dessus qui présente le détail des effets du protocole sur les échelles indiciaires.

Dans ces conditions, les taux de remplacement ne sortiraient pas nettement améliorés du protocole.

Ceci ressort des données suivantes qui présentent les effets individuels annuels du protocole pour les agents des différentes catégories (dans la limite de ceux qu'il est possible d'identifier à ce jour) :

· agent de catégorie C : 10 points d'indice majoré, à l'issue de la montée en charge entre 2017 et 2020, soit 562 euros au total dont 167 euros au titre du transfert primes/points et 395 euros de revalorisation indiciaire stricto sensu ;

· agent de catégorie B : 13 points d'indice majoré entre 2016 et 2018 soit 731 euros d'augmentation indiciaire dont 278 euros au titre du transfert primes/points et 453 euros de revalorisation stricto sensu ;

· agent de catégorie A : 20 points d'indice majoré entre 2017 et 2020 soit 1 125 euros d'augmentation indiciaire dont 389 euros au titre du transfert primes/ points et 736 euros de revalorisation indiciaire stricto sensu.

Les transferts entre le compartiment indemnitaire et le compartiment indiciaire contribuent différemment à la revalorisation de la rémunération indiciaire selon la catégorie d'appartenance.

Ils représentent 29,7 % de la revalorisation indiciaire totale pour un agent de catégorie C, 38 % pour un agent de catégorie B et 34,6 % pour un agent de catégorie A.

En toute hypothèse, la majorité des effets du protocole sur les salaires passe par le repyramidage de la grille indiciaire et par les modifications apportées au rythme des carrières, qui, de leur côté, ne sont pas tous prévisibles en l'état. Le rééquilibrage entre la composante indemnitaire de la rémunération et sa composante indiciaire n'en apparaît que plus modeste.

2. Le taux de remplacement des pensions s'élèvera légèrement mais sans que les enchaînements qu'induit son bas niveau ne soient remis en cause

Au regard de l'objectif de remédier aux problèmes posés par le bas niveau des taux de remplacement, le protocole ne semble pas apporter de progrès réellement décisif.

Le faible nombre de points d'indice obtenus par la seule conversion de primes conduit à une hausse très limitée du montant individuel des pensions résultant de l'intégration d'une partie du régime indemnitaire.

Elle serait de l'ordre de 1 % au total si bien que le taux de remplacement offert par le système ne serait que marginalement impacté.

En considérant l'ensemble des effets du protocole, c'est-à-dire en ajoutant aux transferts primes/points les revalorisations de la grille indiciaire, le gain en pensions résultant du protocole ressort comme plus élevé.

Dans la fonction publique d'État, le gain moyen par bénéficiaire dépend des modalités qui seront finalement retenues pour appliquer le protocole (voir infra). Sur la base de la moyenne des résultats de deux scénarios, le gain par bénéficiaire atteindrait 474 euros par an en 2017 et s'élèverait jusqu'à 810 euros par an en 2020. Ce gain représente 39,5 euros par mois en 2017 et monte à 67,5 euros par mois en 2020. Pour mémoire, le montant mensuel d'une pension servie aux fonctionnaires de l'État est de 2 126 euros. La pension moyenne connaîtrait ainsi une hausse de 1,8 % en 2017 et de 3,2 % en 2020. Dans ces conditions, une pension assurant un taux de remplacement de 60 % verrait son effet de remplacement porté à 61,9 % en 2020.

Dans la fonction publique territoriale, pour une pension moyenne de 1 500 euros, l'effet d'augmentation du taux de remplacement serait plus sensible en début de période. Avec un gain moyen en pensions de 379 euros en 2017 porté à 572 euros en 2020, la revalorisation de la pension moyenne est de 2,1 % en 2017 mais elle rejoint celle de la pension moyenne à l'État en 2020 (+ 3,2 %).

Au total, il apparaît que le protocole PPCR ne modifiera pas significativement les taux de remplacement offerts par les régimes de retraite de base des fonctions publiques.