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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

PREMIÈRE PARTIE - SCHENGEN : UN PROJET EUROPÉEN À LA FOIS AMBITIEUX ET PRAGMATIQUE, RÉCEMMENT CONFRONTÉ À DES DÉFIS MAJEURS
QUI ONT RÉVÉLÉ SES FAILLES

L'espace Schengen poursuit un objectif ambitieux : réaliser la libre circulation des personnes et, aussi, des marchandises en Europe, même si l'Europe des marchandises est plus ancienne que celle des personnes - la coopération douanière date de 1967, un an avant le tarif extérieur commun.

Pour autant, la libre circulation ne se réduit pas à l'espace Schengen. En effet, elle figure parmi les objectifs de l'Union européenne2(*) et constitue l'une des quatre libertés qui fondent le marché intérieur3(*). Dès lors, la libre circulation s'applique au-delà de l'espace Schengen à tous les États membres, qu'ils appartiennent, ou non, à l'espace Schengen.

Mais Schengen est aussi une construction pragmatique qui s'est progressivement mise en place depuis plus de trente ans, dans un cadre d'abord intergouvernemental, avant de connaître de profondes évolutions, à la fois géographiques et institutionnelles, et qui conserve certains éléments d'asymétrie. Schengen est ainsi l'une des meilleures illustrations, avec l'euro, de coopération renforcée. C'est précisément la question de la suppression des contrôles aux frontières qui, devant le refus britannique, fit entrer la différenciation dans le paysage communautaire.

Schengen, naturellement, n'a pas fait disparaître les frontières elles-mêmes. Pour autant, la notion de frontière est désormais relativisée au bénéfice de celles d'espace et de territoire commun.

Dans l'espace Schengen, la mise en oeuvre de la libre circulation se traduit à la fois par la suppression des contrôles aux frontières intérieures - avec la possibilité de les rétablir dans certains cas prédéfinis - et par des mesures dites « compensatoires » visant précisément à limiter les conséquences de cette suppression.

Enfin, le bon fonctionnement de l'espace Schengen requiert à la fois responsabilité et solidarité : responsabilité de l'État membre qui contrôle le segment des frontières extérieures au bénéfice de l'ensemble des États membres, et solidarité de ces derniers lorsque le premier est confronté à des difficultés4(*).

Néanmoins, le dispositif conçu présentait des failles - il comporte « beaucoup de trous », selon l'expression imagée qu'a employée M. Ramon de Miguel, ambassadeur d'Espagne en France, au cours de son audition. Ces failles ont été brutalement mises en évidence par deux crises majeures, la crise migratoire et des attaques terroristes meurtrières, qui ont récemment affecté l'Union européenne et nombre de ses États membres. À tel point que l'espace Schengen, extrêmement fragilisé, a été contesté et que sa disparition a même, un temps, été annoncée.

I. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE D'UN ESPACE DE LIBRE CIRCULATION

La construction de l'espace Schengen a été progressive. Engagée en 1985, elle n'a connu sa première véritable mise en oeuvre, et réalisé son projet central, la suppression des contrôles aux frontières intérieures, que dix ans plus tard.

Il existait certes des expériences passées positives, mais sur des champs géographiques plus restreints, par exemple la zone commune de voyage instituée entre le Royaume-Uni et l'Irlande en 1923, le Benelux ou encore l'Union nordique des passeports en 1958.

A. L'ACCORD DE SCHENGEN DE 1985

L'accord de Schengen relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes a été signé, dans un cadre intergouvernemental, le 14 juin 1985, par cinq États membres : la France, l'Allemagne et les trois pays du Benelux, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg.

Le contexte de l'époque était marqué par une succession de grèves du zèle de douaniers, d'abord italiens puis français, en janvier 1984, confrontés à l'intensification de leurs conditions de travail consécutive à l'augmentation des passages de frontières. Peu après, au printemps suivant, des transporteurs routiers mécontents de la mise en oeuvre du principe de libre circulation des personnes ont assez longuement bloqué plusieurs postes-frontières franco-allemands.

Signé le 13 juillet 1984, l'accord de Sarrebruck, un accord bilatéral entre la France et l'Allemagne, prévoyait le remplacement des contrôles à la frontière franco-allemande par des contrôles visuels, combinés avec le renforcement des contrôles aux frontières extérieures des deux pays, une harmonisation des règles dans le domaine des visas et un renforcement de la coopération douanière et policière pour lutter contre les entrées irrégulières.

Peu après, les pays du Benelux, dont le territoire est contigu et qui disposaient déjà d'une union des passeports, ont rejoint l'accord, qui est ainsi devenu l'accord de Schengen, du nom de la commune luxembourgeoise proche du point où les frontières allemande, française et luxembourgeoise se rejoignent, et où l'accord a été signé5(*).

L'accord de Schengen comprend 33 articles répartis en mesures applicables à court terme (titre I) et en mesures applicables à long terme (titre II).

Son préambule, en particulier :

- évoque l'objectif d'un « libre franchissement des frontières intérieures par tous les ressortissants des États membres » et d'une « libre circulation des marchandises et des services » ;

- se réfère aux « progrès déjà réalisés au sein des Communautés européennes en vue d'assurer la libre circulation des personnes, des marchandises et des services » ;

- affiche « la volonté de parvenir à la suppression des contrôles aux frontières communes dans la circulation des ressortissants des États membres des Communautés européennes et d'y faciliter la circulation des marchandises et des services ».

À l'origine toutefois, cette libre circulation était seulement de droit.


* 2 Article 3, paragraphe 2 du traité sur l'Union européenne : « L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».

* 3 Article 26, paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : « Le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions des traités ».

* 4 Il convient de rappeler que l'article 80 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose que « les politiques de l'Union visées au présent chapitre [frontières, asile et immigration] et leur mise en oeuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier ».

* 5 À l'origine, Schengen est un hameau du village luxembourgeois de Remershen - où se trouve un château dans lequel Victor Hugo aurait résidé un temps - qui a changé de nom en 2006 pour adopter celui de son célèbre hameau.