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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

C. LE CODE FRONTIÈRES SCHENGEN

Le code frontières Schengen a été institué par un règlement du 15 mars 20066(*).

Depuis lors, il a été modifié à plusieurs reprises - le texte est aujourd'hui codifié par un règlement du 9 mars 20167(*) -, en particulier :

- en 2013, afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles et tirer les conséquences de la réforme du mécanisme d'évaluation Schengen ;

- en 2016, pour modifier l'article 29 du code de manière à établir une procédure spécifique de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures « dans des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures du fait de manquements graves persistants liés au contrôle aux frontières extérieures En outre, la modification de l'article 8-2 du code frontières Schengen visant à mettre en place des contrôles systématiques aux frontières extérieures de tous les voyageurs, aussi bien en entrée que - désormais - en sortie de l'espace Schengen, tant au regard des bases de documents volés ou perdus qu'au regard des bases de personnes recherchées, notamment la consultation du SIS, est encore en cours d'adoption.

Ce code, dès son article 1er, affirme la libre circulation comme un principe : « Le présent règlement prévoit l'absence de contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières intérieures entre les États membres de l'Union européenne ». Par ailleurs, l'article 1er prévoit également que le code « établit les règles applicables au contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ».

QU'EST-CE QU'UNE FRONTIÈRE ?

L'article 2 du code frontières Schengen définit ce que sont les « frontières » :

- les frontières intérieures : les frontières terrestres communes, y compris fluviales et lacustres, des États membres ; les aéroports des États membres pour les vols intérieurs ; les ports maritimes, fluviaux et lacustres des États membres pour les liaisons régulières intérieures par transbordeur ;

- les frontières extérieures : les frontières terrestres des États membres, y compris les frontières fluviales et lacustres, les frontières maritimes, ainsi que leurs aéroports, ports fluviaux, ports maritimes et ports lacustres, pour autant qu'ils ne soient pas des frontières intérieures.

Par ailleurs, par « contrôle aux frontières », il convient d'entendre les activités effectuées aux frontières, conformément au présent règlement et aux fins de celui-ci, en réponse exclusivement à l'intention de franchir une frontière ou à son franchissement indépendamment de toute autre considération, consistant en des vérifications aux frontières et en une surveillance des frontières.

Le contrôle aux frontières se distingue en effet des « vérifications aux frontières », définies comme les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s'assurer que les personnes, y compris leurs moyens de transport et les objets en leur possession, peuvent être autorisés à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter, et de la « surveillance des frontières », définie comme la surveillance des frontières entre les points de passage frontaliers et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d'ouverture fixées, en vue d'empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières.

Les règles de fonctionnement de l'espace Schengen déterminées par le code frontières sont les suivantes :

- aux frontières extérieures de l'espace Schengen, les contrôles sont régis par l'article 8 du code :

· pour les personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation, la vérification minimale constitue la règle : elle consiste en un examen simple et rapide de la validité du document de voyage, le passeport dans la plupart des cas. En cas de doute sur un document produit, la base de données sur les documents volés, détournés, égarés et invalidés (SLTD d'Interpol) peut être consultée ;

· pour les ressortissants de pays tiers, au contraire, la règle est celle d'une vérification approfondie, à l'entrée comme à la sortie. Celle-ci porte sur les conditions d'entrée (passeport, visa, moyens de subsistance, non inscription dans le SIS, absence de menace à l'ordre public), ainsi que les documents autorisant le séjour et l'exercice d'une activité professionnelle. Ce contrôle est opéré lors du passage à l'aubette par la consultation de différentes bases de données. En cas de doute sur un document, le voyageur peut se voir retenu le temps d'un contrôle dit « de seconde ligne », plus approfondi (cf. schéma ci-dessous).

- aux frontières intérieures de l'espace Schengen, en principe, toute personne, quelle que soit sa nationalité, ressortissant européen ou ressortissant de pays tiers, peut franchir les frontières intérieures en tout point sans avoir à subir de vérifications, en application de l'article 22. La police peut exercer des contrôles dans la zone frontalière, notamment pour lutter contre la criminalité transfrontalière, à condition que de tels contrôles n'aient pas un effet équivalent à celui des vérifications frontalières, conformément à l'article 23.

La réintroduction temporaire de contrôles aux frontières intérieures est cependant possible dans certains cas - en dépit des tentatives de la Commission européenne, à l'époque, d'obtenir la suppression totale de ces contrôles :

- en cas de menace grave pour l'ordre public ou pour la sécurité intérieure8(*) résultant d'un événement prévisible tel qu'un événement sportif ou politique de grande ampleur, visée à l'article 25, ou imprévisible tel qu'un attentat, visée à l'article 28, un État membre peut exceptionnellement réintroduire des contrôles proportionnés à ses frontières intérieures9(*). La durée de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures est variable : dans le cas d'une menace prévisible, elle est en principe limitée à 30 jours et ne peut excéder 6 mois ; en cas de menace imprévisible, la durée peut être de 10 jours et ne doit pas dépasser 2 mois ;

la réintroduction de contrôles aux frontières intérieures est aussi possible dans le cas de « circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures du fait de manquements graves et persistants liés au contrôle aux frontières extérieures », visées à l'article 29. Dans ce cas, en principe, la durée de ces contrôles ne doit pas excéder 6 mois, mais elle peut être prolongée jusqu'à deux ans.

Les autres États membres et la Commission doivent être avisés du rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures.

Il convient de noter que la mise en oeuvre du code frontières Schengen a conduit la France à modifier sa pratique de certains contrôles frontaliers. En effet, avec son arrêt Melki du 22 juin 2010, la Cour de justice de l'Union européenne, sur renvoi préjudiciel de la Cour de cassation française, a tranché une question relative à la compatibilité des contrôles de police français avec le principe de suppression de contrôle aux frontières intérieures. Cet arrêt a constaté l'incompatibilité du dispositif français de contrôles dans la zone frontalière des 20 kilomètres avec ce principe et donc avec le droit de l'Union européenne : la Cour a jugé que la systématicité de contrôles opérés indépendamment du comportement des personnes contrôlées dans une zone frontalière s'analysait comme impliquant des contrôles à effet équivalent à ceux qu'engendrait le franchissement de la frontière10(*). Il a conduit à modifier l'article 78-2 du code de procédure pénale français afin de préciser que les contrôles dans la bande des 20 kilomètres ne doivent pas excéder une durée de six heures consécutives dans un même lieu.

CADRE JURIDIQUE DU RÉTABLISSEMENT TEMPORAIRE DU CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES DE L'ESPACE SCHENGEN

Article du CFS*

(ancienne numérotation)

Procédures et types de mesures

Durée de rétablissement des contrôles

Article 25
(ex-article 23)

Cadre général de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure

Période de 30 jours renouvelable ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à 30 jours, dans la limite d'une durée maximale de six mois consécutifs.

Article 26
(ex-article 23a)

Critères pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures (évaluation de la proportionnalité de la mesure tenant compte de son incidence sur la libre circulation des personnes)

 

Article 27
(ex-article 24)

Procédure de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures au titre de l'article 25 (notification des États membres et de la Commission au plus tard 4 semaines avant, information quant au motif, à la portée, la date et la durée de la réintroduction prévue et nom des PPA**)

Période de 30 jours renouvelable ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à 30 jours, dans la limite d'une durée maximale de six mois consécutifs.

Article 28
(ex-article 25)

Procédure spécifique dans les cas nécessitant une action immédiate

Période n'excédant pas 10 jours, renouvelable pour des périodes n'excédant pas 20 jours, dans la limite maximale de 2 mois.

Article 29
(ex-article 26)

Procédure spécifique en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures

Période n'excédant pas 6 mois, renouvelable 3 fois maximum, dans la limite de 2 ans.

Article 30

Critères pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global (évaluation tenant compte de l'incidence sur la libre circulation, de tout manquement lié aux frontières extérieures et de la disponibilité de soutien technique ou financier)

 

* CFS : code frontières Schengen.

** PPA : points de passage autorisés.

Source : Commission d'enquête, à partir du code frontières Schengen.


* 6 Règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).

* 7 Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).

* 8 Conformément à l'article 72 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : « Le présent titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

* 9 Concrètement, la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures était motivée traditionnellement par la sécurité de réunions de chefs d'État et de gouvernement, l'organisation d'une compétition sportive ou des tensions à la frontière franco-espagnole liées à la situation au Pays basque.

* 10 Deux ressortissants algériens démunis de titres de séjour réguliers, MM. Melki et Abdeli, avaient été contrôlés par la police française dans la bande de 20 kilomètres au-delà de la frontière avec la Belgique sur le fondement de l'article 78-2, alinéa 4 du code de procédure pénale. Chacun d'entre eux a fait l'objet d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière et d'une décision de maintien en rétention administrative. Ils ont contesté la régularité de leur interpellation et soulevé l'inconstitutionnalité de l'article 78-2 en ce qu'il portait atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution française, en étant contraire au principe de la libre circulation des personnes.