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Rythmes scolaires : faire et défaire, en finir avec l'instabilité

7 juin 2017 : Rythmes scolaires : faire et défaire, en finir avec l'instabilité ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

À l'initiative du Président du Sénat, Gérard Larcher, et de leurs présidentes, Catherine Morin-Desailly et Michèle André, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et la commission des finances du Sénat ont mis en place au début de l'année 2017 un groupe de travail commun chargé d'établir un bilan de la réforme des rythmes scolaires, après trois années de mise en oeuvre.

À la suite de la réforme dite « Darcos » de 2008, qui s'était traduite par la suppression de la cinquième matinée de classe placée le samedi, les écoliers français, dont le volume horaire annuel d'enseignement est de 864 heures, soit l'un des plus élevés d'Europe, étaient ceux ayant le moins de jours de classe : 144 jours répartis sur 36 semaines, contre 187 jours de classe par an répartis sur 38 à 40 semaines en moyenne dans l'OCDE. Cette situation aboutissait à une concentration inédite des enseignements.

Si la semaine de quatre jours était incontestablement une exception française, la question des rythmes scolaires ne constituait qu'un paramètre parmi d'autres pour améliorer les performances des élèves français, dont les résultats aux enquêtes internationales, telles que PISA (programme for international student assessment) ou PIRLS (progress in international reading literacy), apparaissent très inférieurs à ceux attendus pour un pays comme la France.

Comme l'a souligné Éric Charbonnier, spécialiste des questions éducatives à l'OCDE, lors de son audition par le groupe de travail1(*), le Gouvernement précédent s'est, par conséquent, une nouvelle fois concentré sur des questions quantitatives au détriment des questions qualitatives.

Au terme de six mois de travaux, d'auditions - près de soixante-dix personnes ont été entendues - et des déplacements effectués en Seine-Saint-Denis, en Haute-Garonne, dans le Tarn, dans la Sarthe, en Seine-Maritime et en Haute-Savoie, le bilan établi par le groupe de travail est nuancé.

Dans son principe, la réforme faisait l'objet d'un consensus scientifique et politique. L'Académie nationale de médecine, l'Institut Montaigne, un rapport d'information de nos collègues députés Xavier Breton et Yves Durand, puis, en 2011, la conférence nationale sur les rythmes scolaires lancée par le ministre de l'éducation nationale Luc Chatel s'étaient ainsi prononcés en faveur d'un retour à la semaine de quatre jours et demi.

Les objectifs de la réforme de 2013 étaient donc louables, sa mise en oeuvre a souffert d'un grave déficit de méthode. Vos rapporteurs considèrent que deux erreurs majeures ont été commises par le précédent Gouvernement.

D'une part, comme trop souvent en matière de politique éducative, la réforme a été imposée par le haut et dans la précipitation. Convaincu de la nécessité d'agir vite, le ministre de l'éducation nationale Vincent Peillon souhaitait une mise en oeuvre rapide et généralisée des nouveaux rythmes éducatifs dès la rentrée 2013. Faute d'une préparation suffisante, les débuts de la réforme ont donné lieu à de multiples tergiversations : sur la date d'entrée en vigueur - le Président de la République annonçant, dès le congrès des maires de novembre 2012, la possibilité pour les communes qui le souhaitaient de repousser l'application de la réforme d'un an - sur la question des financements ou encore en matière d'organisation du temps scolaire, des aménagements ayant été concédés au fur et à mesure du déploiement de la réforme.

D'autre part, le ministère de l'éducation nationale ne s'est pas donné les moyens d'évaluer cette réforme, pourtant présentée comme un élément fondamental de la refondation de l'école de la République. Il y a là, comme le rappelait l'inspection générale de l'éducation nationale dans un rapport de juin 2015, un « paradoxe étonnant d'une réforme visant l'amélioration des résultats des élèves au prix de modifications importantes impliquant tant l'éducation nationale que les communes, avec un coût élevé pour la nation, ne se donnant pas les moyens d'évaluer l'atteinte de ses objectifs »2(*).

Le déficit de dialogue, de concertation et d'évaluation en amont s'est logiquement traduit, sur le terrain, par des difficultés de mise en oeuvre pour les collectivités territoriales.

En matière de ressources humaines, les collectivités territoriales ont dû faire face à des difficultés de recrutements, de fidélisation, de formation et de sécurisation des parcours des intervenants extérieurs.

S'agissant des organisations du temps scolaire, les collectivités territoriales se sont généralement retrouvées livrées à elles-mêmes et ont été contraintes de procéder par tâtonnements.

Deux constats méritent cependant d'être établis.

En premier lieu, malgré un calendrier de mise en oeuvre contraint, d'indéniables difficultés et un accompagnement de la part des services de l'éducation nationale généralement jugé insuffisant, les acteurs de la communauté éducative - enseignants, élus locaux, parents d'élèves - ont dans leur grande majorité cherché à « jouer le jeu » en consentant d'importants efforts pour faire en sorte que la mise en oeuvre des nouveaux rythmes ait lieu dans les meilleures conditions possibles.

En outre, la réforme de 2013 a pu se traduire localement par la mise en place d'un dialogue entre ces différents acteurs. Le groupe de travail considère que, si elle constitue un effet induit, la concertation qui a émergé pour l'établissement des projets éducatifs territoriaux notamment constitue l'un des apports majeurs de la réforme. Des organisations du temps scolaire originales ont pu être mises en oeuvre, qui semblent efficaces tant du point de vue pédagogique qu'organisationnel et satisfont l'ensemble des parties.

Sur la question du financement de la réforme, le groupe de travail a constaté que les évaluations réalisées par l'Association des maires de France des coûts pour les collectivités territoriales correspondaient aux montants présentés dans les communes visitées. Les aides de l'État et des caisses d'allocations familiales ne représentent qu'une part comprise entre un tiers et la moitié du coût brut de la réforme. Par ailleurs, les formalités administratives devant être remplies pour bénéficier des aides des caisses d'allocations familiales sont jugées excessives voire dissuasives par la plupart des élus locaux rencontrés ou entendus en audition.

Le bilan de la réforme de 2013 en termes d'apprentissages n'est, quant à lui, pas aisé à établir faute d'anticipation de la part du ministère de l'éducation nationale, qui ne s'est pas donné les moyens de produire une telle analyse, en particulier via la constitution d'un échantillon témoin. Le ressenti des enseignants semble cependant globalement positif, la matinée supplémentaire permettant de placer les apprentissages fondamentaux aux moments où la capacité d'attention des élèves est la plus grande et de disposer de davantage de temps pour les enseigner. Les questions de l'accroissement des inégalités et de la fatigue des élèves, fréquemment soulevées, doivent être analysées avec prudence.

Au total, le groupe de travail considère que la remise en cause pure et simple de la réforme enverrait un signal extrêmement négatif aux acteurs de la communauté éducative, qui ont consenti d'importants efforts.

Dans cette perspective, les onze recommandations du groupe de travail s'articulent autour de trois axes principaux :

passer de la culture de la circulaire à celle du contrat. Le projet éducatif territorial (PEDT) doit constituer l'instrument du dialogue entre tous les acteurs de la communauté éducative ;

conserver le principe de la réforme des rythmes scolaires et l'inscrire dans un cadre plus large ;

aider les collectivités à améliorer l'offre éducative.

Surtout, le groupe de travail formule cinq recommandations principales.

En premier lieu, il apparaît indispensable que les services du ministère de l'éducation nationale mènent une évaluation scientifique de l'allongement de la semaine scolaire. D'une manière générale, le groupe de travail considère que toutes les politiques publiques en matière d'éducation devraient être fondées sur des constats scientifiquement validés. Une telle méthode, qui romprait avec les pratiques du passé, suppose de procéder par l'expérimentation et par l'évaluation.

S'agissant plus spécifiquement de la réforme des rythmes scolaires, le groupe de travail estime que le retour à la situation antérieure à la réforme de 2013 reviendrait, pour reprendre les mots du ministre de l'éducation nationale, Jean-Michel Blanquer, alors directeur général de l'enseignement scolaire, à faire une nouvelle fois prévaloir le monde des adultes sur celui des enfants3(*) ; en matière d'apprentissages, la semaine de quatre jours semble comporter plus d'inconvénients que d'avantages.

Cela reviendrait en outre à ignorer le besoin de stabilité exprimé par les différents acteurs de la communauté éducative.

Si la possibilité d'un retour à la semaine de quatre jours, désormais ouverte par le décret du 27 juin 20174(*), était néanmoins privilégiée par certaines communes, le groupe de travail recommande de fixer un cadre pour les communes souhaitant y revenir : définition d'un maximum horaire de 5h30 d'enseignement par jour, impliquant une réduction à due concurrence des vacances scolaires et mise en place d'un système de prise en charge de l'ensemble des enfants le mercredi.

Pour les communes souhaitant conserver la semaine de quatre jours et demi, le groupe de travail juge indispensable de conserver l'accompagnement financier de l'État et des caisses d'allocations familiales et de permettre une souplesse accrue dans l'élaboration des emplois du temps scolaire afin de favoriser les initiatives et les adaptations locales. En particulier, il pourrait être envisagé de permettre à toutes les communes de placer la cinquième matinée de classe le samedi sans que cela revête un caractère dérogatoire. Libérer un mercredi ou un samedi matin par mois serait compensé par la réduction à due concurrence des vacances scolaires.

Plus généralement, la réflexion sur les rythmes scolaires ne saurait se limiter à la question de la journée ou de la semaine mais devrait être étendue à l'ensemble de l'année scolaire. La logique de l'expérimentation trouverait à s'appliquer en confiant à certains recteurs de région académique la prérogative de déterminer le calendrier scolaire.

Sans constituer une « solution miracle » aux maux de notre école, ces recommandations permettront d'apporter la souplesse nécessaire au système scolaire tout en garantissant la stabilité que l'ensemble des acteurs de la communauté éducative appellent de leurs voeux et, partant, d'offrir un cadre favorable à l'éducation de nos enfants.


* 1 Audition du 12 avril 2017.

* 2 Inspection générale de l'éducation nationale, Rapport sur l'efficacité de la réforme des rythmes scolaires, juin 2015.

* 3 Commission des affaires culturelles et de l'éducation, mission sur les rythmes de vie scolaire, Assemblée nationale, audition du 18 mai 2010.

* 4 Décret n° 2017-1108 du 27 juin 2017 relatif aux dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.