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Rythmes scolaires : faire et défaire, en finir avec l'instabilité

7 juin 2017 : Rythmes scolaires : faire et défaire, en finir avec l'instabilité ( rapport d'information )

B. UN COÛT ESTIMÉ À PLUS D'UN MILLIARD D'EUROS, N'AYANT FAIT L'OBJET D'AUCUNE ÉVALUATION NI EN AMONT NI EN AVAL DE LA RÉFORME PAR LES SERVICES DE L'ÉTAT

En l'absence d'une évaluation par les services de l'État, l'Association des maires de France (AMF) en partenariat avec la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) ont mené plusieurs enquêtes destinées à mesurer le coût de la mise ne oeuvre de la réforme des rythmes scolaires pour les collectivités territoriales.

Au total, selon les résultats des différentes enquêtes menées par ces organismes, le besoin global de financement de la réforme s'élèverait à plus d'un milliard d'euros.

1. L'impact financier pour les collectivités territoriales

L'enquête menée par l'AMF en 2016 a évalué, pour les collectivités territoriales, un coût moyen résultant de l'application de la réforme tout en rappelant également que deux tiers des communes et trois quarts des intercommunalités interrogées ont décidé la gratuité des activités périscolaires.

a) Un coût brut estimé à un montant compris entre 231 euros et 243 euros par enfant

L'enquête précitée s'intéresse en premier lieu aux charges que représente la réforme des rythmes scolaires en matière de dépenses supplémentaires de fonctionnement et son impact financier pour les communes et les intercommunalité.

Elle précise que les collectivités ont dû faire face à une augmentation des dépenses liée à la masse salariale, au fonctionnement et à l'entretien des locaux pour une matinée supplémentaire, sans compter les dépenses d'investissement parfois rendues nécessaires.

Aux termes de cette enquête, le coût annuel brut moyen par enfant inscrit aux nouvelles activités périscolaires (NAP) est estimé à une moyenne de 231 euros pour les communes et 243 euros pour les intercommunalités.

Cette évaluation est cohérente avec les coûts présentés par les élus rencontrés par le groupe de travail, qui s'élèvent par exemple à 206 euros bruts par enfant dans le pays Fléchois, à 290 euros par enfant à Thônes et à 360 euros par enfant à Arâches-la-Frasse.

b) Un coût net évalué à 161 euros par enfant

Une estimation du coût annuel moyen net par enfant inscrit aux activités, c'est-à-dire prenant en compte les aides du fonds de soutien et des CAF, a également été établi. Il s'élève à 161 euros, tant pour les communes que pour les intercommunalités.

Au total, le reste à charge pour les communes serait par conséquent de 70 % du coût annuel moyen brut par enfant et de 66 % pour les intercommunalités, les aides du fonds de soutien et de la CAF, couvrant en moyenne environ 30 % du coût annuel par enfant inscrit aux nouvelles activités périscolaires pour les communes et pour les intercommunalités. Ces chiffres sont cohérents avec ceux présentés à vos rapporteurs par les élus rencontrés.

S'agissant des intercommunalités, le reste à charge, légèrement inférieur à celui des communes pourrait s'expliquer par une organisation plus fréquente des nouvelles activités périscolaires sous forme d'accueils de loisirs sans hébergement déclarés, structures aidées financièrement par les CAF.

Si le coût annuel moyen net par enfant s'avère un peu plus élevé dans les communes de 10 000 habitants à 29 999 habitants (172 euros) que dans les autres strates de communes, le reste à charge le plus important concerne, en revanche, les communes rurales (73 %).

Les collectivités territoriales ont mis en avant les difficultés de mise en oeuvre de la réforme en lien avec la baisse des dotations de l'État, d'autant plus lorsqu'elles ont fait le choix de la gratuité.

Un certain nombre d'élus ont fait part de leur sentiment de désengagement de l'éducation nationale devant la mise en place nécessaire d'une méthodologie de calcul des coûts induits par la réforme des rythmes éducatifs.

Si les recettes allouées aux collectivités sont bien identifiées puisqu'elles résultent de dispositifs nationaux, les charges induites demeurent quant à elles difficiles à chiffrer puisqu'il revient à chaque collectivité territoriale d'établir l'offre d'activités périscolaires comme elle l'entend.

2. Un coût qui doit désormais faire l'objet d'une évaluation par les services de l'État
a) Une absence d'évaluation en amont des dépenses supplémentaires pour collectivités territoriales induites par la réforme des rythmes scolaires

Dans sa réponse au questionnaire du groupe de travail, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que les évaluations de l'impact financier de la réforme des rythmes scolaires pour les collectivités réalisées a priori auraient dû porter sur l'impact des mesures sur leurs dépenses obligatoires en matière d'éducation et sur leurs compétences à caractère facultatif.

S'agissant des compétences obligatoires, le ministère a indiqué avoir considéré que, dans la mesure où la semaine scolaire demeurait organisée sur 24 heures d'enseignement, le retour à une semaine scolaire organisée sur quatre jours et demi au lieu de quatre jours « ne devait pas se traduire par un surcoût en matière de fonctionnement des écoles pour les communes puisque le volume horaire global d'enseignement dû aux élèves n'était modifié ni sur la semaine, ni sur l'année ». Un tel raisonnement semble injustifié dans la mesure où, d'une part, la réduction du nombre d'heures de classe par jour ne s'est pas nécessairement traduite par une diminution à due concurrence des heures d'ouverture des établissements et, d'autre part, l'ouverture des écoles une demie journée de plus par semaine s'est nécessairement accompagnée de dépenses de fonctionnement supplémentaires (entretien, fluides, etc.).

De même, en matière de transport, le ministère a indiqué avoir fait les hypothèses suivantes :

- les « véhicules dédiés au transport étaient déjà financés » ;

- « le transport scolaire était déjà organisé le mercredi matin pour les collégiens et les lycéens ».

Or certaines collectivités ont dû densifier leur offre de transports scolaires, modifier de manière substantielle les horaires voire créer de nouvelles dessertes, décisions qui se sont logiquement traduites par des dépenses supplémentaires.

Au total, le ministère reconnaît qu'il n'a pas été « prévu d'impact financier direct sur les compétences obligatoires des collectivités ».

Le ministère n'a pas non plus réalisé de chiffrage des dépenses supplémentaires liées à l'exercice par les collectivités territoriales le compétences à caractère facultatif en matière d'éducation (restauration scolaire et activités périscolaires) considérant que celles-ci étaient indirectes et ne découlaient pas de la rédaction du décret, que le volume total des dépenses dépendrait de la volonté de chaque commune et du choix des familles et qu'il ne s'agissait pas d'un transfert de compétence vers les communes qui auraient impliqué, en vertu de l'article 72-2 de la Constitution, une compensation financière.

Si, juridiquement, le raisonnement du ministère a été validé par le Conseil d'État dans des arrêts du 23 décembre 2014 précités, les communes se sont néanmoins retrouvées dans l'obligation matérielle de faire face aux conséquences liées, même de manière indirecte, aux dispositions du décret de 2013 et d'en assumer le coût.

b) Une situation actuelle marquée par l'absence d'évaluation de la part des services de l'État

Il convient de noter que les données financières récoltées par l'AMF et la CNAF n'ont qu'une valeur déclarative. Le rapport de l'AMF appelle d'ailleurs lui-même à une évaluation publique des effets globaux de la réforme.

La plupart des personnes entendues par vos rapporteurs n'ont pas contesté les chiffres avancés par l'AMF tout en soulignant l'incapacité à évaluer précisément le coût réel global.

La direction du budget également entendue par vos rapporteurs88(*), indique que le coût total est difficile à estimer du fait de modalités d'organisation différentes et de situations disparates entre les communes, notamment de surcoûts particuliers pour les communes rurales. De même, elle estime que les coûts nets sont difficiles à évaluer eu égard notamment à la prise en compte des coûts d'installation initiaux (équipements, matériel, etc.) qui s'amortissent par la suite.

La direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale a également souligné l'impossibilité d'évaluer précisément le coût réel, ne disposant d'aucune donnée comptable permettant de déterminer les dépenses aujourd'hui exposées et les dépenses préexistantes avant mise en place de la réforme89(*). Si les coûts déclarés par l'AMF lui apparaissent globalement cohérents, ils lui semblent plus élevés que la réalité et manqueraient de pertinence au regard du taux d'encadrement indiqué.

Au total, ni le ministère de l'éducation nationale, ni le ministère du budget ne sont aujourd'hui en mesure de proposer une estimation de l'effort demandé aux communes.

c) La nécessité de prendre en compte des dépenses antérieures et les éventuels « effets d'aubaine »

Plus que la question du coût pour les communes de la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires, il conviendrait de s'attacher à calculer les surcoûts engendrés.

En effet, pour les communes ayant choisi de maintenir ou de revenir à une semaine de quatre jours et demi et qui avaient développé une offre d'activités périscolaires dès avant 2012, comme cela est le cas de la ville de Toulouse, raisonner en termes de coût ne permettrait pas d'appréhender la réalité de l'effort supplémentaire qu'elles ont dû fournir à la suite de la réforme des rythmes.

Néanmoins, faute d'anticipation d'une telle évaluation par les services de l'État, celle-ci semble difficile à envisager.

Par ailleurs, une évaluation nationale réalisée par les services de l'État permettrait d'apprécier les pratiques mises en place par les collectivités territoriales et d'identifier d'éventuels « effets d'aubaine ».

Ainsi, la direction du budget a-t-elle indiqué à vos rapporteurs que certaines communes pouvaient percevoir un montant d'aides supérieur au coût réellement supporté au titre de la mise en place des temps d'activité périscolaire. Si une telle situation n'est pas inenvisageable, elle ne constitue cependant pas la norme, vos rapporteurs ayant pu constater, sur le terrain, le souci des collectivités territoriales de proposer des activités périscolaires de qualité.

3. Axes de réflexion pour l'élaboration d'une méthodologie de calcul

La mise en place d'une méthodologie commune à l'ensemble des communes apparaît dès lors indispensable pour disposer d'un chiffrage réaliste des coûts liés à la réforme.

Certes, dans la mesure où la réforme n'a pas été adossée dès l'origine à un système d'évaluation et de chiffrage, la méthodologie qui sera mise en place sera nécessairement imparfaite.

Toutefois, à partir d'un référentiel national qui définirait poste de dépenses par poste de dépenses (personnel, fonctionnement, etc.) les coûts engendrés par l'application de la réforme pour une année donnée, il serait possible de se prévaloir d'une évaluation réaliste.

Cette évaluation permettrait de déterminer un coût global lié à la mise en place de la réforme des rythmes éducatifs. Dans cette démarche, il pourrait être envisagé d'associer les comptables publics qui assurent déjà un accompagnement des collectivités territoriales au titre de leur mission de conseil.

Cette méthodologie devra être établie en concertation avec les collectivités territoriales, la direction du budget, la direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale, la direction de l'évaluation, de la prospective et des études (DEPP), la direction générale des finances publiques (DGFiP) et, le cas échéant, la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) du ministère de l'intérieur.


* 88 Audition du 18 janvier 2017.

* 89 Audition du 22 février 2017.