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Rythmes scolaires : faire et défaire, en finir avec l'instabilité

7 juin 2017 : Rythmes scolaires : faire et défaire, en finir avec l'instabilité ( rapport d'information )

II. UN COÛT ESTIMÉ À PLUS D'UN MILLIARD D'EUROS, IMPARFAITEMENT COMPENSÉ ET DONT IL CONVIENDRAIT DE FIABILISER LES CONTOURS

La réforme des rythmes scolaires s'est notamment traduite par la mise en place de temps d'activités périscolaires (TAP), aussi appelées nouvelles activités périscolaires (NAP).

Le financement de ces nouveaux temps a été mis à la charge des communes, celles-ci pouvant en mutualiser l'organisation à l'échelon intercommunal.

A. UN ACCOMPAGNEMENT FINANCIER ÉTATIQUE ET VIA LES CAISSES D'ALLOCATION FAMILIALE

Si cette réforme ne constitue pas, juridiquement, un transfert de compétence obligatoire, elle se traduit néanmoins par des dépenses supplémentaires importantes pour les collectivités territoriales, qui ne sont pas intégralement compensées par les aides de l'État ni celles versées par les caisses d'allocations familiales (CAF).

1. Les aides de l'État

Les aides de l'État au titre de l'accompagnement de la mise en oeuvre de la réforme des rythmes éducatifs se sont élevées à 181 millions d'euros en 2014, 367 millions d'euros en 2015 et 373 millions d'euros en 2016. 373 millions d'euros ont en outre été inscrits dans la loi de finances pour 2017.

Montants versés aux communes par l'État
au titre de l'accompagnement de la réforme des rythmes scolaires

(En millions d'euros)

2013

2014

2015

2016

TOTAL
2013-2016

28

181

367

373

947

Source : direction du budget

a) Le fonds d'amorçage de la réforme des rythmes scolaires : un engagement temporaire

Instauré par l'article 67 de la loi du 8 juillet 201375(*), le fonds d'amorçage de la réforme des rythmes scolaires (FARRS) avait pour vocation d'inciter les communes à mettre en oeuvre la réforme des rythmes scolaires dès la rentrée 2013 notamment en les aidant à redéployer les activités périscolaires existantes - celles du mercredi matin entre autres - et à en proposer de nouvelles, ainsi qu'à garantir la prise en charge de tous les enfants jusqu'à 16h30 au moins. Il était envisagé comme un dispositif temporaire, ayant pour seule fonction de faciliter l'introduction des nouveaux dispositifs.

Toutes les communes sans distinction ayant décidé de mettre en oeuvre les nouveaux rythmes scolaires à la rentrée 2013 se sont ainsi vu allouer une dotation forfaitaire de 50 euros par élève.

Afin de prendre en compte les inégalités sociales et territoriales, les communes urbaines ou rurales les plus en difficulté ont quant à elles bénéficié de 40 euros supplémentaires par élève. Cette majoration a été accordée aux communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) dite « DSU cible » ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) dite « DSR cible ».

Au total, c'est donc une aide de 90 euros par élève qui a été versée à ces communes pour l'année scolaire 2013-2014.

b) La pérennisation de l'accompagnement financier étatique : le fonds de soutien au développement des activités périscolaires

Ce fonds a finalement été prorogé par la loi de finances pour 2014 puis pérennisé par la loi de finances pour 2015 sous la forme d'un fonds de soutien au développement des activités périscolaires, à la demande des élus locaux et de nombreux parlementaires.

Les crédits correspondants sont inscrits sur le programme 230 « Vie de l'élève » de la mission « Enseignement scolaire ». Ils sont versés sous la forme d'une subvention à l'Agence de services et de paiement (ASP) qui en assure la gestion.

Les communes sont destinataires des aides. Il leur revient de les reverser à l'établissement public de coopération intercommunale lorsque celui-ci a été doté de la compétence scolaire. Les communes sont également, en principe, destinataires des aides calculées au titre des élèves scolarisés dans les écoles privées sous contrat présentes sur leur territoire, à charge pour elles de les reverser aux organismes de gestion de ces écoles. Les communes peuvent toutefois demander à ce que l'Agence de services et de paiement (ASP) procède à un versement direct aux organismes de gestion.

Les aides du fonds de soutien font l'objet de deux versements :

- un premier avant le 31 décembre, calculé sur la base des effectifs d'élèves scolarisés dans les écoles concernées l'année scolaire précédente, correspond à un tiers du montant de l'aide calculée sur cette base ;

- un second avant le 30 juin correspondant au solde du montant de l'aide, calculé sur la base des effectifs d'élèves constatés pour l'année scolaire en cours (à la date du 15 octobre).

À partir des données transmises par le ministère, l'ASP calcule le montant des aides destinées aux communes, en distinguant, d'une part, le montant devant être perçu au titre des élèves de ses écoles publiques et, d'autre part, les montants correspondant aux élèves de chacune des écoles privées sous contrat éligibles. Les montants ainsi calculés sont notifiés aux communes et aux organismes de gestion des écoles privées sous contrat.

Depuis la rentrée 2015, les aides du fonds de soutien de l'État sont versées à toutes les communes au titre des écoles maternelles et élémentaires publiques ou privées sous contrat présentes sur leur territoire ayant mis en oeuvre la réforme et pour lesquelles les activités périscolaires sont organisées dans le cadre d'un PEDT76(*).

La mise en place de cette condition explique que le montant exécuté au titre du fonds de soutien ait diminué entre 2015 et 2016, passant de 387 millions d'euros à 350 millions d'euros.

Selon la direction des affaires financières, début 2017, près de 96 % des communes disposant d'une école étaient couvertes par un projet éducatif territorial et étaient donc éligibles aux aides du fonds de soutien.

D'après les indications de la direction du budget, six millions d'élèves sont aujourd'hui couverts par la part forfaitaire et deux millions par la dotation majorée.

2. Les aides des caisses d'allocations familiales

Parallèlement aux aides de l'État, les caisses d'allocations familiales (CAF) participent financièrement à la mise en oeuvre de la réforme des rythmes éducatifs en soutenant le développement des accueils collectifs de mineurs déclarés. En 2015, la branche famille a ainsi consacré plus de 435 millions d'euros à l'accueil périscolaire, soit une augmentation de 45 % par rapport au montant versé en 2013 qui s'élevait à 300 millions d'euros.

Plusieurs dispositifs financiers ont ainsi été ouverts aux temps d'activités périscolaires ou spécifiquement mis en place : la prestation de service accueil de loisirs sans hébergement (ALSH), l'aide spécifique rythmes scolaires (ASRE) et le contrat enfance jeunesse (CEJ).

Évolution des dépenses pour l'accueil périscolaire
versées par les caisses d'allocations familiales

(En millions d'euros)

 

2013

2014

2015

Prestation de service accueil de loisirs sans hébergement (ALSH)

133,7

150,2

186,9

Aide spécifique rythmes scolaires (ASRE)

17,4

52,1

96,9

Contrat enfance jeunesse (CEJ)

149,1

165,8

151,8

Contribution au fonds d'amorçage

 

62

 

Total

300,2

430,1

435,6

Source : Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), réponse au questionnaire du groupe de travail du Sénat

a) La prestation de service accueil de loisirs sans hébergement (ALSH)

Tous les accueils de loisirs périscolaires déclarés auprès des services départementaux en charge de la jeunesse sont éligibles à la prestation de service accueil de loisirs sans hébergement (ALSH).

La prestation est versée aux gestionnaires de l'accueil de loisirs après examen de la demande par la CAF.

Pour bénéficier de la prestation de service ALSH, le service doit en premier lieu respecter la réglementation relative aux accueils collectifs de mineurs77(*).

Dès 2013, le Gouvernement a autorisé, pour une durée de trois ans, un système dérogatoire concernant l'encadrement des accueils de loisirs périscolaires organisés dans le cadre d'un projet éducatif territorial78(*).

Un taux d'encadrement d'un animateur pour 14 enfants de moins de 6 ans, au lieu d'un pour 10, et d'un animateur pour 18 enfants de 6 ans et plus, au lieu d'un pour 14, a ainsi été autorisé79(*).

Par ailleurs, ce mécanisme dérogatoire a permis d'inclure des intervenants ponctuels dans le calcul des taux d'encadrement80(*) et de réduire la durée minimale journalière de fonctionnement d'un accueil à une heure au lieu de deux81(*). Ce dispositif dérogatoire a été pérennisé en 201682(*).

Taux d'encadrement

Âge

Encadrement de droit commun

Encadrement dérogatoire

Moins de 6 ans

Un animateur pour 10 enfants

Un animateur pour 14 enfants

6 ans et plus

Un animateur pour 14 enfants

Un animateur pour 18 enfants

Source : Groupe de travail du Sénat

Par ailleurs, pour bénéficier de l'aide de la CAF, le service ALSH doit respecter les critères définis par la CNAF dans le cadre de son soutien aux ALSH83(*), à savoir :

- l'ouverture et l'accès à tous visant à favoriser la mixité sociale ;

- l'accessibilité financière pour toutes les familles au moyen de tarifications modulées en fonction des ressources ;

- une implantation territoriale des structures en adéquation avec les besoins locaux ;

- la production d'un projet éducatif ;

- la mise en place d'activités diversifiées excluant les cours et les apprentissages particuliers.

D'après la CAF, « la prestation de service ALSH est calculée sur la base d'un pourcentage du prix de revient unitaire du service, soit 30 %, dans la limite d'un prix plafond fixé annuellement par la CNAF, multiplié par le nombre d'actes ouvrant droit à la prestation et par le taux du régime général. Des acomptes peuvent être versés sur la base de 70 % du droit de l'exercice précédent ».

Barème 2016 de la prestation de service
« accueil de loisirs sans hébergement »

(en euros)

 

Prix plafond

Taux

(en pourcentage)

Prestation

Accueil périscolaire

     

Par heure

1,77

30 %

0,53

Par jour

14,11

30 %

4,23

Accueil extrascolaire

     

Par heure

1,77

30 %

0,53

Par jour

14,11

30 %

4,3

Source : CNAF, réponse au questionnaire du groupe de travail du Sénat

Correspondant initialement à un montant total de 133 millions d'euros en 2013, celui-ci a atteint près de 187 millions d'euros en 2015.

b) L'aide spécifique rythmes éducatifs (ASRE)

Pour accompagner les communes dans la mise en oeuvre de la réforme des rythmes éducatifs, l'État et la CNAF sont convenus, dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion 2013-2017 (COG), que la branche famille soutiendrait financièrement la réforme des rythmes scolaires via la création d'une aide spécifique pour les trois nouvelles heures d'accueil périscolaire libérées par la réforme, l'aide spécifique rythmes éducatifs (ASRE). En 2015, le montant de l'ASRE était de 0,52 euro par heure. En 2016, l'aide a été portée à 0,53 euro. Elle est versée aux gestionnaires de l'accueil de loisirs après examen de la demande par la CAF.

Pour bénéficier de cette aide, le service doit respecter la réglementation relative aux accueils collectifs de mineurs qui se traduit par une déclaration auprès des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP)84(*).

Seules les heures d'accueil portant effectivement sur du temps libéré par la réforme des rythmes éducatifs ouvrent droit au versement de l'ASRE, à l'exclusion dont des temps de surveillance (garderie) et des activités pédagogiques complémentaires relevant de l'éducation nationale. Par ailleurs, son montant est plafonné à hauteur de trois heures par semaine et pour 36 semaines par an et par enfant.

Seuls les enfants ayant participé effectivement aux activités périscolaires ouvrent droit à cette aide. Les communes sont donc tenues de transmettre des justificatifs de présence aux CAF.

L'aide spécifique peut être versée à des accueils de loisirs déclarés qui pratiquent la gratuité les trois nouvelles heures. Son versement est exclusif de celui de la prestation de service accueil de loisirs sans hébergement.

En 2013, 17 millions d'euros ont été versés par les CAF au titre de l'ASRE. En 2015, ce montant s'élevait à près de 97 millions d'euros.

c) Le contrat enfance et jeunesse (CEJ)

Le contrat enfance jeunesse (CEJ) s'adresse aux collectivités territoriales qui proposent une offre de jeunesse sur l'ensemble des temps libres de l'enfant dans le cadre des orientations définies par la CNAF. Ce dispositif prend notamment en compte les accueils bénéficiant de la prestation de service accueil de loisirs sans hébergement (ALSH) et vise à accompagner les territoires retenus comme prioritaires par la CAF.

Depuis 2013, les CAF ne peuvent pas prendre d'engagement au titre de l'activité périscolaire dans le cadre du « flux » du volet jeunesse du contrat enfance et jeunesse.

Le total des prestations versées au titre du contrat enfance jeunesse est passé de 149 millions d'euros en 2013 à près de 152 millions d'euros en 2015.

d) Des procédures d'obtention des aides des CAF jugées excessivement complexes

Les représentants d'élus locaux entendus par vos rapporteurs ont mis en avant la « rigidité » des procédures des CAF pour l'obtention des aides85(*). Ce constat est partagé par l'association nationale des directeurs de l'éducation des villes (ANDEV), dont les représentants ont dénoncé la « lourdeur administrative » liée à ces procédures86(*).

Dans son rapport remis le 20 mai 2016 au Premier ministre, Françoise Cartron note d'ailleurs que « certains élus renoncent à solliciter ce financement dans la mesure où, pour l'obtenir, ils doivent justifier de l'adaptation des locaux scolaires à l'accueil collectif de mineurs alors que ces locaux sont déjà assujettis à la réglementation liée aux établissements recevant du public et qu'ils font l'objet à ce titre des contrôles prévus par les textes »87(*).

Elle rappelle en outre que, si certains assouplissements ont eu lieu (fin de l'exigence d'un créneau initial d'une heure minimum alors que la réforme préconisait des activités sur 45 minutes, taux d'encadrement, taille maximum d'un centre de loisirs, etc.), « les élus témoignent assez largement de difficultés à identifier les interlocuteurs locaux de la CAF et déplorent des demandes restées sans réponse. Le circuit entre la validation du statut de " centre de loisirs déclarés auprès de la DDCSPP " et le financement complémentaire que la commune peut toucher par la CAF n'est pas fluide. Ces crispations aboutissent à ce que la moitié des élus interrogés déclarent avoir renoncé à cette demande de financement. Les communes plus isolées qui n'ont pas de service compétent (mutualisé ou non) se retrouvent de fait " exclues " face à cette complexité. Les communes plus importantes mobilisent un temps de travail très lourd du coordonnateur pour pouvoir fournir l'ensemble des pièces demandées ».

Lors des déplacements effectués par vos rapporteurs, les élus rencontrés ont unanimement souligné la complexité des procédures nécessaires à l'obtention des aides des CAF.

Certaines municipalités ont indiqué avoir renoncé à solliciter ces subventions faute de disposer d'une ingénierie suffisante pour la constitution et le suivi des dossiers.


* 75 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'École de la République.

* 76 Décret n° 2015-996 du 17 août 2015.

* 77 Articles R. 227-1 à R. 227-30 du code de l'action sociale et des familles.

* 78 Décret du 2 août 2013 relatif au projet éducatif territorial.

* 79 Article R. 227-16 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit « I.- Pour l'encadrement des enfants en accueils de loisirs périscolaires, lorsqu'il relève des dispositions de l'article L. 227-4, l'effectif minimum des personnes exerçant des fonctions d'animation est fixé comme suit : 1° Un animateur pour dix mineurs âgés de moins de six ans ; 2° Un animateur pour quatorze mineurs âgés de six ans ou plus. II.- L'effectif minimum des personnes exerçant des fonctions d'animation peut être réduit pour les accueils de loisirs périscolaires organisés dans le cadre d'un projet éducatif territorial conclu en application de l'article L. 551-1 du code de l'éducation, sans pouvoir être inférieur à : 1° Un animateur pour quatorze mineurs âgés de moins de six ans 2° Un animateur pour dix-huit mineurs âgés de six ans ou plus ».

* 80 Article R. 227-20 du code de l'action sociale et des familles.

* 81 Article R. 227-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 82 Décret 2016-1051 du 1er août 2016 relatif au projet éducatif territorial et à l'encadrement des enfants scolarisés bénéficiant d'activités périscolaires dans ce cadre modifiant les articles.

* 83 Lettre circulaire CNAF n° 2008-196.

* 84 Articles R. 227-1 à R. 227-30 du code de l'action sociale et des familles.

* 85 Table ronde du 26 janvier 2017.

* 86 Audition du 15 février 2017.

* 87 Françoise Cartron, ibid.