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6 février 1997 : La Nouvelle-Calédonie : vouloir vivre ensemble ( rapport d'information )

 


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III. REDÉPLOYER L'EFFORT DE L'ÉTAT ET MODERNISER LA FISCALITÉ DU TERRITOIRE

La période qui s'ouvre suppose enfin un aggiornamento de l'environnement financier et fiscal du territoire. Sur ce point, le constat est double :

- L'Etat doit au moins maintenir à niveau son effort et le redéployer au profit de quelques axes forts en évitant un certain saupoudrage qui a marqué les deux premières générations de contrats de développement.

- Parallèlement, il convient d'inciter le Territoire à poursuivre une réflexion, d'ailleurs bien engagée, sur la modernisation de la fiscalité de la Nouvelle-Calédonie.

A. RECENTRER L'EFFORT DE L'ETAT D'UN SAUPOUDRAGE DES CREDITS VERS LE FINANCEMENT D'ACTIONS CORRESPONDANT A UN OBJECTIF D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Votre rapporteur doit faire part, à titre liminaire, de l'attachement très fort, exprimé par l'ensemble des responsables calédoniens, à la présence de l'Etat sur le territoire. L'Etat "impartial" voulu par les signataires des accords de Matignon a incontestablement joué son rôle.

Il ressort ainsi des entretiens que votre rapporteur a eus avec plusieurs personnalités de la mouvance indépendantiste que même si la Nouvelle-Calédonie devait accéder à la souveraineté politique, l'Etat français devrait rester présent, au moins pour garantir la stabilité interne et externe du pays.

Le présent rapport a souligné plus haut la volonté manifestée par l'Etat de respecter ses engagements contractuels à l'égard des collectivités locales de Nouvelle-Calédonie en 1997, dernière année, en principe, de mise en oeuvre des contrats de développement, de la convention avec le Territoire et du contrat de ville de Nouméa. Cet effort est réalisé dans un contexte marqué par l'allongement sur un exercice complémentaire de la totalité des engagements contractuels de l'Etat avec l'ensemble des collectivités publiques, hors Nouvelle-Calédonie.

Votre rapporteur estime qu'il convient en effet d'achever au plus vite les investissements en cours, y compris les équipements jugés localement, à tort ou à raison, comme étant "de prestige" : la transversale Koné-Tiwaka, mentionnée plus haut, mais aussi le centre culturel Jean-Marie Tjibaou.

Réalisation remarquable, mais dont la construction a connu quelques avatars à la suite du désistement de l'un des équipementiers, le centre culturel Jean-Marie Tjibaou symbolise, en effet, la reconnaissance de la culture kanak et vise à lui donner toute sa place dans la vie sociale du territoire. Son coût final est évalué à 337,15 millions de francs français, ce qui correspond à 316,7 millions de francs valeur janvier 1992, soit un montant inférieur à l'enveloppe fixée initialement (320 millions de francs).

A compter de 1998, l'action de l'Etat sur le territoire devrait être resserrée autour de quatre objectifs ciblés :

Il est tout d'abord nécessaire de conserver leurs moyens d'action aux structures dont l'Etat assure pour partie le fonctionnement
 : l'ADECAL, comme cela a déjà été souligné plus haut, mais aussi l'ADRAF (Agence de développement rural et d'aménagement foncier).

En moyenne, les dépenses sur les années 1992 à 1995 au titre des achats de terres effectués par l'ADRAF ont été de 10 millions de francs par an. Ce rythme paraît raisonnable compte tenu des besoins recensés.

Or, les montants délégués en 1996 ne s'élevaient à la date du déplacement de votre rapporteur sur le territoire qu'à 4,25 millions de francs18(*) et l'administration, compte tenu des moyens en diminution dont elle disposera en 1997 sur la section générale du FIDES, s'apprête à proposer au comité directeur du fonds l'inscription d'une enveloppe limitée à 6 millions de francs pour les achats de terre de l'ADRAF.

Une solution, strictement conjoncturelle, peut consister à solliciter le fonds de roulement dont dispose l'ADRAF. Cette voie n'apparaît toutefois pas pérenne et met en danger l'action d'une institution indispensable à la paix civile en Nouvelle-Calédonie.

L'Etat doit ensuite mieux prendre en compte à l'avenir le rôle économique des communes. Non seulement celles-ci doivent avoir toute leur place dans le statut de la Nouvelle-Calédonie (cf. plus haut), mais elles ont vocation à être traitées comme des partenaires au service du développement et de l'aménagement du territoire.

L'Etat pourrait en particulier s'impliquer de façon décisive dans l'achèvement de la couverture des besoins en adduction d'eau et en alimentation électrique, tous domaines de compétence communale.

L'enjeu est clair et essentiel : même si beaucoup a été fait depuis 1989, nombre de tribus de la chaîne centrale de la Grande Terre ont le sentiment, justifié, de ne pas avoir encore "touché les dividendes" des accords de Matignon et estiment qu'il a été trop sacrifié à des "réalisations de prestige" sans véritable utilité pratique (transversale Koné-Tiwaka, Centre culturel Jean-Marie Tjibaou, voire hôpital de Poindimié...). Il y va finalement de la réussite effective de l'objectif de rééquilibrage : il manque encore le "déclic" psychologique qui permettrait à tous de reconnaître que l'oeuvre entamée voici dix ans est à présent achevée.

Le coût unitaire, considérable en raison de la dispersion de l'habitat, des derniers raccordements à réaliser en eau et en électricité justifie cette implication de l'Etat que votre rapporteur propose, en outre, de placer, le cas échéant, hors des plafonds contraignants prévus par le décret n° 72-196 du 10 mars 1972.

L'enjeu du développement équilibré de Nouméa et de sa zone d'influence devrait également figurer au rang des priorités de l'Etat. La multiplication de l'habitat précaire appelle une réponse énergique qui passe non seulement par un fort redéploiement des aides directes déjà accordées depuis 1993 dans le cadre du contrat de ville de Nouméa, mais également par la mise en place d'instruments bancaires moins coûteux au service du logement très social, grâce, par exemple, à une affectation des ressources du livret A prélevées sur le territoire au profit de la construction en Nouvelle-Calédonie (produits Caisse des dépôts et consignations).

Ces problèmes, dont le traitement a des conséquences directes sur la stabilité du territoire, ont été détaillés plus haut par votre rapporteur. Leur prise en compte justifie, au-delà du renouvellement du contrat de ville de Nouméa, la conclusion d'un contrat d'agglomération englobant également Dumbéa, Païta et la commune de Mont-Dore.

Enfin, l'Etat s'est d'ores et déjà engagé, par la voix de M. Alain Juppé, Premier ministre, à apporter une aide décisive à la réalisation des infrastructures d'accompagnement du projet d'usine métallurgique en province Nord, si celui-ci se concrétise.

La question du développement des équipements induits par ce projet n'est cependant pas détachable du problème posé par la situation financière particulièrement préoccupante de la société ENERCAL (société néo-calédonienne d'énergie).

L'investissement de la centrale thermique "Jacques Iékawé" de Népoui, réalisé notamment pour subvenir aux besoins futurs du territoire, et pris en charge totalement par ENERCAL, a en effet obéré la situation financière de l'entreprise d'électricité qui affiche depuis 1993/1994 un résultat net négatif. Un rapport de l'Inspection générale des finances, remis au mois d'octobre 1995 par M. Hirel, avançait ainsi des propositions pour tenter de rétablir les comptes d'une entreprise dont la gestion demeure par ailleurs saine.

S'exprimant sur les conséquences financières des infrastructures à réaliser dans le secteur énergétique au cours des prochaines années (doublement des capacités de Népoui et équipement hydroélectrique de la province Nord afin de répondre à la demande induite par la nouvelle usine métallurgique notamment), le Premier ministre, M. Alain Juppé, a précisé, dans son intervention précitée du 18 avril 1996 :

"Bien entendu, la mise en oeuvre de ce programme énergétique devra s'appuyer sur la solidarité nationale afin que, contrairement aux décisions prises en 1988, elle ne se traduise pas par une augmentation des tarifs préjudiciable à la compétitivité de l'économie calédonienne.

"L'impact à terme de ces grands projets d'infrastructures doit d'ores et déjà être programmé. Leur réalisation devra en particulier être prise en compte dans les contrats de développement."

L'Etat ne pouvait mieux souligner, au plus haut niveau, son attachement à donner toutes ses chances au développement économique de la province Nord.

Au-delà du respect de ces quatre axes d'intervention (pérennisation de l'action de l'ADECAL et de l'ADRAF, achèvement de la couverture du territoire en infrastructures de base, développement harmonieux de l'agglomération de Nouméa, participation au financement des infrastructures induites par le projet d'usine métallurgique du nord), l'Etat doit bien sûr maintenir son aide au travers des dispositions de la loi Pons relative à la défiscalisation des investissements outre-mer.



Celle-ci a un impact sensiblement plus limité que dans le reste de l'outre-mer puisque la Nouvelle-Calédonie constitue un espace fiscal autonome et a signé avec la France, en 1983, une convention fiscale, ce qui a pour effet d'écarter du bénéfice du mécanisme de défiscalisation les investisseurs résidant sur le territoire.

La Nouvelle-Calédonie n'a ainsi représenté, en 1995, que 2 % des dossiers agréés (5) et 3,5 % du montant des investissements agréés (137,9 millions de francs français). Le rôle d'appoint de la loi Pons sur le territoire peut cependant être important dans deux secteurs où efforts public et privé d'investissement devront s'unir au cours des prochaines années : l'armement maritime et le logement social.

Votre rapporteur ne cache pas que le dispositif qu'il vient de détailler (recentrage des actions de l'Etat autour de quatre axes prioritaires et maintien de la loi Pons) aura un coût net pour l'Etat français, même si une grande partie du financement doit être obtenue par redéploiement de crédits. Il lui a semblé que le gouvernement avait cependant, dès aujourd'hui, la volonté d'assumer ce coût.

Enfin, à plus long terme, l'Etat ne pourra pas faire l'impasse sur deux questions, l'une de portée économique, l'autre de portée budgétaire, qui doivent cependant être absolument disjointes du débat institutionnel en cours tant les solutions à leur apporter demandent une réflexion approfondie. Du moins le rôle du présent rapport peut-il être d'appeler à cette réflexion :

Sur la question du niveau d'indexation des salaires de la fonction publique : le problème est général à l'ensemble de l'outre-mer, même s'il se pose en termes particulièrement aigus en Nouvelle-Calédonie du fait de l'éloignement de la métropole. Le quasi-doublement des salaires par rapport à la norme française représente un coût considérable pour de jeunes collectivités comme les provinces du Nord et des Iles Loyauté.

Le débat récemment entamé à l'île de la Réunion, à l'initiative de l'ensemble des partenaires sociaux et avec le soutien de l'Etat, peut servir d'exemple au territoire s'il débouche sur une solution consensuelle.

Les esprits ont, en effet, paru mûrs à votre rapporteur, tant chez les élus locaux que dans la fonction publique territoriale, mais à la condition, bien sûr, que l'Etat prenne sa part dans le mouvement de réduction des avantages concédés à ses propres agents.

Sur la question des avances consenties par l'Etat à la Nouvelle-Calédonie au titre du protocole "Nickel" (ou question de la "dette minière) : Afin de contribuer à la modernisation de la fiscalité de la Nouvelle-Calédonie, l'Etat, par deux protocoles successifs de 1974 et 1984, s'était engagé, en effet, à introduire, pour relativiser les fortes variations de cours du nickel sur les marchés mondiaux, un système de stabilisation des recettes fiscales provenant de la vente de ce métal par le territoire.

Le mécanisme, assez complexe, de la caisse de stabilisation des recettes fiscales du nickel, initialement prévu pour fonctionner de 1975 à 1992, est fondé sur la différence existant entre les recettes annuelles perçues à partir du volume annuel des exportations de nickel (en valeur contenue et en minerai brut) et les recettes correspondantes d'une année de référence (1975). La différence, lorsqu'elle est négative, doit donner lieu au paiement d'un complément de recettes par l'Etat, et en revanche à un remboursement par le Territoire dans le cas contraire.

Du fait des fluctuations du cours du nickel, le mécanisme a joué essentiellement au bénéfice du territoire. Chaque année, de 1975 à 1988, l'Etat a accordé des avances dont le montant a varié de quelque 47 millions de francs français en 1975 à 200 millions en 1984 et 1985 et même 220 millions en 1983. Le territoire, en revanche, n'a procédé qu'à un seul remboursement de 166 millions de francs en 1989. L'encours actuel s'établit à 1.886 millions de francs français, ou 34,3 milliards de francs CFP et n'a pas bougé depuis 1989 en raison de l'apparition d'un contentieux provoqué par le changement du taux d'imposition du nickel décidé par le territoire.

Des divergences sont apparues entre la direction du Trésor -gestionnaire de compte d'avances- qui avait souhaité établir un protocole de remboursement non nécessairement lié au nickel, et le ministère d'outre-mer, pour qui tout remboursement ne pouvait être lié qu'à l'importance des seules recettes fiscales provenant des ventes de nickel.

Aucun accord n'ayant encore pu intervenir dans ces conditions, l'existence d'une avance remboursable de près de 2 milliards de francs français constitue un problème d'ampleur.

A titre strictement personnel, votre rapporteur se demande si, dans le contexte qui sera celui des prochaines années, il est raisonnable d'envisager que le Territoire remboursera l'intégralité de l'avance consentie par l'Etat. Il plaide donc pour que cette question soit abordée, enfin, avec réalisme par les administrations concernées.

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