F. EXAMEN D'ENSEMBLE DES PROPOSITIONS
Les propositions des rapporteurs ont été examinées par la délégation lors de la réunion de mercredi 15 décembre 1999.
M. Hubert Haenel :
Le
moment est venu de conclure nos premiers travaux concernant la CIG. Il s'agit
d'une première étape, car, naturellement, nous aurons à
revenir sur ce sujet à plusieurs reprises l'année prochaine.
Mais il était utile que nous commencions dès maintenant à
prendre certaines positions, en particulier pour deux raisons :
- tout d'abord, c'est pour nous le moyen d'apporter en temps utile notre
contribution au débat : en effet, nous savons que pour pouvoir
être écoutés -sinon suivis-, nous devons intervenir en
amont et non pas quand les négociations sont déjà
engagées ;
- ensuite, nous disposerons ainsi d'une base pour le dialogue que nous
aurons tout au long de l'année prochaine avec le Gouvernement :
ayant indiqué ce qui nous paraît souhaitable pour cette CIG, nous
pourrons demander au Gouvernement de tenir compte de nos préoccupations.
Dès le début, nous avons retenu une approche de la CIG
centrée sur les questions non résolues par le traité
d'Amsterdam, conformément aux conclusions du Conseil européen de
Cologne (juin 1999). Cette approche réaliste était
justifiée puisque le Conseil européen d'Helsinki a
confirmé que la CIG travaillerait dans cet esprit.
On voit bien que l'heure n'est pas à un grand débat philosophique
sur la nature de l'Union : il s'agit d'améliorer sa capacité
de décision et les conditions de fonctionnement dans la perspective d'un
élargissement qui pourrait commencer dès 2004.
Si nous voulons réussir cet exercice, il faut se concentrer sur lui. Si
d'autres thèmes et d'autres préoccupations venaient se
surajouter, ils pourraient servir d'alibi pour repousser une fois de plus la
décision sur les questions non résolues à Amsterdam. Mieux
vaut faire en sorte que la CIG soit condamnée à réussir.
Un mot pour rappeler la méthode que nous avons adoptée : au
mois de novembre, nous avons entendu cinq communications :
- celle de M. Aymeri de Montesquiou sur le Conseil de l'Union
européenne,
- celle de M. Robert Badinter sur la Cour de justice,
- celle de M. Pierre Fauchon sur le contrôle parlementaire,
- celle de M. Xavier de Villepin sur les coopérations
renforcées,
- et celle de M. Lucien Lanier sur la Commission européenne.
En fonction des débats que nous avons eus, les rapporteurs ont pu
préciser leurs propositions, qui ont été envoyées
à tous les membres de la délégation le
2 décembre, afin que chacun dispose d'un délai de
réflexion.
Je vais maintenant appeler ces différentes propositions.
1 - Le Conseil de l'Union européenne (Rapporteur :
M. Aymeri de Montesquiou)
M. Hubert Haenel :
La
première proposition présentée concerne la
repondération des votes au Conseil. Je rappelle que, dans la perspective
de l'élargissement, une repondération est
impérative : sans repondération, le
déséquilibre entre " grands " et " petits "
Etats va fortement s'aggraver, ce qui compromettra la légitimité
du Conseil et sa capacité de décision.
Le rapport de la présidence finlandaise pour le Conseil européen
d'Helsinki mentionne que " Lors des consultations, deux formules possibles
ont été abordées :
" i) une pondération modifiée des voix ;
" ii) l'instauration d'un système de " double
majorité " (à savoir une majorité convenue en termes
de voix et de population). "
Il ajoute que " Les consultations ont fait apparaître qu'une nette
majorité est favorable à une pondération modifiée
des voix. "
D'après les informations que j'ai pu recueillir, seuls la Grèce,
l'Irlande et le Danemark se prononceraient encore en faveur de la double
majorité. La Belgique et le Luxembourg y seraient également assez
favorables, mais ils se seraient ralliés, en accord avec les Pays-Bas,
à une position ouverte aussi bien à la repondération
qu'à la double majorité.
Par rapport à sa communication du 9 novembre, M. Aymeri
de Montesquiou a renforcé sa proposition dans le sens d'une
représentation plus adéquate des " grands " Etats au
sein du Conseil. En effet, il paraît à peu près acquis que
les " grands " Etats vont perdre " leur " second
commissaire européen ; la contrepartie de cette moindre
représentation des " grands " Etats au sein de la Commission
doit être une repondération substantielle des votes au Conseil.
La proposition de M. Aymeri de Montesquiou tend à augmenter le
nombre de voix de tous les Etats en augmentant davantage le nombre de voix des
" grands " Etats. Pour les Etats ayant actuellement 10 voix
(Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni) et 8 voix (Espagne), ce nombre serait
multiplié par 3 ; pour les Pays-Bas, il serait multiplié par
2,4 ; pour les autres Etats, il serait multiplié par 2 sauf pour le
Luxembourg (multiplication par 1,5). Ce schéma serait ensuite
transposé aux nouveaux adhérents en fonction de leur population
(les pays de moins de trois millions d'habitants seraient assimilés au
Luxembourg, ceux ayant entre trois et six millions d'habitants seraient
assimilés à l'Irlande, au Danemark et à la Finlande).
Cette proposition a été approuvée par la
délégation.
M. Hubert Haenel :
La
deuxième proposition de M. Aymeri de Montesquiou concerne le
vote à la majorité qualifiée.
Le rapport de la présidence finlandaise pour le Conseil européen
d'Helsinki précise, je le rappelle, que " Les consultations ont
révélé que les Etats membres sont très largement
disposés à étendre le vote à une majorité
qualifiée dans la perspective de l'élargissement ".
Le domaine du vote à la majorité qualifiée a
été déjà sensiblement étendu par les
précédents traités : l'Acte Unique, Maastricht,
Amsterdam. Mais certaines décisions concernant, au sens large, la vie
économique et sociale de la Communauté restent prises à
l'unanimité. Il est proposé de remplacer pour ces
décisions la règle de l'unanimité par celle de la
majorité qualifiée, sauf dans le cas particulier des choix
énergétiques.
Plus précisément, la décision à la majorité
qualifiée serait étendue aux matières suivantes relevant
du traité instituant la Communauté européenne (TCE) :
- les aspects de la politique sociale communautaire encore régis
par l'unanimité (articles 42, 137 à 144 du TCE) ;
- l'accès aux professions réglementées (article 47 du
TCE) ;
- les aides d'Etat (article 88 du TCE) ;
- l'harmonisation de la fiscalité indirecte (article 93 du
TCE) ;
- le rapprochement des législations ayant une " incidence
directe " sur le fonctionnement du marché intérieur (article
94 du TCE) ;
- l'assistance financière exceptionnelle à un Etat membre
(article 100 du TCE) ;
- la politique culturelle (article 151 du TCE) ;
- la politique industrielle (article 157 du TCE) ;
- les fonds structurels (articles 159 et 161 du TCE) ;
- les aspects de la politique de l'environnement encore régis par
l'unanimité (article 175 du TCE), à l'exception des choix
énergétiques, qui continueraient à relever de
l'unanimité.
En revanche, il est proposé de maintenir, lorsqu'elle existe, la
règle de l'unanimité pour les domaines touchant au fonctionnement
des institutions
lato sensu
.
Par ailleurs, toujours dans le but de rendre plus facile la prise de position,
M. Aymeri de Montesquiou propose d'abaisser le seuil de la
majorité qualifiée. Ce seuil est aujourd'hui de 71 % des
voix. Il est proposé de l'abaisser à 60 %.
Au cours du débat, les membres socialistes de la
délégation ont indiqué que, plutôt que de se livrer
à une énumération de nouveaux domaines pour le vote
à la majorité qualifiée, ils souhaitaient que la
délégation se prononce pour une généralisation du
vote à la majorité qualifiée, sous réserve
d'exceptions limitativement énumérées, en estimant qu'il
n'était pas nécessaire de préciser, au stade actuel, la
liste exacte de ces exceptions. Ils se sont en outre prononcés pour que
les règles concernant le droit de circulation et de séjour des
citoyens de l'Union soient adoptées à la majorité
qualifiée.
A l'issue du débat, la délégation a approuvé
à la majorité la proposition présentée par M.
Aymeri de Montesquiou.
M. Hubert Haenel :
Enfin,
la troisième proposition d'Aymeri de Montesquiou concerne le
fonctionnement du Conseil.
Comme le Conseil " Affaires générales ", absorbé
par la PESC, n'assure plus suffisamment en pratique la coordination des travaux
du Conseil, il est suggéré de dédoubler le Conseil
" Affaires générales " en deux formations
distinctes : l'une spécifiquement chargée de la PESC,
l'autre chargée de la coordination. Celle-ci pourrait être
assurée par des ministres résidant à Bruxelles afin
d'assurer une supervision permanente des travaux du Conseil, ce qui garantirait
la primauté du politique sur l'administratif.
Par ailleurs, il est proposé que le Conseil " Ecofin "
reçoive un pouvoir d'arbitrage sur toute question impliquant de
façon significative le budget de l'Union, afin d'éviter que les
Conseils spécialisés ne délibèrent sur des
programmes communautaires sans que soit assurée une pleine
cohérence avec les données budgétaires.
Enfin, il est proposé de diminuer, par des regroupements, le nombre des
formations spécialisées du Conseil, dont la multiplication
favorise l'inflation législative communautaire.
A l'issue du débat, la délégation a approuvé
à la majorité la proposition présentée.
2 - La Cour de justice (Rapporteur : M. Robert Badinter)
M. Hubert Haenel :
La Cour
de justice doit, elle aussi, s'adapter à la perspective de
l'élargissement. Pour cela, trois propositions sont avancées par
M. Robert Badinter.
La première proposition est de maintenir la règle d'un membre de
la Cour de justice par Etat membre, et de scinder la Cour en deux chambres non
spécialisées, qui pourraient se réunir en formation
plénière sur les affaires les plus délicates.
La deuxième est d'allonger et de rendre non renouvelables les mandats
des magistrats de la Cour de justice et du Tribunal de Première instance.
La troisième est de conférer à la Cour de justice le
pouvoir de déterminer elle-même son règlement de
procédure, sous réserve d'une approbation tacite par le Conseil.
La délégation a approuvé ces trois propositions.
M. Hubert Haenel :
Par
ailleurs, la Cour de justice souffre d'engorgement en raison du nombre des
renvois préjudiciels en interprétation du droit communautaire,
pour lesquels le délai de procédure atteint près de deux
ans. Ce phénomène d'engorgement ne peut que s'aggraver avec
l'élargissement.
D'où trois autres propositions de M. Robert Badinter, qui forment un
ensemble cohérent : il s'agit d'instaurer un filtrage pour
détecter les renvois préjudiciels les plus importants et les plus
urgents, d'instaurer une procédure d'urgence pour les renvois
préjudiciels les plus sensibles, et de transférer au contraire
les renvois préjudiciels les moins importants au Tribunal de
Première instance des Communautés.
La délégation a approuvé ces trois propositions.
M. Hubert Haenel :
Par
ailleurs, M. Robert Badinter propose d'étendre au Parlement
européen la possibilité de solliciter l'avis de la Cour de
justice sur la compatibilité avec le droit communautaire des accords
internationaux négociés au nom de l'Union européenne,
avant leur signature définitive.
La délégation a approuvé cette proposition.
M. Hubert Haenel :
Enfin,
M. Robert Badinter propose d'instaurer un contrôle
a priori
du
respect du principe de subsidiarité par la Cour de justice, avant que
l'acte communautaire concerné devienne définitif. Le recours
serait ouvert aux institutions de l'Union et aux Etats membres.
Au cours du débat, plusieurs membres de la délégation
se sont opposés à une extension du rôle de la Cour de
justice en matière de subsidiarité, estimant que le respect de ce
principe plus politique que juridique relevait plutôt d'une instance
parlementaire.
A l'issue du débat, cette proposition a été
repoussée à la majorité.
3 - Le contrôle parlementaire (Rapporteur :
M. Pierre Fauchon)
M. Hubert Haenel :
Dans le
domaine du contrôle parlementaire, M. Pierre Fauchon avance, au
total, six propositions.
Première proposition : compte tenu de l'alourdissement
inéluctable du fonctionnement du Parlement européen lorsque
l'Union comptera 27 membres, il est proposé de désencombrer
son ordre du jour par une nouvelle rédaction de l'article 95 du
traité, qui est relatif aux rapprochements des législations pour
le fonctionnement du marché intérieur. Les dispositions
générales resteraient définies en codécision par le
Parlement européen et le Conseil, mais les textes d'application de
caractère technique (caractéristiques des véhicules,
normes applicables aux ascenseurs...) seraient arrêtés par le
Conseil sur proposition de la Commission.
La délégation a approuvé cette proposition.
M. Hubert Haenel :
Deuxième proposition : il est
suggéré de
redéfinir les conditions de la responsabilité de la Commission
devant le Parlement européen.
Afin de clarifier les choses, il est proposé de maintenir
explicitement :
- que la responsabilité de la Commission est uniquement
collégiale ;
- que la Commission ne peut être renversée que par le vote
d'une motion de censure à la majorité des membres composant
l'assemblée ;
- et d'ajouter la précision que seuls les votes favorables à
la censure sont recensés.
Ainsi, l'exigence d'une majorité des deux-tiers des suffrages
exprimés disparaîtrait, mais le système serait en
réalité plus protecteur pour la Commission sur le plan politique,
car seuls les votes favorables à la censure seraient recensés.
La délégation a approuvé cette proposition.
M. Hubert Haenel :
Troisième proposition : il est
suggéré
d'adopter une nouvelle répartition des sièges entre les Etats
membres, afin d'assurer le respect du plafond de 700 membres tout en
répartissant les sièges de manière plus équitable.
La solution proposée serait d'accorder 4 sièges à tous les
Etats, puis ensuite, de manière proportionnelle, d'accorder un
siège supplémentaire par tranche de 820 000 habitants. Elle
maintiendrait, tout en la réduisant, une certaine
sur-représentation des " petits " Etats, permettant ainsi la
représentation de leur diversité politique interne ;
parallèlement, elle assurerait néanmoins un certain
rééquilibrage au profit des " grands " Etats.
Au cours du débat, plusieurs membres de la délégation
ont souligné que, si cette proposition avait le mérite d'assurer
un meilleur équilibre entre " grands " et " petits "
Etats, elle creusait à l'excès la différence entre la
France et l'Allemagne.
A l'issue du débat, la délégation a décidé
à la majorité d'approuver le principe de cette proposition (soit
l'attribution d'un nombre de sièges déterminé à
tous les Etats, puis la distribution des sièges supplémentaires
proportionnellement à la population), mais d'en réexaminer
ultérieurement les modalités, afin d'éviter une
altération trop marquée des équilibres actuels.
M. Hubert Haenel :
Quatrième proposition : il est
suggéré
d'étendre la procédure de codécision (qui donne au
Parlement européen les mêmes pouvoirs qu'au Conseil) aux
matières législatives pour lesquelles la règle de
l'unanimité serait remplacée par la décision à la
majorité qualifiée. A cet égard, le rapport de la
présidence finlandaise mentionne que " Un large consensus s'est
dégagé pour inviter la conférence à examiner dans
quelle mesure il conviendrait d'associer l'extension du vote à la
majorité qualifiée pour les actes législatifs à la
procédure de codécision. "
Cette proposition a été approuvée à la
majorité par la délégation.
M. Hubert Haenel :
Cinquième proposition : en ce qui concerne les
parlements nationaux, la priorité retenue est l'application effective du
protocole annexé au traité d'Amsterdam. Ce protocole garantit
notamment aux parlements nationaux un délai de six semaines, sauf cas
d'urgence, pour l'examen des propositions législatives soumises au
Conseil. Il est proposé que les parlements nationaux puissent saisir la
Cour de justice pour assurer le respect de ce délai garanti.
Au cours du débat, plusieurs membres de la délégation,
tout en estimant nécessaire le plein respect du protocole annexé
au traité d'Amsterdam, ont jugé qu'il n'était pas
souhaitable que la Cour de justice soit appelée à arbitrer dans
un tel domaine.
A l'issue du débat, la proposition a été repoussée
à la majorité.
M. Hubert Haenel :
Sixième proposition : enfin, toujours en ce qui
concerne
les parlements nationaux, il est suggéré qu'une
" enceinte " analogue à celle prévue pour
l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux soit mise en place,
le moment venu, pour préparer l'harmonisation législative
nécessaire à la mise en place d'un " espace judiciaire
européen ".
Au cours du débat, les membres socialistes de la
délégation se sont opposés à cette proposition, en
faisant valoir que la construction d'un espace judiciaire européen
était déjà bien engagée selon les procédures
classiques, et que la nouvelle structure proposée compliquerait
inutilement le système de décision.
A l'issue du débat, la proposition a été approuvée
à la majorité.
4 - La Commission européenne (Rapporteur :
M. Lucien Lanier)
M. Hubert Haenel :
Pour ce
qui est de la composition de la Commission, M. Lucien Lanier propose de
choisir entre trois formules :
- une Commission resserrée, dont le nombre de membres serait
fixé par son Président ;
- une Commission composée d'un commissaire par Etat membre ;
- une Commission composée selon les règles actuelles (un
commissaire par Etat membre, et un second commissaire pour les plus grands
Etats).
Sur ce sujet, le rapport de la présidence finlandaise a estimé
que " Les consultations ont permis de cerner deux solutions de base :
" i) premièrement, la meilleure garantie de la
légitimité de la Commission est un collège
constitué d'un ressortissant de chaque Etat membre ;
" ii) deuxièmement, il faut que la Commission soit
composée d'un nombre réduit et fixe de membres. Il s'ensuit que
la Commission aurait moins de membres qu'il n'y aurait d'Etats membres.
D'aucuns estiment que cette solution constitue le meilleur moyen de permettre
à la Commission de s'acquitter efficacement de sa mission en tant que
collège. "
Au cours du débat, plusieurs membres de la délégation
ont estimé que, si une repondération substantielle des votes au
Conseil était obtenue, la France devrait se rallier à la solution
d'attribuer un commissaire par Etat membre. Ils ont fait valoir que, lors de la
précédente CIG, la position française en faveur d'une
Commission resserrée avait été perçue comme
l'expression d'une volonté d'hégémonie des grands Etats et
avait ainsi contribué à isoler notre pays. D'autres membres de la
délégation ont estimé que la collégialité et
l'indépendance de la Commission ne seraient pleinement garanties que par
la formule d'une Commission restreinte, dont le nombre de membres serait
dissocié du nombre des Etats membres, et où une
hiérarchisation serait introduite.
A l'issue du débat, la délégation s'est prononcée,
à la majorité, pour une Commission composée d'un national
de chaque Etat membre, sous réserve d'un accord sur une
repondération des votes au sein du Conseil.
M. Hubert Haenel :
Par
ailleurs, M. Lucien Lanier propose que le Président de la
Commission dispose d'une autorité accrue sur les membres de la
Commission, en recevant explicitement la possibilité de
réaménager son équipe.
Cette proposition a été approuvée par la
délégation.
5 - Les coopérations renforcées
(Rapporteur : M. Xavier de Villepin)
M. Hubert Haenel :
Le
problème des coopérations renforcées est le dernier que
nous ayons à aborder.
A ce sujet, le rapport de la présidence finlandaise n'est guère
encourageant. Il rappelle que " Lors des consultations, on a
suggéré d'explorer certains aspects des dispositions du
traité relatives au renforcement de la coopération (notamment le
nombre d'Etats membres requis pour une coopération renforcée,
l'exigence d'un consensus, certaines des conditions spécifiques à
remplir et la nécessité d'adopter pour le deuxième pilier
des dispositions qui soient analogues à celles relevant des premier et
troisième piliers). "
Et il conclut que " Durant les consultations, une nette majorité
s'est dessinée pour ne pas inscrire ce point à l'ordre du jour de
la CIG
.
"
Les conclusions du Conseil européen d'Helsinki ne prévoient pas
l'inscription de cette question à l'ordre du jour de la CIG, mais elles
mentionnent que la présidence portugaise pourra proposer l'inscription
à son ordre du jour de points autres que les trois
éléments du reliquat d'Amsterdam. C'est ce qui a permis notamment
au Chancelier Schröder de déclarer, à l'issue du Conseil
européen, que l'idée de la flexibilité restait sur la
table.
M. Xavier de Villepin avance deux propositions dans ce domaine.
Première proposition : dans le cas de la PESC, il est
suggéré que les dispositions relatives à
l'" abstention constructive " soient rédigées de
manière à permettre plus facilement à certains Etats
membres d'agir au nom de l'Union pour la réalisation des objectifs
assignés à celle-ci par le traité.
Deuxième proposition : dans le cas du troisième pilier, il
est proposé de supprimer la possibilité pour un Etat membre de
s'opposer au lancement d'une coopération renforcée.
Au cours du débat, les membres socialistes de la
délégation ont déclaré douter de l'utilité
d'une révision de la procédure des coopérations
renforcées. Ils ont souligné que le processus de construction de
la défense européenne s'effectuait sous la forme d'une
" coopération parallèle " qui avait pu
s'élaborer sans modification du traité. En matière de PESC
et de défense, ont-ils déclaré, mieux vaut progresser de
manière pragmatique, les Etats membres s'associant progressivement aux
initiatives lancées par certains d'entre eux, et les modifications
institutionnelles éventuellement nécessaires n'intervenant qu'au
terme du processus. Pour le troisième pilier, ils ont estimé que
des coopérations renforcées pourraient nuire à la
cohérence de l'espace de sécurité et de justice, et, dans
la perspective de l'élargissement, compromettre la reprise
intégrale de l'acquis communautaire par les pays candidats.
A l'issue du débat, la délégation a approuvé
à la majorité les deux propositions.
M. Hubert Haenel :
La
délégation doit maintenant se prononcer sur l'ensemble des
propositions, compte tenu des modifications qui leur ont été
apportées.
La délégation a approuvé à la majorité
l'ensemble des propositions, les membres socialistes s'abstenant, les membres
communistes ne prenant pas part au vote et M. Emmanuel Hamel votant
contre.