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Séance du 22 juillet 2003 (compte rendu intégral des débats)

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VILLE ET RÉNOVATION URBAINE

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 398, 2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. [Rapport n° 401 (2002-2003), avis n°s 403, 404 et 405 (2002-2003).]

Avant d'ouvrir la discussion, je dois vous rappeler que M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil économique et social une lettre par laquelle le Conseil économique et social demandait que Mmes Frédérique Rastoll et Pierrette Crosemarie, conformément aux dispositions de l'article 69 de la Constitution, puissent, pour ce texte, exposer l'avis du Conseil économique et social devant le Sénat.

Conformément à l'article 69 de la Constitution et à l'article 42 de notre règlement, huissiers, veuillez faire entrer dans l'hémicycle Mmes Frédérique Rastoll et Pierrette Crosemarie, respectivement rapporteur de la section du cadre de vie et rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social.

(Mmes Frédérique Rastoll et Pierrette Crosemarie sont introduites selon le cérémonial d'usage.)

M. le président. Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 4 du règlement, les représentants du Conseil économique et social exposent devant le Sénat l'avis du Conseil avant la présentation du rapport de la commission saisie au fond.

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.

 
Dossier législatif : projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville  et la rénovation urbaine
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la France, qui souffre de quelques fractures graves, ne trouve pas toujours le chemin le plus court pour les soigner avec efficacité. Cela fait vingt ans que la politique de la Ville a été instituée. Et cela fait vingt ans, au-delà des alternances et indépendamment de l'énergie déployée par les uns et par les autres, que de nombreux quartiers continuent de dériver, menacés de marginalisation définitive par un habitat parfois indigne, par un chômage souvent massif, par un environnement la plupart du temps médiocre et par un sentiment d'abandon qui est toujours le résultat d'une impuissance publique.

Cela fait vingt ans, mais cela ne peut plus continuer.

Il nous faut impérativement et collectivement refuser qu'un pays aussi prospère et généreux que le nôtre connaisse sept cent cinquante territoires classés, selon une expression un peu elliptique, en zones urbaines sensibles, restés en marge du développement du reste du territoire national.

Il nous faut impérativement et collectivement refuser que la vie urbaine soit à ce point déstructurée que la vie tout court y soit devenue, au quotidien, une souffrance.

Il nous faut impérativement et collectivement refuser que l'idée même d'harmonie sociale disparaisse de ces quartiers, foyers où une braise incandescente, celle du mal de vivre, du repli sur soi et, parfois, de la haine de l'autre, peut enflammer, déclenchant l'incendie de la violence et de l'extrémisme ; il nous faut impérativement et collectivement l'éteindre, avant qu'il ne soit trop tard. Il n'est pas possible qu'un enfant ne puisse pas rester dans son école pour des raisons de race ou de religion, comme c'est malheureusement le cas aujourd'hui.

Notre idéal républicain et notre cohésion sociale sont en jeu. C'est pourquoi, au-delà des clivages, une prise de conscience ancienne, mais maintenant définitivement acquise, permet, je le crois, d'envisager un texte aussi lourd que celui-ci. Le but est de soutenir une politique ambitieuse conçue et échelonnée sur plusieurs années pour que la ville se réconcilie réellement partout avec la vie.

C'est tout le sens du projet de loi de programmation qui est soumis à la discussion du Sénat.

Chacun peut le mesurer aujourd'hui, l'équilibre des quartiers n'est pas un sujet secondaire que la République pourrait sans risque reléguer dans la catégorie des pertes et profits des bonnes intentions.

Notre pays ne saurait vivre durablement, sauf à rechercher les mauvaises surprises et de dangereux soubresauts, avec une part de son territoire urbain livré au chaos par l'insouciance ou par l'inconscience.

L'avertissement du 21 avril 2002 nous renvoie tous, quel que soit le niveau de nos responsabilités, à l'action, principalement en ce domaine essentiel de la solidarité, pour redonner une harmonie, même relative, aux lieux de vie que doivent redevenir nos villes.

Par cette loi de programmation pour la ville, des moyens nouveaux, financiers et juridiques, sont réunis pour inverser, en cinq ans, la tendance des vingt dernières années.

Restaurer les quartiers exige d'abord une rénovation forte du bâti, des logements sociaux et de leur environnement : 200 000 logements à réhabiliter ; 200 000 logements à construire ; 200 000 logements à démolir et à reconstruire.

Il est vrai que ce plan est massif mais, je le rappelle, pour la méthode, il n'est que l'addition des volontés locales telles qu'elles nous ont été exprimées.

Il est d'ailleurs inexact de parler du plan national de rénovation urbaine ; il faut plutôt y voir le financement national et partenarial des plans locaux de rénovation urbaine.

Les conditions de vie dans ces quartiers aujourd'hui ne sont plus acceptables. La fiscalité locale de ces quartiers ne l'est pas davantage, même si ce texte n'a pas pour vocation de répondre directement au problème.

Permettez-moi d'insister aussi sur la solidarité que la nation doit à ces familles qui, pour des raisons liées à des accidents de la vie, à un moment ou à un autre, sont en difficulté et manquent de ressources pour assumer leurs engagements.

Cette loi ne prévoit pas un traitement de prévention des difficultés, ce n'est pas son ambition. Simplement, il nous faut prendre en compte le sort de ces familles qui sont face à une machine à broyer, faute des capacités financières, techniques, juridiques, voire sociales, de se reposer pour reprendre le train de la vie.

Il y a une deuxième chance pour tous dans la vie. Il y en a une pour les entreprises, il n'y en avait pas, ou du moins pas aussi parfaitement, pour les familles. Voici la loi de la deuxième chance pour les familles.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous soumets un texte d'ensemble, parfois disparate, mais ce n'est que le reflet d'une situation par nature complexe.

Avec tous ces moyens réunis par un effort continu et collectif, nous réussirons à redonner des couleurs à cette haute idée de République où la liberté et la fraternité s'assemblent par le trait d'union d'une égalité renforcée.

Aussi apporterons-nous avec éclat une réponse imparable à tous ceux qui misent sur l'éclatement du pacte républicain pour faire entendre les voix de l'exclusion, de l'extrémisme et du fanatisme.

Je passe brièvement en revue les différents volets de ce texte.

Le titre Ier est sans doute le plus révolutionnaire. Pendant de nombreuses années, il était de bon ton de dire que les indicateurs étaient une forme de stigmatisation des situations auxquelles ils s'appliquaient. Cette idéologie est aujourd'hui révolue.

De manière générale, le titre Ier prévoit que, dans chacun de ces quartiers, les acteurs de la démocratie française auront dorénavant l'information sur les principaux indicateurs et leur évolution : indicateurs de scolarité, de déscolarisation, du chômage des jeunes, du chômage des moins jeunes, mais aussi des indicateurs de santé publique. J'ai en effet la conviction qu'un problème posé localement, sur un territoire donné, doit être traité localement, par la force du territoire, si du moins celui-ci a l'information pertinente. On le voit dans certains puissants bassins d'emploi, qui souffrent de quelques drames localisés.

Nous avons donc souhaité que, tous les ans, dans chacune des enceintes démocratiques de ce pays, ceux qui prélèvent l'impôt d'une manière ou d'une autre, les chambres de métiers, les chambres de commerce, les collectivités locales, toutes les collectivités locales et les services de l'Etat, chacun pour sa part, indiquent les moyens humains ou financiers nouveaux qui auront été affectés à l'évolution de la situation dont rendent compte les vrais indicateurs.

En réalité, on le voit, au-delà de ce texte, seule une mobilisation générale de tous permettra de réduire l'écart entre ces zones dites urbaines sensibles et le reste de notre territoire.

Il n'y a, dans ce texte, ni punition, ni incitation, ni fiscalité, ni droit pénal : il y a simplement le débat démocratique partout.

Qu'avons-nous fait de nos quartiers ? C'est une question qu'on se posera partout en France tous les ans, et, à l'échelon national, l'observatoire national en rendra compte à l'Assemblée nationale et au Sénat tous les ans, ainsi que du fonctionnement de l'Agence nationale de rénovation urbaine, dont nous parlerons tout à l'heure. Ce débat démocratique annuel permettra peut-être de faire évoluer nos outils en cours de route, car nous n'avons pas la prétention d'avoir tout vu, tout su, tout compris. Peut-être même des mesures devront-elles être corrigées, voire supprimées, pourquoi pas ? Mais nous aurons ce débat démocratique serein.

J'en viens au deuxième grand volet de ce texte : le programme de rénovation urbaine. Ce programme est bête comme chou, mesdames, messieurs les sénateurs ! (Sourires.) Il est le fruit de multiples rencontres - aujourd'hui cinq cents - avec les maires, les directeurs d'offices ou de sociétés anonymes d'HLM, avec les directions départementales de l'équipement, avec les sous-préfets à la ville, avec les chambres de commerce, bref, avec un peu tout le monde. C'est le fruit aussi de mes pérégrinations dans les quartiers, que ce soit à Nîmes, à La Source, ou encore à Rouen. Enfin ! Comment se fait-il que l'on n'arrive pas à régler ce problème ? Pourquoi cet espace dit public n'est-il pas de l'espace public et traité comme tel ? Pourquoi est-ce si sale ? Pourquoi les épaves de voitures brûlées sont-elles toujours là ? Pourquoi tous ces fils électriques qui pendent dans les couloirs ? Pourquoi ces ascenseurs qui tombent ? Pourquoi est-ce qu'il y a eu des morts ?

Chaque fois, on constate que, malgré toutes les bonnes volontés réunies, la certitude l'emporte que l'on n'y arrivera pas. Pourquoi ? Parce que je ne suis pas sûr que j'aurai dans deux ans le PLUS-CD, la procédure départementale ; parce que je ne suis pas sûr d'avoir, dans trois ans, le prêt de renouvellement urbain de la Caisse des dépôts et consignations ; parce que je ne suis pas sûr d'avoir, dans dix-huit mois, la PALULOS au taux le plus élevé. Je pense ici au Havre, à Montgaillard. Et je ne suis pas sûr que, si je vide l'immeuble, les pertes d'exploitation seront prises en compte par la DDE. Et ainsi de suite, si bien qu'à force de ne pas être sûr sur des dossiers aussi difficiles et compliqués qui pèsent sur les élus au point de les épuiser, il manque toujours un euro au bon endroit, le bon jour, et ce pour des chantiers qui sont lourds à amortir - quinze ou vingt ans -, compliqués à mettre en oeuvre - deux à trois ans -, urgents pourtant à décider.

Finalement, en mobilisant l'ensemble du monde HLM sous la responsabilité des élus, on s'est rendu compte, à la demande de chacun, qu'il fallait mettre un « compte en banque » à la disposition des élus qui fiabilise le dispositif dans le temps pendant cinq ans, - d'où cette loi de programmation -, qui rende le financement transparent et « traçable, » dirait-on, dans un autre domaine, et faire en sorte que la stratégie soit commune dentre la Caisse des dépôts et consignations, le monde HLM, le collecteur et l'Etat dans ses différentes compétences, c'est-à-dire à la fois le logement et la politique de la ville. C'est l'idée du guichet unique, celle d'un lieu où l'on vous demande : Monsieur le maire, de quoi avez-vous besoin ?

Nous savons tous qu'il existe deux catégories de quartiers à réhabiliter : ceux où il suffira de donner un coup de rein et ceux qu'il faut refaire complètement, soit 165 de ceux-ci et 550 de ceux-là. Et pour y parvenir, il faut pas mal d'argent : on sait que le coût variera entre 10 millions d'euros, pour le plus petit quartier, et 100 millions d'euros pour le plus important.

Mais ne nous y trompons pas ! Ce sont les ordres de grandeur des grands projets urbains, les GPU, ou encore des programmes d'initiative communautaire, les fameux PIC Urban de l'époque ! Or les seuls endroits où se soit passé quelque chose de vraiment décisif sont ceux qui bénéficiaient à la fois d'un PIC Urban et d'une zone franche massifs. La réalité toute bête, elle est là !

S'il s'agissait simplement d'un guichet unique, j'aurais eu le grand honneur d'en présider le comité d'engagement, et ceux qui trouvent que l'on consacre trop d'argent aux banlieues ou aux quartiers - sans d'ailleurs se poser la question de savoir combien on dépense pour les centres-villes - nous feraient le coup des AP qui ne sont pas les CP, des reports... Ils nous diraient : pour votre programme, attendez ; quand vous aurez consommé, nous le réabonderons !

Aujourd'hui, 10 % des crédits prévus seulement ont été utilisés, non du fait de mes prédécesseurs, mais à cause de cette mécanique infernale. Il est clair qu'il fallait sortir cet argent des tentacules de la pieuvre administrative pour le mettre dans une agence autonome, dans un compte en banque autonome, sans décision préalable des contrôles financiers. Dès lors que la démocratie a choisi d'engager telle somme, on l'engage vraiment, pas davantage, mais totalement.

Ce programme a été réalisé grâce à nos partenaires - le 1 %, l'USH, l'UESL, la Caisse des dépôts -, grâce à leur stratégie commune, grâce à la mise à disposition des élus et des organismes, dans la transparence, de 1,2 milliard d'euros, pour rappeler au Sénat les ordres de grandeur. Ce sont ainsi 60 millions d'euros de crédits de paiement, d'argent véritable, qui auront été consacrés, les années précédentes, aux programmes de rénovation urbaine.

Il faut bien prendre la mesure de ces chiffres : ils correspondent non pas à ce qui a été annoncé, mais à ce qui a été effectivement donné aux collectivités ou aux organismes d'HLM. Et, croyez moi, on ne pouvait vraiment pas faire moins.

Je ne suis pas sûr que nous allons tout réussir ; ce dont je suis sûr, c'est que nous réussirons dans les quartiers proches de structures organisées. Lorsque les quartiers sont à côté d'une ville ou d'une agglomération puissante, je n'ai pas grande inquiétude : la puissance locale est telle que, si nous y mettons les moyens, nous y parviendrons.

Mais il y a les sites orphelins, les petites villes qui n'ont de ville que les problèmes : Ecully, Chanteloup-les-Vignes..., mais aussi certains départements qui cumulent tant de handicaps - je pense notamment à la Seine-Saint-Denis - et auxquels il nous faudra porter une attention particulière.

Tel est donc l'enjeu de la rénovation urbaine. Ne nous y trompons pas : il ne s'agit pas de la rénovation du logement social, il s'agit de la rénovation du quartier, des cantines, des crèches, des jardins, des squares, de l'éclairage public..., il s'agit d'introduire du beau et de la qualité dans les matériaux, dans l'habitat, dans son environnement. Les autres aspects, mesdames, messieurs les sénateurs, vous les connaissez mieux que quiconque.

Nous avons donc opté pour un financement centralisé parce que les partenaires étaient divers ; mais la convention sera signée sous la responsabilité du maire, avec les partenaires qu'il choisira : département, évidemment, région et organismes HLM, quel qu'en soit le statut.

Le deuxième grand volet du projet de loi concerne l'activité économique. Il n'est pas raisonnable, il n'est pas acceptable qu'il suffise de franchir quelques centaines de mètres pour que le taux de chômage passe de plus de 40 % à moins de 10 % ! Car, en Europe, ne nous y trompons pas, la vraie tension est infraurbaine. Elle ne naît pas entre des régions distantes de 2 000 kilomètres et dont les PIB connaissent des écarts de 10 % ou 12 % !

L'Europe, aujourd'hui, est multiraciale et multiconfessionnelle ! On peut ne pas le voir, on peut le regretter, on peut le refuser... c'est inutile ! La question est bien celle de la cohabitation républicaine : quarante nationalités en moyenne, dans les quartiers de la politique de la ville ! Pour ma part, j'en suis fier, car cela nourrit l'énergie de ces quartiers.

En ce qui concerne l'activité économique, je n'ai fait que reprendre les bonnes recettes qui marchaient. Eh bien, la seule vraie recette qui ait marché, c'est la zone franche urbaine - que voulez-vous que je vous dise ? On n'en a pas trouvé d'autre pour l'instant.

Elle fut très décriée en son temps, au point de voir sa force de persuasion locale singulièrement affaiblie. L'Etat avait même réussi à confier une enquête à l'IGAS, l'inspection générale des affaires sociales, qui, au bout de quatorze mois d'application de la mesure - autant dire rien ! - avait exposé dans un rapport tout le mal qu'elle en pensait.

Puis nous avons fait un tour de la Communauté européenne. Car nous ne sommes pas les seuls !

Par la suite, imaginez-vous, le Sénat s'est saisi du sujet, peut-être parce qu'il y avait quelques sénateurs-maires, ou quelques sénateurs qui aimaient bien les maires confrontés à ces situations difficiles. Pierre André a établi un rapport. Il est allé à Bruxelles exposer la spécificité des zones franches urbaines, expliquer que ce ne sont pas les zones défiscalisées d'aménagement du territoire, lesquelles, c'est vrai, posent un problème de concurrence.

Plus tard, nous sommes également allés voir la Commission pour lui demander que faire de la crise urbaine.

Ensemble, nous avons cherché les outils, nous avons examiné les points difficiles. Et, qui l'eût cru, la Commission européenne a fini par considérer que, parmi les très rares outils disponibles, la zone franche urbaine, parce qu'elle s'accompagne de mesures qui rééquilibrent les handicaps, était probablement l'un des plus intelligents : je le répète, ce n'est pas une zone défiscalisée !

Le dernier grand argument contre les zones franches urbaines pourrait se résumer ainsi : vous avez vu ? Même le médecin y a droit ! Deux ans après, je me souviens, grand colloque : Au secours ! la santé disparaît des quartiers ! Et comment aide-t-on le retour de la santé publique dans ces quartiers-là ?... Même cet argument tombait !

Je ne détaillerai pas ici l'objet des zones franches urbaines ni les mesures qui les accompagnent, car vous les connaissez, comme vous connaissez les améliorations que l'expérience doit servir à leur apporter.

On constate que les zones franches fonctionnent à fond quand tout le monde les considère comme un bon outil. Cela peut paraître idiot, mais ce n'est pas si idiot que cela ! Quand le dispositif a bien fonctionné pour un quartier et pour un site, c'est que les chambres de métiers, les chambres de commerce et d'industrie, les agglomérations, les collectivités locales et les partenaires sociaux se sont mis d'accord et, puisqu'ils disposaient d'un outil, même provisoire, ont décidé de le faire jouer à mort ; c'est que l'on s'est rapproché des jeunes ou des moins jeunes en les encourageant : tu veux monter ton business ? C'est le moment historique de le faire ! Car ce sont tous les talents de ces quartiers qu'il faut remettre en selle, non pas seulement les PME, mais aussi l'activité individuelle, l'énergie et l'initiative économique.

Sont également prévues dans le projet de loi les ZRU, les zones de redynamisation urbaines, que le Gouvernement souhaite relancer. Elles sont moins lourdes, mais elles représentent aussi un bon outil et font contrepoids aux zones de redynamisation rurale.

L'objectif que nous nous sommes fixé, notre espoir est d'atteindre la création de 80 000 emplois - excusez du peu ! J'ai toujours été frappé de l'écriture quasi statistique dont ce chiffre faisait l'objet. Créer 80 000 emplois, dont plus d'un tiers directement dans le quartier, mais c'est une véritable révolution ! Je ne saurai d'ailleurs jamais trop remercier Pierre André et tous ses collègues, qui, dans leur rapport, mettent en exergue cet outil crucial. Visualisez-vous ce qui se passe quand il n'y a pas de zones franches urbaines dans un site qui devrait en être doté ? L'important, finalement, ce n'est pas tant l'absence de création d'emplois que la fermeture définitive des derniers rideaux de fer des commerces de proximité. Que les mêmes charges pèsent sur un petit commerce au pied d'un immeuble dans un quartier en grande difficulté et sur un commerce situé dans le Ve arrondissement, c'est évidemment idiot ! Ne serait-ce que pour cette raison, avec ou sans la création des 45 000 emplois, il n'y a pas de débat. Le seul débat peut se résumer en ces termes : dépêchons-nous de réussir la rénovation urbaine pour ne plus jamais avoir besoin de mesures exorbitantes du droit commun !

J'évoquerai un dernier point qui fera certainement l'objet de discussions : la question, ô combien complexe, des copropriétés privées dégradées. Car la copropriété privée dégradée, c'est le drame dans le drame.

C'est formidable comme tout le monde est pour la propriété, qu'elle soit sociale ou non. Mais, s'agissant de la copropriété privée dégradée, deux aspects sont à distinguer : d'une part, les copropriétés fragiles, qui peuvent devenir des copropriétés dégradées, et, d'autre part, les copropriétés déjà dégradées, sur lesquelles le maire ou le préfet n'ont aucun moyen d'action.

On avait essayé, à la suite d'un rapport passionnant du Conseil économique et social - signé notamment par Mme Rastoll -, de prendre des mesures afin de consolider les copropriétés fragiles avant qu'elles ne se transforment en copropriétés privées dégradées, afin également de se donner des moyens d'agir sur ces dernières.

J'évoquerai enfin la deuxième chance offerte aux familles dans le projet de loi. A cet égard, je tiens à remercier tous ceux qui ont participé à ce débat, car rarement, dans ma vie, j'ai été confronté à un sujet qui suscite autant d'émotion. Pour simplifier, nous nous trouvions en présence de deux religions - car nous étions quasiment dans le fait religieux - dont l'une prêchait « ne touchons à rien, car ce serait un appel à l'irresponsabilité » et l'autre « effaçons tout dans la discrétion pour ne pas stigmatiser ».

Ces deux positions étant apparemment irréductibles, le dossier, comme le soulignait un syndicaliste lors de son audition en commission devant le Conseil économique et social, était « piégé ». Mais en réalité, au fur et à mesure que nous travaillions sur les divers aspects de ce sujet, nous nous sommes rendu compte que les opinions parfois figées dans un écrit formel renvoyaient à une seule histoire, qui nous a naturellement menés au texte que nous vous soumettons aujourd'hui.

En effet, de Mme Véronique Neiertz aux sénateurs MM. Loridant et Hyest, du rapport de M. Le Duigou à celui de M. Jolivet, derrière les divergences apparentes se cache en réalité une idée assez simple : oui, nous sommes dans une société de responsabilité ; non, nous n'avons pas le droit de laisser des gens se faire broyer par une machine. Ce n'est pas la dette qui pose problème, c'est la machine à broyer, c'est l'accumulation des procédures, des indemnités, des pénalités...

Bref, on a tous besoin, quand il y a un accident de la vie, de pouvoir souffler, s'arrêter ; les procédures sont suspendues, et l'on regarde la vérité en face. En réalité, c'est un texte à la fois humaniste et marqué du sens des responsabilités qui vous est proposé.

Chacun a fini par adhérer au rapport établi par le Conseil économique et social, rapport circonstancié qui comporte de nombreuses questions, qui n'est en rien un blanc-seing ; et je remercie tous ceux qui, dans l'une ou l'autre religion, tout en considérant que nous n'avons fait que 60 % ou 65 % du boulot, ont finalement accepté que ce texte d'équilibre vous soit présenté.

L'idée est relativement simple : nous avons repris tous les éléments de la commission de surendettement qui marchent bien, tout ce qui est conventionnel, l'aboutissement de quinze années d'avancées successives. Dans certains cas, pourtant, il faudra un traitement collectif : collectif, c'est-à-dire de tous les créanciers ensemble, mais surtout de tous les créanciers en même temps ; collectif, c'est-à-dire par une suspension de tout le monde, pour donner le temps d'y voir clair et de pouvoir s'engager.

Cet enfant, cette loi de la deuxième chance, est à mon avis un enfant de la sagesse. Connaissant l'émotion de tous ceux qui ont participé à son élaboration, permettez-moi de remercier à la fois M. Jean-Jacques Hyest et M. Paul Loridant.

Ce projet de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, est à la fois disparate, parce que la situation est complexe, et massif, par les moyens qu'il met à la disposition du ministre, plaçant d'ailleurs celui-ci sous pression, puisque tout est informé, tout est indiqué - et tout sera suivi. En outre, depuis une dizaine de jours, les principaux sites font l'objet d'un film, car il y aura une filmographie de ce moment de la République où les Tarterêts ne seront plus les Tarterêts, mais seront les Nouveaux Tarterêts, avec un habitat digne, acceptable, sans ce plot central ; où les Hauts de Rouen seront à nouveau ces collines merveilleuses qui dominent la ville ; où toutes ces cités, Mon Paradis - la bien nommée ! - à Toulon ou l'Ariane à Nice..., seront à nouveau des lieux de vie dignes.

Permettez-moi pour terminer de souligner que cette loi sera essentiellement une loi pour la laïcité. Comme j'ai eu l'occasion de le dire dans ce Palais il y a un mois, lors d'un débat consacré à la laïcité et présidé un week-end par M. le président Poncelet, on peut participer au débat sur la laïcité, on peut même s'y montrer brillant, voire très brillant. Mais le premier des préalables à la laïcité, c'est que la République donne à chacun de ses enfants les conditions d'espoir et de dignité, que le soutien scolaire soit fait par l'école de la République et uniquement par elle. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à treize heures vingt, est reprise à seize heures.)

M. le président. La séance est reprise.

Discussion générale (début)
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Discussion générale (suite)

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DÉPÔT D'UN RAPPORT DU GOUVERNEMENT

M. le président. M. le président a reçu de M. le Premier ministre le rapport pour 2002 établi par le comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, conformément aux dispositions de l'article 20 de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

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VILLE ET RÉNOVATION URBAINE

Suite de la discussion d'un projet

de loi déclaré d'urgence

Discussion générale (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville  et la rénovation urbaine
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Frédérique Rastoll, rapporteur de la section du cadre de vie du Conseil économique et social.

Mme Frédérique Rastoll, rapporteur de la section du cadre de vie du Conseil économique et social. Monsieur le président, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les sénateurs, le Conseil économique et social a été saisi par le Gouvernement de l'avant-projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Il a rendu un avis le 11 juin dernier après avoir réparti le travail entre deux sections, celle du cadre de vie pour les titres relatifs à la rénovation urbaine et au développement économique des quartiers et celle des finances pour la partie relative à la procédure de rétablissement personnel. Je préciserai donc le point de vue du Conseil sur le texte en amont des travaux de l'Assemblée nationale et je vous parlerai de la rénovation urbaine et du développement économique.

En préalable, le Conseil a revu le travail effectué depuis plus de vingt ans en faveur des quartiers en difficulté et il a apprécié l'évolution qui a permis de passer de la réhabilitation des immeubles de logements sociaux à l'action sur les équipements et le quartier, puis du quartier à la ville et, enfin, de la ville à l'agglomération.

La démarche des contrats de ville a permis la contractualisation entre l'Etat et les collectivités locales.

Les difficultés prises en compte ont été au fil du temps non seulement celles des logements locatifs sociaux mais également celle des copropriétés privées en difficulté.

Enfin, le champ d'intervention, qui a été, dans un premier temps, limité au bâti, s'est élargi au bénéfice d'une action sociale et interministérielle.

Cette progression est précieuse.

Parallèlement, en 1996, avec le pacte de relance pour la ville, l'accent a été mis sur les difficultés particulières de certains quartiers et des mesures ont été prises en faveur des zones franches urbaines, les ZFU.

Le projet de loi que vous étudiez aujourd'hui s'inscrit dans ce cadre. Il poursuit la politique de zonage qui identifie des périmètres pour le traitement des difficultés. Il relance les mesures fiscales en faveur des quarante-quatre premières zones franches urbaines et crée quarante et une nouvelles zones.

Le Conseil reconnaît l'intérêt des ZFU, qui permettent la gradation de l'action en fonction des difficultés des quartiers, mais il demande que ne soient pas remises en cause la démarche contractuelle et l'échelle intercommunale.

Quant aux exonérations prévues, le Conseil apprécierait que des mesures favorisent également l'implantation des associations et l'investissement locatif privé dans ces ZFU.

Le projet de loi prévoit un observatoire national qui évaluerait la situation urbaine et sociale dans les zones urbaines sensibles, les ZUS, afin de suivre la mise en oeuvre des politiques publiques et pour en évaluer les effets. Cet observatoire permettrait de répondre au souci de transparence et d'efficacité, d'autant qu'il prendrait en compte la dimension interministérielle de la politique de la ville.

Le Conseil estime que cet observatoire devrait faciliter le repérage des disparités, afin de permettre aux acteurs locaux de les corriger, mais il souhaite que la liste des indicateurs s'enrichisse d'indicateurs sur les statuts d'occupation dans les zones urbaines sensibles et sur la mobilité des habitants.

La création d'une agence nationale pour assurer le financement des opérations de rénovation urbaine va dans le sens des recommandations relatives à la connaissance et au regroupement des moyens financiers.

Toutefois, pour le Conseil, cette création ne marque qu'une étape. Pour parvenir à une réelle efficacité, l'agence devrait également travailler à la mise en place de guichets uniques au niveau local, à la simplification du dispositif appuyé sur une grande diversité de zonages ainsi qu'au devenir des projets pour lesquels l'Etat s'est déjà engagé et qui couvrent parfois des territoires hors ZUS, notamment dans le cadre des grands projets de villes.

Pour faire ce travail, l'agence doit travailler avec la délégation interministérielle à la ville, car celle-ci a l'expérience de l'animation des réseaux de professionnels et des services déconcentrés de l'Etat, dans le souci de répondre aux difficultés rencontrées par les acteurs locaux.

En ce qui concerne le conseil d'administration de l'agence, le Conseil signale que des places devraient être prévues pour les représentants des collectivités locales et des associations d'habitants.

Le programme de rénovation urbaine pour cinq ans sera financé en premier lieu par des crédits de l'Etat qui ont deux origines : des crédits du ministère du logement et des crédits d'investissement du ministère de la ville.

Le Conseil s'est inquiété d'un risque de diminution des moyens pour la construction de logements locatifs sociaux sur le reste du territoire au moment où émerge une inquiétante crise du logement.

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !

Mme Frédérique Rastoll, rapporteur de la section du cadre de vie du Conseil économique et social. Parallèlement, il a insisté fortement sur le fait que tout programme d'investissement génère des dépenses de fonctionnement que certaines communes ne peuvent couvrir.

M. Paul Leridant. C'est bien vrai !

Mme Frédérique Rastoll, rapporteur de la section du cadre de vie du Conseil économique et social. Il demande que de nouveaux moyens soient mis en oeuvre au travers de la DGF et de la DSU.

Pour répondre à des difficultés opérationnelles, l'agence nationale pourrait assurer la maîtrise d'ouvrage d'opérations d'aménagement lorsqu'un dispositif local fait défaut. Le Conseil s'interroge sur la capacité de l'agence nationale à répondre aux problèmes qui nécessitent une intervention locale. Il considère qu'un des rôles de l'agence devrait être la mise en place d'opérateurs locaux sous la forme d'établissements publics locaux.

La mission de la caisse de garantie du logement locatif social sera élargie pour travailler à une réorganisation des organismes d'HLM.

Pour le Conseil, la restructuration des organismes d'HLM doit être précédée d'un rapport précis et d'une évaluation objective.

Enfin, en ce qui concerne la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM, l'avant-projet de loi renvoyait à une loi ultérieure pour donner du temps à une négociation en cours.

Sur ce point, la section du cadre de vie a présenté deux réflexion à l'ensemble du Conseil. D'une part, pourquoi se limiter à la question de la gouvernance des sociétés anonymes alors que ce sont les offices d'HLM et les SEM qui sont surtout présents dans les ZUS ? D'autre part, s'il est question de légitimité, on peut penser que celle des habitants et des collectivités locales pourrait être également reconnue.

Sur cette question, du fait de la négociation en cours en d'autres lieux, le Conseil économique et social n'a pas pu émettre un avis.

Pour terminer, les mesures relatives aux copropriétés en difficulté ont été largement appréciées par le Conseil, qui avait émis des propositions dans ce sens en septembre 2002.

Le projet tient compte des difficultés des syndicats de copropriétaires en plan de sauvegarde ou en opération programmée d'amélioration de l'habitat et il les fait bénéficier de l'aide juridictionnelle. Il améliore ainsi l'étape préventive.

Il permet enfin la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. Cette intervention est en effet nécessaire lorsque le rétablissement d'une situation satisfaisante et pérenne n'est plus possible dans un ensemble immobilier en copropriété.

Sur ce point, le Conseil suggère de sécuriser juridiquement l'action des opérateurs et de prévoir une assistance au relogement des propriétaires occupants.

En conclusion, le Conseil apprécie l'étape marquée par ce projet de loi, mais il précise que les mesures présentées attendent un complément nécessaire, notamment grâce à un programme d'action pour l'éducation et le soutien social, car la politique de la ville, pour être efficace, doit être interministérielle.

Il rappelle aussi que le programme de rénovation urbaine est circonscrit aux ZUS. Il doit donc s'intégrer dans une politique plus large, celle de la ville, et se décliner en partenariat, au niveau intercommunal, avec les collectivités locales. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Pierrette Crosemarie, rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social.

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social. Monsieur le président, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les sénateurs, les 10 et 11 juin derniers, l'assemblée plénière du Conseil économique et social s'est prononcée sur l'avant-projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine tel qu'il lui avait été transmis.

Pour ce qui concerne la partie de la loi sur le rétablissement personnel, le Conseil a tout d'abord souhaité apprécier la nécessité ou non d'une nouvelle procédure en s'efforçant de mieux appréhender le phénomène d'endettement et de surendettement.

Si l'encours actuel des crédits à la consommation est, d'après les professionnels, d'environ 100 milliards d'euros, 98 % d'entre eux se dénouent sans problème particulier. Les cas de surendettement sont donc inclus dans les 2 % restants.

La section des finances a cependant également noté que le rythme de dépôt de dossiers auprès des commissions s'accélère, que le surendettement change de nature et est essentiellement dû aux accidents de la vie, chomâge, décès, maladie, séparation. Par ailleurs, la part des débiteurs qui ne disposent d'aucune capacité de remboursement ainsi que celle des débiteurs pour lesquels aucune amélioration de la situation n'est envisageable dans un délai raisonnable augmentent.

L'enquête de la Banque de France montre que 72 % des dossiers correspondent à des ménages dont le revenu mensuel est inférieur à 1 524 euros ; 42 % ont des revenus inférieurs au SMIC. Moins de 15 % des surendettés sont propriétaires de leur logement, et près de 60 % de ces logements sont estimés à moins de 76 225 euros.

Le Conseil a donc considéré que la nouvelle procédure d'effacement des dettes personnelles pouvait permettre un nouveau départ dans l'existence à des personnes en grande difficulté, victimes d'accidents de la vie, prises dans des procédures sans issue, car le débiteur dépourvu d'actif ne pourra par rembourser son passif.

Mais le Conseil, s'il a estimé les objectifs et la finalité du texte gouvernemental positifs, a souhaité que l'examen de la nouvelle procédure soit l'occasion d'une approche critique du traitement d'ensemble du surendettement réalisé par les commissions et éventuellement par le juge.

Le Conseil insiste sur l'importance de la prévention du surendettement.

Dans cette logique, le Conseil a formulé de nouvelles propositions, en particulier que les commissions de surendettement constituent une cellule de prévention où les travailleurs sociaux auraient un rôle essentiel.

Concernant plus précisément le projet de loi, la nouvelle procédure, très brièvement résumée, prévoit une entrée unique de tous les dossiers par la commission de surendettement,...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Très bien !

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social. ... ce que le Conseil estime positif.

La commission instruit le dossier ; sa composition est d'ailleurs modifiée pour une plus grande efficacité. La commission apprécie la bonne foi, elle décide de la recevabilité et de l'orientation du dossier. Si la commission estime la situation du débiteur irrémédiablement compromise, elle lui propose un traitement judiciaire de ce dossier.

Ce travail revêt donc une grande importance, et le Conseil a souligné la nécessité de donner des moyens matériels et humains aux commissions de surendettement dans le contexte de la restructuration de la Banque de France, qui assure le secrétariat des commissions. Le Conseil a en particulier noté que l'organisation de bureaux d'accueil et d'information, ouverts un ou deux jours par semaine et n'assurant pas le traitement complet des dossiers, n'allait pas dans le sens d'une meilleure prise en compte des préoccupations de personnes déjà fragilisées par l'exclusion financière.

M. Paul Loridant. Très bien !

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social. Ce type d'organisation rendrait difficile la mise en place de la cellule de prévention que j'ai évoquée précédemment. Par ailleurs, l'absence de traitement dans les délais prévus ouvrirait la voie à une saisine directe du juge par le débiteur, ce qui romprait l'équilibre entre traitement transactionnel et traitement juridictionnel.

Le Conseil a noté avec intérêt la nouvelle composition de la commission avec l'entrée d'un conseiller en économie sociale et familiale et d'une personne justifiant d'une expérience dans le domaine juridique, tout en souhaitant que le mode de désignation, la rémunération et le rôle de ces nouveaux intervenants soient précisés. De ce point de vue, le Conseil souligne la responsabilité de l'Etat et des collectivités locales en la matière.

D'ores et déjà, dans un souci d'équilibre entre représentants des créanciers et débiteurs, compte tenu de l'inclusion des dettes fiscales dans les compétences des commissions et donc du rôle nouveau du trésorier-payeur général et du directeur des services fiscaux, qui deviennent des créanciers directements interessés, le Conseil préconise un renforcement des associations familiales et de consommateurs.

M. Paul Loridant. Très bien !

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social. La commission apprécie la bonne foi du débiteur, car c'est une condition de recevabilité du dossier, la dissimulation de ressources ou l'organisation de son insolvabilité faisant perdre le bénéfice de la procédure.

La commission apprécie également si la situation du débiteur est irrémédiablement compromise. Cette notion ne se confond pas avec l'insolvabilité notoire mais implique l'impossibilité prévisible de retour à meilleure fortune. Elle est de toute façon appréciée par le juge sur la base du travail réalisé par la commission.

Le Conseil avait noté que, dans le nouveau dispositif, les restes à vivre étaient calculés sans prendre en compte les prestations insaisissables, ce qui pouvait contribuer à réduire les disparités de traitement entre commissions et répondait par ailleurs à une demande des associations familiales et de consommateurs.

Dans la version du projet de loi sur laquelle nous avons travaillé, le traitement du surendettement pouvait provoquer l'intervention de deux juges : juge d'instance et juge de l'exécution. Le Conseil avait donc estimé souhaitable l'intervention d'un seul juge.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. Vous avez été entendue !

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social. L'inclusion des dettes fiscales et sociales pose une série de problèmes nouveaux. Le Conseil estime que tout dépôt à la commission de surendettement de dossier comportant des dettes fiscales doit être considéré comme valant automatiquement demande de remise gracieuse et entraîner son instruction immédiate par l'administration fiscale.

De plus, la demande de remise gracieuse ne valant pas suspension des mesures de recouvrement, celle-ci doit être explicitement prévue. Si elle l'estime nécessaire, la commission peut demander au juge la suspension des poursuites. Pour instruire ces éléments nouveaux, la commission doit pouvoir disposer de tous les éléments d'appréciation.

Par ailleurs, le Conseil a souhaité que la hiérarchie des sûretés soit plus lisible, pour les créanciers comme pour les débiteurs.

Concernant la phase judiciaire du traitement du surendettement, l'emploi du terme « liquidation judiciaire » demande à être précisé.

D'une part, la non-inscription au casier judiciaire est une condition essentielle de notre appréciation positive sur le nouveau dispositif. Elle doit être explicitement inscrite dans la loi.

D'autre part, le Conseil s'est interrogé s'agissant des professionnels susceptibles de remplir les fonctions de mandataire. Lorsqu'il n'y a pas d'actif réalisable, le juge pourrait désigner comme mandataire un juge de proximité ou un agent de la Banque de France.

En tout état de cause, la nouvelle procédure doit être gratuite pour le débiteur, comme l'est aujourd'hui la procédure devant les commissions de surendettement. Une aide juridictionnelle spécifique doit pouvoir être accordée en tant que de besoin.

Concernant le logement du débiteur, le Conseil a souhaité qu'une attention particulière soit portée au logement principal, qu'il s'agisse de location ou d'accession à la propriété.

Le Conseil considère que le nouveau dispositif ne doit pas conduire à exclure du crédit des catégories sociales déjà partiellement privées d'accès aux instruments bancaires.

Enfin, le Conseil a considéré qu'une évaluation du nouveau dispositif devait intervenir assez rapidement. La création d'un observatoire permettrait ce suivi.

Il a semblé au Conseil qu'une judiciarisation excessive de la procédure irait à l'encontre du but social visé. Le Conseil a donc souhaité que les commissions recourent elles aussi plus souvent, au niveau des recommandations, aux propositions d'effacement total ou partiel des dettes permises par les textes de 1998.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. Très bien !

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteur de la section des finances du Conseil économique et social. Le projet de loi répond, à nos yeux, à une attente sociale, humaine et économique, ce que nous avons apprécié positivement, l'avis ayant été voté à l'unanimité de notre assemblée. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. Pierre André, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le 14 octobre dernier, M. le Président de la République, dans un discours prononcé à Troyes, élevait la politique de la ville et de la rénovation urbaine au rang de priorité nationale.

Moins d'un an après, monsieur le ministre, vous nous soumettez un projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Nous ne pouvons que nous en réjouir, car, c'est vrai, il est vraiment urgent de tout mettre en oeuvre pour aider près de six millions de nos compatriotes à retrouver un cadre de vie digne et adapté à leur légitime aspiration.

Monsieur le ministre, je tiens à vous rendre un hommage tout particulier pour votre écoute, dès qu'il s'agit de redonner des couleurs à nos villes, pour votre capacité à bousculer les habitudes et les lenteurs qui portent si souvent préjudice à l'efficacité.

Votre projet de loi aurait pu être éminemment technique ; vous avez su le rendre profondément humain. On retrouve, en filigrane du ministre, le maire qui a su rendre espoir et dynamisme à la ville de Valenciennes, alors que celle-ci, pendant des années, avait subi la plus grave crise économique et sociale constatée en Europe. Oui, vous pouvez nous apporter des solutions !

Le projet de loi qui nous est soumis reçoit le plein assentiment de la commission des affaires économiques, qui vous proposera d'accepter des amendements destinés à le compléter, sans rien trouver à redire à son économie générale. Nous éprouvons de vifs motifs de satisfaction à sa lecture.

En effet, qui pourrait ne pas se réjouir du lancement d'un ambitieux programme de rénovation durable de l'habitat et du cadre de vie dans les 750 quartiers les plus dégradés de notre pays ? Qui pourrait déplorer un soutien au développement économique et à la création d'emplois ? Qui pourrait ne pas se réjouir de la lutte contre la marginalisation durable des ménages surendettés ?

Oh, bien sûr, tout au long des débats, certains de nos collègues, sur le fond et sur les objectifs visés au travers du projet de loi, proposeront d'autres choix, d'autres chemins.

Pour ma part, je suis convaincu que, en matière de politique de la ville, nous devons agir dans la « continuité » - terme cher au président Gérard Larcher, qui fut le rapporteur du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville en 1996 - en tenant compte des erreurs, des échecs, mais aussi des succès des uns et des autres. Si les solutions étaient simples, si la réussite avait été au rendez-vous des gouvernements qui se sont succédé depuis des décennies, nous ne serions pas ici, mes chers collègues, à la fin de juillet, à légiférer dans l'urgence !

Ce projet de loi nous propose une nouvelle phase de la rénovation urbaine.

S'agissant des dispositions relatives au logement, permettez-moi, monsieur le ministre, de vous faire part de deux observations et d'une proposition.

En premier lieu, le projet de loi fixe un objectif volontariste de destruction de près de 200 000 logements sur cinq ans, afin de restructurer en profondeur les quartiers en difficulté et de « casser » les ghettos. Comparé aux destructions réalisées actuellement, dont le nombre est inférieur à 10 000 par an, c'est une multiplication par quatre de l'effort de rénovation urbaine qui est proposée.

Cet objectif ambitieux est accompagné de moyens financiers considérables affectés à l'Agence nationale de la rénovation urbaine qui est créée : 2,5 milliards d'euros pendant cinq ans, avec un minimum de 465 millions d'euros par an.

Votre dispositif prévoit par ailleurs 200 000 reconstructions et 200 000 réhabilitations de logements. Concernant le relogement des habitants des logements détruits, il conviendra, bien entendu, de veiller à ce qu'il soit opéré à l'échelle des bassins d'habitat ou des agglomérations. En outre, la conception et l'aménagement de ces quartiers devront être profondément modifiés pour éviter, bien sûr, de retomber dans les errements du passé.

En second lieu, vous proposez d'adopter de nouvelles dispositions pour traiter l'épineux problème des copropriétés dégradées. Comme vous l'avez fort justement souligné, un grand nombre de logements, HLM ou privés, sont aujourd'hui « indignes de la République ».

Même si le parc de logements français a considérablement rajeuni au cours des dix dernières années, il reste encore, selon le recensement de 1999, environ un million de logements dépourvus du confort de base et plus de quatre millions qui n'ont pas les éléments essentiels constitutifs du « tout confort » au sens de l'INSEE, c'est-à-dire qu'ils ne comportent pas de sanitaires ou de salle de bains.

Or le maintien en bon état des immeubles collectifs est un enjeu essentiel pour la politique de la ville, car près de 70 % des logements collectifs privés sont en copropriété.

Devant l'ampleur du phénomène, le projet de loi prévoit d'instituer deux nouveaux dispositifs.

Le premier permettra aux collectivités locales d'obtenir la déclaration par le juge de l'état de carence des gestionnaires des immeubles les moins bien entretenus. Cette déclaration autorisera les collectivités à procéder à l'expropriation de ces logements pour pouvoir les remettre en état. Ce mécanisme vient utilement compléter les plans de sauvegarde mis en place par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

En revanche, la commission est plus réservée sur le second dispositif, celui de l'article 15. En effet, en complément des pouvoirs de police dont dispose le maire en matière d'édifices menaçant ruine, vous proposez de donner à celui-ci, en quelque sorte, un pouvoir de police sur les équipements communs des copropriétés privées. Dans le cas où le mauvais entretien de ces équipements serait susceptible de nuire à la sécurité des habitants, le maire pourrait ainsi prescrire leur remise en état ou leur remplacement.

La commission craint que la responsabilité des maires ne soit mise en cause du fait de ces dispositions. Le contrôle des équipements communs de l'ensemble des copropriétés privées, dégradées ou non, et des immeubles HLM s'avérera délicat, tant est vaste le champ ainsi couvert.

Au surplus, les finances des collectivités locales pourraient être fortement obérées. En effet, les communes seraient amenées assez souvent à se substituer aux propriétaires défaillants pour le financement de ces mesures, avec la réalisation d'office des travaux si les prescriptions ne sont pas mises en oeuvre.

En conséquence, la commission proposera un dispositif de rechange.

La reconnaissance et l'extension du dispositif des zones franches urbaines répondent aux besoins de développement économique et de création d'emplois dans les quartiers en difficulté.

Que n'a-t-on dit, mes chers collègues, sur les zones franches urbaines ! Combien les ont vilipendées, à Paris, tandis qu'ils demandaient à leurs concepteurs, MM. Alain Juppé et Jean-Claude Gaudin, puis à M. Jean-Louis Borloo aujourd'hui, d'en doter leurs villes ! En résumé, les zones franches urbaines étaient mauvaises chez les autres, mais bonnes chez eux.

Notre commission n'a jamais adhéré à ce discours. Nous avons présenté, voilà un an, un rapport qui a fait litière de ces accusations. Si j'en crois M. le ministre - et je n'ai aucune raison de ne pas le croire -, ce travail l'a aidé dans les négociations qu'il a menées à l'échelon de la Commission européenne. Tant mieux, car tel était le but visé.

Nous souscrivons pleinement au dispositif qui nous est soumis et qui reprend huit des dix préconisations que j'ai formulées dans le rapport précité : autant dire, monsieur le ministre, que la commission ne ménagera pas son soutien au Gouvernement sur ce dossier, à propos duquel elle se trouve dans une parfaite convergence de vues avec vous.

Un seul point nous préoccupe : nous devons mettre un terme à la situation ubuesque qui caractérise les relations des redevables avec l'URSSAF, l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale er d'allocations familiales.

Je le dirai d'emblée : je n'ai rien contre les URSSAF. Je puis même dire ici que certaines, dont j'ai rencontré les services, dans les Bouches-du-Rhône ou dans la Sarthe, ont joué un rôle remarquable dans la dynamique des zones franches urbaines. Hélas ! il est regrettable que toutes ne s'inspirent pas des mêmes principes de prévention et de continuité dans la doctrine d'interprétation des dispositions relatives aux zones franches urbaines ! Il est en effet établi que plusieurs URSSAF estiment jouir d'un pouvoir illimité d'interprétation de la loi : j'en veux pour preuve la nécessité où s'est trouvé mon collègue Jean-Paul Alduy, auquel je tiens ici à rendre publiquement hommage, de faire expliciter la loi par le ministre, devant le Sénat, pour que les intentions du législateur soient respectées.

Dans la mise en oeuvre des exonérations, la confiance, qui n'exclut pas le contrôle, bien au contraire, est indispensable ! Que dire, dès lors, des changements subits de doctrine des URSSAF, qui occasionnent des bouleversements de la situation financière des entreprises, les entraînant jusqu'au dépôt de bilan et au licenciement du personnel ? Il est de notre devoir de mettre bon ordre à cette situation scandaleuse : je risque le mot, même s'il est peu usité devant notre assemblée. Nous présenterons un amendement à cette fin.

Nous souscrivons, monsieur le ministre, à l'aide à accorder aux accidentés de la vie. Ce volet afférent au surendettement sera traité par notre excellent collègue Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois et grand spécialiste du sujet. Nous insistons toutefois pour souligner la nécessité de resserrer le dispositif de ce texte autour des accidentés de la vie véritables et de bonne foi, faute de quoi nos concitoyens pourraient s'étonner d'une remise de dettes consentie à des personnes qui sont parfois plus « cigales » que « fourmis » ! (Protestations sur les travées du groupe CRC.)

Mme Odette Terrade. Vous méconnaissez les réalités !

M. Pierre André, rapporteur. Enfin, l'accompagnement social doit être au rendez-vous. Vous avez choisi, monsieur le ministre, de faire figurer dans une annexe, qui n'a pas de caractère limitatif mais dont l'objet est programmatique, les « lignes de force » de la politique d'accompagnement social que vous mettez en oeuvre. Certains déploreront que cette annexe n'ait pas de caractère normatif ou que l'on n'ait pas inscrit ces orientations dans le dispositif du projet de loi. A ceux-là, je répondrai qu'il est tout à l'honneur du Gouvernement et du ministre d'avoir choisi de débattre de ces orientations qui sont dépourvues de caractère législatif et dont nous approuvons la teneur.

Il est aussi à l'honneur du Gouvernement d'avoir créé un observatoire national des zones urbaines sensibles, car, aujourd'hui, toute politique doit être évaluée, claire et transparente.

Je souhaiterais, pour terminer, insister sur un point qui mérite, à mon sens, d'être mis en valeur, dans le domaine social et dans les projets retenus, comme critère de sélection dans le dossier présenté à l'Agence nationale de rénovation urbaine : je veux parler de la condition des handicapés. Elle est particulièrement difficile dans les quartiers défavorisés et doit, elle aussi, faire l'objet de réflexions dans le cadre de la politique de la ville.

M. Jacques Pelletier. Très bien !

M. Pierre André, rapporteur. Avant de conclure, je souhaite remercier nos collègues Nelly Olin, Eric Doligé et Jean-Jacques Hyest, rapporteurs pour avis, ainsi que M. Jean-Paul Emorine pour le travail qu'il accomplit avec méthode et sagesse au sein de la commission des affaires économiques. Je remercie également Mmes Rastoll et Crosemarie de l'éclairage qu'elles nous ont apporté, au nom du Conseil économique et social, et du temps qu'elles ont bien voulu nous consacrer lors des auditions pour mieux travailler ensemble sur ce texte.

En commençant cette intervention, je vous indiquais, mes chers collègues, que la commission des affaires économiques souscrivait au projet de loi qui vous est soumis. Aussi, je vous demande, en son nom, de l'adopter, sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, souhaitant que ce texte entre en application dès que possible, car il est de nature à réduire la fracture sociale d'autant plus pénalisante qu'elle prive de leur potentiel et qu'elle handicape fortement des Français qui ont tous les caractéristiques pour être au coeur de la dynamique sociale de notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine constitue, par son ampleur et les dispositifs prévus pour sa mise en oeuvre, un texte ambitieux, et on ne peut que se féliciter de sa présentation devant le Sénat, même si c'est un peu tardivement, au cours du mois de juillet.

La commission des affaires économiques, saisie au fond du projet de loi, a bien voulu déléguer à la commission des lois l'examen du titre III dont les deux articles initiaux, très importants, ont été complétés, à l'Assemblée nationale, par onze articles nouveaux, ainsi, bien sûr, que les articles 16, 18 et 19 relatifs aux copropriétés dégradées.

Bien entendu, l'ensemble du projet de loi vise à lutter contre la marginalisation d'une partie de la population. Cette marginalisation résulte de deux causes distinctes, mais intrinsèquement liées : les conditions de logement et d'habitation, mais aussi la détresse financière de certains particuliers, confrontés au phénomène de surendettement.

A cet effet, le projet de loi, dans ses articles 15, 16, 17, 18 et 19, vient renforcer très utilement les dispositifs intéressant les immeubles collectifs à usage d'habitation et les copropriétés dégradées. Sous réserve de quelques amendements de précision - des améliorations peuvent en effet encore être appportées - la commission des lois vous propose d'approuver les deux dispositifs visant à suppléer la carence des propriétaires ou des gestionnaires d'immeubles collectifs à usage d'habitation dégradés, soit par la prescription de mesures spécifiques, soit par l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Le projet de loi, et c'est important, améliore également le régime de la copropriété, et compte tenu du nombre croissant de copropriétés en difficulté - c'est une constatation que nous avons faite depuis longtemps, mais aucune solution n'avait été apportée jusqu'à présent -, la mise en oeuvre des propositions que vous faites, monsieur le ministre, au nom du Gouvernement, est particulièrement urgente.

Mais il est évident que les dispositions les plus attendues et les plus commentées du projet de loi concernent la procédure de « rétablissement personnel », et je consacrerai l'essentiel de mon propos à celle-ci.

La situation de l'endettement des ménages en France est assez paradoxale, car, selon tous les experts et notamment l'Observatoire de l'endettement des ménages, on constate, année après année, une diminution du recours au crédit à la consommation, et même de l'usage du découvert bancaire. Il s'agit d'une tendance longue. Les Français empruntent donc de moins en moins. Peut-être épargnent-ils plus ? Mais si j'évoque l'épargne, évidemment, je risque de susciter quelques commentaires ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. Jean-Yves Mano. En effet, c'est un sujet délicat !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. En revanche, le crédit immobilier, lié à la baisse des taux d'intérêt, demeure stable, même si les prix augmentent sur le marché immobilier. Il faut noter que notre pays se situe vraiment dans la fourchette basse des pays développés en matière de crédit à la consommation, puisque seulement 60 % des particuliers y ont recours, contre 80 % dans les autres pays européens et même 85 % aux Etats-Unis. Les Français ont donc peu recours au crédit. Or il faut penser aussi à la consommation. Il faut parvenir à un équilibre, le recours au crédit étant nécessaire pour notre économie.

Mais, parallèlement, et pour 2 % des particuliers qui connaissent des incidents de remboursement de crédits et qui figurent au fichier de la Banque de France, on constate une augmentation croissante des situations de surendettement.

Selon la dernière enquête de la Banque de France, reprise par le rapport du Conseil économique et social, 72 % des dossiers de surendettement correspondent à des ménages dont les revenus mensuels sont inférieurs à 1 525 euros, soit quelque 10 000 francs, et 42 % à des revenus inférieurs au SMIC. Si la part des débiteurs percevant le RMI est faible - 5 % -, car ils accèdent peu au crédit, notons que 64 % des dossiers - j'y insiste, car ce pourcentage est important - résultent d'un accident de la vie : décès, maladie, perte d'emploi, divorce ou rupture de liens familiaux.

Mme Odette Terrade. Cigale et fourmi ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. Je n'ai pas parlé de cigale et de fourmi, madame Terrade !

Mme Odette Terrade. Nous savons que vous avez du respect pour ces personnes-là !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. Je parlerai peut-être des fils prodigues tout à l'heure, mais certainement pas des cigales et des fourmis ! Ce n'est pas la même notion !

Mme Odette Terrade. Absolument !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. Si, dans 94 % des cas, il existe un endettement bancaire, seulement 20 % des cas concernent uniquement des dettes bancaires, et dans 27 % des cas la capacité de remboursement des familles est nulle ou négative.

Devant la croissance rapide de ces cas de surendettement, sans véritable solution, et pour lesquels tant le Conseil économique et social que les associations de consommateurs avaient demandé avec insistance qu'on trouve un remède, la procédure de « rétablissement personnel », qu'on ne saurait assimiler, monsieur le ministre, à la faillite civile en vigueur en Alsace-Moselle, même s'il y a eu parfois des inspirations comparables, devrait permettre de rendre espoir à ces familles poursuivies par la malchance. En effet, de moratoire en plan irréalisable, avec retour devant la commission et utilisation par les créanciers les plus malins de tous les procédés pour obtenir le remboursement de leur créance, le surendettement de cette sorte conduit à une véritable exclusion sociale. (M. le ministre opine.)

A cet égard, qu'il me soit permis de rappeler que, comme dans la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, qui était une première étape, on retrouve, dans le texte qui nous est soumis, certaines des mesures préconisées dans le rapport du groupe de travail commun de la commission des finances et de la commission des lois du Sénat, sans doute en raison d'une réflexion parallèle, puisque l'on ne décide jamais.

Mon collègue Paul Loridant doit s'en souvenir, j'en suis sûr, nous souhaitions, dès 1997, mettre en place une « procédure spécifique applicable aux cas les plus désespérés ». C'est ce qui nous est proposé aujourd'hui. Comme l'a dit l'excellent rapporteur de la commission des affaires économiques, votre expérience d'élu local dans une région en difficulté ne pouvait que vous conduire, monsieur le ministre, à convaincre chacun de l'urgence de cette réforme pour ces familles en grande difficulté, qui, jusqu'à présent, n'avaient aucune lueur d'espoir.

Pour être efficace, cependant, la loi doit être simple d'application, éviter les effets d'aubaine et bien répartir les missions de la commission de surendettement et du juge.

M. Jean Chérioux. Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. De ce point de vue, l'unicité de juridiction - désormais, le juge de l'exécution, déjà compétent en matière de surendettement dans le cadre actuel - est nécessaire, et l'Assemblée nationale, avec l'accord du Gouvernement, a fait évoluer le texte en ce sens.

Avant d'analyser le dispositif qui nous est soumis et d'exprimer le point de vue de la commission des lois, et pour éclairer le débat, il convient de faire une brève rétrospective de la législation dans ce domaine.

La loi du 31 décembre 1989, tout en créant un fichier recensant les incidents de paiement, avait institué une procédure collective, certes, destinée d'abord aux surendettés « actifs », visant à traiter globalement les situations de surendettement.

Cette procédure comportait une phase administrative et une phase judiciaire, le juge pouvant imposer aux créanciers, sauf pour le fisc, ainsi qu'au débiteur un plan de redressement comprenant, notamment, la possibilité de rééchelonner les dettes pour en permettre le remboursement.

Devant, notamment, l'engorgement des juridictions chargées d'établir les plans de redressement, la loi du 8 février 1995 a modifié la procédure et l'a scindée en trois étapes : une phase amiable, une phase au cours de laquelle la commission de surendettement formule des recommandations et, enfin, une phase de contrôle juridictionnel, devant le juge de l'exécution, sur les décisions de la commission, le juge pouvant d'ailleurs homologuer le plan de redressement ou rendre obligatoires les recommandations formulées par la commission. Seul le juge peut le faire.

Or les limites de ce dispositif sont apparues : il ne pouvait en effet prendre en compte des hypothèses dans lesquelles le débiteur n'a aucune faculté de remboursement, car le recours à un échéancier est, dans ce cas, peine perdue.

C'est pourquoi la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a pris pour la première fois en compte la situation des débiteurs dont la situation financière est définitivement obérée, ou « irrémédiablement compromise », selon le texte figurant désormais à l'article L. 331-7-1 du code de la consommation.

Depuis cette loi, la commission de surendettement - il faut tout de même le rappeler - a la faculté, si elle constate l'insolvabilité du débiteur, caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables permettant d'apurer tout ou partie de ses dettes et rendant inapplicables les mesures de rééchelonnement des dettes, de recommander un moratoire suspendant l'exigibilité des créances, qui ne vise d'ailleurs ni les dettes alimentaires, ce qui est normal, ni les dettes fiscales, ce qui l'est moins.

Regrettons que les commissions de surendettement aient beaucoup utilisé le moratoire, mais aient très peu recouru à l'effacement des dettes, ce qui, selon moi, n'implique d'ailleurs pas que ce dispositif soit complètement obsolète, bien qu'il doive désormais être coordonné avec la nouvelle procédure de rétablissement personnel.

On ne sait pas évaluer les lois. Qu'elles fonctionnent ou qu'elles ne fonctionnent pas, on s'en moque, on fait des lois nouvelles ! Je pense qu'il serait bon parfois d'évaluer les lois et de les modifier à la marge. (M. Michel Dreyfus-Schmidt applaudit.) C'est un appel à tous !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Excusez-moi de vous compromettre !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. Si la création de la procédure de rétablissement personnel s'inspire tout de même un peu, monsieur le ministre, du régime de la faillite civile - on a constaté certaines hésitations dans ce domaine -, elle s'en distingue.

Quoi qu'on en dise, ce texte n'est pas parfait. D'ailleurs, la notion de bonne foi n'existe pas. Adapter à des particuliers une disposition qui est prévue pour des chefs d'entreprise ne va pas s'en poser quelques problèmes pour des juristes certes sourcilleux, mais qui font preuve de cohérence. Sur ce sujet, je vous renvoie tant à notre rapport précité qu'à l'avis du Conseil économique et social de 2001.

C'est pourquoi je vous proposerai d'accepter les amendements adoptés par l'Assemblée nationale, qui tendent, à l'inverse, à rapprocher la procédure de la faillite civile qui existe dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle de la procédure de rétablissement personnel qui nous est proposée. Ce n'est pas la faillite civile qui devient la règle. En fait, la faillite civile est transformée et se rapproche de la procédure de rétablissement personnel - ce qui me paraît une bonne chose -, avec l'accord, monsieur Hoeffel, de la commission d'harmonisation du droit local d'Alsace-Moselle. (M. Daniel Hoeffel opine.) A partir du moment où cette commission donne le feu vert, tout le monde est d'accord ! (Sourires.) Et elle travaille bien !

Le texte de l'article 27, qui est le coeur du sujet en matière de surendettement, fixe comme condition d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel la bonne foi. C'est très important. La bonne foi relève, bien entendu, de l'appréciation des juges du fond. Elle conduit la commission de surendettement et le juge à examiner, au cas par cas, les circonstances dans lesquelles le débiteur est parvenu à une situation qui ne lui permet pas de faire face à l'ensemble de ses dettes exigibles ou à échoir.

Pour être concret, je prendrai quelques exemples.

La dissimulation ou la minoration du passif en vue de l'obtention d'un prêt personnel est un indice de mauvaise foi. Le caractère nécessaire ou superflu des dettes contractées est pris en compte pour déterminer l'absence de bonne foi du débiteur. De même, est prise en considération la personnalité du débiteur, notamment son niveau ou sa spécialité professionnelle. Ainsi, on traitera différemment d'un autre un professeur d'université. (Sourires.) Certains d'entre eux sont, paraît-il, surendettés !

Mme Odette Terrade. Le surendettement touche tous les milieux sociaux !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. J'aurais aussi pu prendre l'exemple d'un avocat. (M. le ministre sourit.)

Seules sont concernées les dettes non professionnelles du débiteur. Et, surtout, la nouvelle procédure ne fait pas disparaître le rôle des commissions de surendettement, qui doit demeurer central. Mesdames les rapporteurs du Conseil économique et social, vous avez souligné à juste titre le rôle de ces commissions.

Il faut éviter à tout prix la possibilité, pour le débiteur ou les créanciers, de contester à tout moment devant le juge les mesures prises, et le passage par la commission de surendettement doit être un préalable obligatoire.

A cet égard, l'objection de la durée d'instruction désormais fixée à six mois n'est pas pertinente, d'autant que le délai de traitement des dossiers par la commission est de l'ordre de quatre mois. Parfois, un délai de six mois et demi est préférable pour bien faire le travail, alors que si l'on s'en tient à un délai de six mois, le travail ne sera pas fait.

Nous vous proposons des aménagements tendant à rendre plus claire et plus lisible la procédure, et surtout à éviter que des procéduriers habiles - cela existe aussi ! - n'utilisent toutes les failles du dispositif pour s'exonérer de leurs responsabilités. Certes, la bonne foi et l'application de l'article L. 333-2 peuvent y remédier, mais il vaut mieux être prudent.

La procédure de rétablissement personnel doit être réservée aux situations de détresse, et c'est ce qui la différencie de la faillite civile.

Une difficulté réelle subsiste, en raison de la complexité du dispositif, pour son articulation avec la procédure actuelle de traitement du surendettement - nous vous ferons quelques propositions sur ce point -, sans parler de l'Alsace-Moselle, où la faillite civile demeure. Désormais, en Alsace-Moselle, on aura le choix entre trois procédures. C'est ce qui fait, entre autres éléments, la richesse des beaux départements qui la composent.

Au cours de l'examen des articles et des amendements, vous aurez à aborder de nombreux points particuliers, mais si, comme nous l'avons fait pour les cautions dans le texte pour l'initiative économique que nous avons adopté hier soir, une réflexion sur le crédit doit être conduite et doit aboutir à un projet de loi, je suis convaincu que le présent texte incitera les organismes de crédit à plus de responsabilité.

M. Alain Gournac. Effectivement !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois. En effet, l'instauration d'une possibilité d'effacement des dettes les conduira sans doute à être un peu plus vigilants.

Ajoutons que, pour être efficace, la procédure de rétablissement personnel, qui repose certes sur le juge, mais également sur l'efficacité de mandataires et de liquidateurs dont on aura à apprécier la mise en place - on surveillera tout cela, monsieur le ministre, avec beaucoup de vigilance -, doit éviter le plus possible une judiciarisation qui est, hélas ! une caractéristique de nos sociétés.

Sans conteste, le texte qui nous est proposé est une véritable révolution - qui peut être acceptée quelquefois difficilement, compte tenu des mentalités de notre pays -, alors que la plupart des grands pays développés connaissent des systèmes similaires. Il répond à un phénomène d'exclusion, mais sa mise en oeuvre exige qu'il ne soit pas détourné. Il faudra évaluer ses effets, tant nous devons tenir les deux bouts de la chaîne, apporter aux plus démunis de nos concitoyens la chance d'un nouveau départ, mais aussi exiger et encourager la responsabilité.

C'est sur ses effets que sera jugé ce texte, et si nous savons être attentifs à la détresse de certains, un seul cas d'excès retournerait contre ses auteurs ceux qui, dans la difficulté parfois, tiennent leurs engagements. Il ne faudrait pas décevoir. Cette loi doit bénéficier non pas aux fils prodigues ou aux emprunteurs irresponsables et impénitents, mais aux personnes en difficulté, et il est bon de le rappeler. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues l'aggravation des inégalités urbaines et la dégradation sociale de certains quartiers imposent une action résolue des pouvoirs publics. L'Etat, les collectivités territoriales et l'ensemble des partenaires de la politique de la ville doivent veiller à accorder aux habitants des quartiers défavorisés les mêmes chances qu'à l'ensemble de nos concitoyens, à leur offrir une éducation de qualité, à garantir leur sécurité, mais aussi à leur proposer un urbanisme plus harmonieux.

Dans son discours prononcé à Troyes le 14 octobre 2002, le Président de la République s'est ainsi déclaré déterminé à donner une impulsion forte à une rénovation urbaine de grande ampleur, « essentielle pour que chacun retrouve une meilleure qualité de vie, le respect de l'autre et le goût d'apprendre et d'agir ».

Il a également, à cette occasion, appelé de ses voeux le développement des zones franches urbaines, comme le rappelait mon collègue Pierre André dans un excellent rapport, qui ont fait la preuve de leur efficacité et permis d'obtenir d'excellents résultats économiques et sociaux, lorsque cette politique avant fait l'objet, sur le terrain, de la mobilisation de tous les acteurs.

Nous passerons sous silence un certain rapport de l'IGAS, l'inspection générale des affaires sociales, qui avait assassiné les zones franches avant qu'elles n'aient vu le jour. Heureusement, nous avons cru en elles, et ceux qui s'étaient mobilisés ont réussi.

J'en atteste, la ville de Garges-les-Gonesses jumelée avec Sarcelles en zone franche a été une des plus belles réussites. Elle a permis de recréer l'espoir dans les quartiers, de leur redonner vie ; elle a permis aux familles de retrouver des emplois.

On a parlé d'effets d'aubaine, mais ces derniers n'ont pas existé, parce que les entreprises qui se sont installées - elles avaient du mérite à le faire, dans ces quartiers difficiles - n'étaient pas forcément à la chasse aux primes ; en tout cas, elles ont amplement rempli leurs engagements, elles ont largement dépassé le quota fixé, qui était de 20 % d'emplois locaux : pour la seule ville de Garges-les-Gonesses, le quota a même été de 40 % à 60 %.

Monsieur le ministre, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine que vous présentez aujourd'hui est la traduction de cette volonté politique.

Laissant à la commission des affaires économiques et du Plan le soin d'examiner au fond ce texte, la commission des affaires sociales s'est penchée sur les articles entrant plus directement dans son champ de compétences.

Ces articles se rattachent à trois axes majeurs du projet de loi : les mesures visant à répondre aux insuffisances actuelles de la politique de la ville, les mesures en faveur du logement et l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines.

Le présent projet de loi constitue tout d'abord une réponse innovante aux lacunes de la politique de la ville, dénoncées notamment par le rapport public particulier de la Cour des comptes sur la politique de la ville paru en février 2002 : le manque de lisibilité des actions menées et leur quasi-absence d'évaluation.

L'une des spécificités de la politique de la ville repose en effet sur la coexistence de deux zones prioritaires : d'une part, les zones urbaines sensibles et leurs sous-catégories, les zones de revitalisation urbaine et les zones franches urbaines ; d'autre part, le zonage contractuel, notamment les contrats de ville et les grands projets de ville. Cette multiplicité de territoires nuit à la cohérence et à l'efficacité des actions mises en oeuvre dans les différentes zones.

M. Jean-Pierre Sueur. Pourquoi en ajouter ?

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Je ne vous ai pas interrompu et je ne vous interromprai pas quand vous prendrez la parole. Alors, mon cher collègue, si vous ne voulez pas m'écouter, c'est votre problème, mais soyez aimable et correct !

Pour remédier aux conséquences de cet éparpillement, le présent projet de loi prévoit de concentrer les mesures de rénovation urbaine sur les 751 zones urbaines sensibles, caractérisées par d'importantes difficultés économiques, sociales et de logement. Ainsi, ces zones accueillent à elles seules près de 30 % des 3,8 millions de logements sociaux, et les deux tiers des logements qui y sont situés appartiennent à de grands ensembles construits avant 1974, et souvent très vétustes.

Toutefois, si le Gouvernement a choisi de concentrer son effort sur ces territoires, il ne s'agit pas pour autant d'abandonner à leur sort les zones défavorisées qui ne bénéficient pas de la classification en zones urbaines sensibles. Des actions continueront à être menées en leur direction, notamment au niveau de l'action sociale départementale.

Pour répondre à une seconde critique qui est faite de manière récurrente à la politique de la ville, le présent projet de loi prévoit en outre la mise en oeuvre concertée, par l'Etat et les collectivités locales, de programmes d'action au niveau de chaque zone urbaine sensible. Ces programmes seront assortis d'objectifs et de nombreux indicateurs de résultats permettant de mesurer l'efficacité des actions menées et l'évolution de la situation économique et sociale de ces quartiers par rapport à l'ensemble du territoire national.

Ces objectifs concernent les principaux domaines prioritaires de la politique de la ville : l'emploi et le développement économique, l'habitat et l'environnement urbain, l'accès aux services publics et au système de santé, le système d'éducation et de formation professionnelle, ainsi que la tranquillité et la sécurité publiques.

Par ailleurs, ces programmes d'action, ainsi que l'ensemble des mesures prévues dans le cadre du nouveau programme national de rénovation urbaine et de la relance des zones franches urbaines, s'appliqueront pour une période de cinq ans à compter du 1er janvier 2004, fait rare en matière de politique de la ville : cela donnera du temps pour agir en profondeur en faveur des quartiers.

Le présent projet de loi prévoit également la création d'un Observatoire national des zones urbaines sensibles chargé d'évaluer l'évolution de la situation dans ces zones au regard des politiques menées et des moyens mis en oeuvre. Nous reparlerons de la place qu'il conviendra d'accorder à cette nouvelle structure, qui devra disposer, pour mener à bien sa mission, de l'ensemble des données statistiques et des renseignements relatifs aux différents domaines d'intervention des pouvoirs publics. A partir de ces données, des débats annuels seront organisés au sein des assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées et un rapport annuel détaillé, qui examinera la situation de chaque zone urbaine sensible, sera présenté au Parlement, afin d'étudier l'évolution des différents facteurs d'inégalité constatés entre ces zones et le reste du territoire régional et national.

Cette volonté forte du Gouvernement d'évaluer la politique de la ville justifie l'important effort financier engagé pour assurer une amélioration des conditions de vie des habitants de ces quartiers.

Monsieur le ministre, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit ensuite le déploiement d'un effort sans précédent en faveur du logement.

Les besoins estimés en matière de construction de logements sociaux varient suivant les sources, mais toutes ces dernières montrent combien ils sont considérables : 120 000 par an selon le Conseil économique et social, 90 000 d'après l'Union sociale pour l'habitat ou 80 000 selon la fondation Abbé Pierre. Quoi qu'il en soit, ces chiffres sont infiniment supérieurs aux 55 000 constructions réellement effectuées en 2002.

L'écart entre l'évaluation des besoins et les réalisations effectives est identique pour ce qui concerne les réhabilitations et les démolitions de logements sociaux. Un plan d'action de grande ampleur était donc nécessaire à la prise en main de ce problème.

Dans ce but, le présent projet de loi prévoit la mise en place dans les quartiers dégradés d'un programme national de rénovation urbaine ambitieux.

Ce programme quinquennal, pour la période 2004-2008, englobe l'ensemble des dimensions de la rénovation urbaine : espaces communs et commerciaux, espaces verts ou voirie. Mais son volet le plus important concerne le logement, afin de rénover ces quartiers en profondeur et de les intégrer à l'ensemble de l'espace urbain.

Il est ainsi prévu, en cinq ans, en plus - et je dis bien « en plus » - des opérations classiques menées par les crédits du logement, de construire 200 000 nouveaux logements locatifs sociaux, de démolir 200 000 logements sociaux parmi les plus dégradés et d'en réhabiliter 200 000 autres.

Ces objectifs paraissent très ambitieux, rapportés aux réalisations actuelles, et ils nécessiteront la mise à disposition de moyens financiers considérables par l'Etat et les financeurs du logement social que sont l'Union d'économie sociale du logement, la Caisse des dépôts et consignations et les organismes d'HLM.

A cet effet, le présent projet de loi prévoit la création d'une Agence nationale de la rénovation urbaine chargée de recueillir l'ensemble de ces participations financières, afin de mettre en oeuvre les projets du nouveau programme national, via les subventions qu'elle accordera aux maîtres d'ouvrage.

La mise en place de ce guichet unique devrait simplifier et alléger considérablement le dispositif de financement des opérations de rénovation urbaine et donc en accélérer la mise en oeuvre, afin d'atteindre les objectifs prévus. Pour permettre leur réalisation totale d'ici à 2008, il faut également que les moyens techniques soient à la hauteur des moyens financiers, notamment pour ce qui concerne les opérations de relogement des habitants entre les phases de démolition et de reconstruction.

Outre son volet « logement social », le présent projet de loi prévoit également des mesures spécifiques aux copropriétés dégradées. En effet, ces immeubles rencontrent souvent des difficultés identiques à celles des grands ensembles d'HLM et participent de ce fait à la dégradation de l'image du quartier, sans pour autant bénéficier des aides relatives au logement locatif social.

Certes, des dispositifs en leur faveur avaient été progressivement mis en place, prêts divers ou subventions pour travaux, mais nous manquions encore de moyens juridiques d'intervention d'urgence.

C'est cette lacune que comble le présent projet de loi en introduisant deux nouvelles dispositions législatives permettant l'intervention de l'action publique en cas de carence manifeste des propriétaires de nature à mettre en danger la sécurité ou à compromettre gravement les conditions d'habitation des occupants.

La première procédure s'applique lorsque la sécurité des occupants est menacée du fait d'un défaut d'entretien ou d'un dysfonctionnement des équipements communs. En ce cas, il est prévu d'autoriser le maire à demander la mise en oeuvre des travaux de sécurité nécessaires et, en cas d'absence de réalisation, à les faire exécuter d'office. L'examen des articles nous donnera l'occasion de parler plus avant de cette question et d'envisager les meilleurs moyens d'aménager l'intervention des maires dans cette procédure.

La seconde procédure concerne les situations où l'instance gestionnaire de l'immeuble n'est plus en mesure d'assurer sa mission et où la sécurité des occupants et la conservation de l'immeuble sont compromises. Dans ce cas, le président du tribunal de grande instance, saisi par des collectivités territoriales ou avec leur accord, pourra alors constater l'état de carence des gestionnaires entraînant le déclenchement de l'expropriation de l'immeuble pour mettre en oeuvre des opérations de rénovation urbaine et de politique locale de l'habitat.

Un troisième axe du projet de loi prévoit enfin l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines. La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a institué, dans ces zones, des régimes dérogatoires d'exonérations temporaires fiscales et sociales. Ces régimes profitent, sous certaines conditions, aux entreprises présentes ou s'implantant dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville, avec pour objectif le «maintien et la création d'activités et d'emplois dans ces zones urbaines ».

Les résultats, comme nous l'avons dit et comme l'a rapporté mon collègue Pierre André, ont été rapidement très positifs, en termes tant d'implantations d'entreprises que d'emplois.

Le parc d'entreprises implantées en zones franches urbaines a pratiquement doublé depuis 1997, pour atteindre, fin 2001, environ 20 000 entreprises.

Par ailleurs, les créations d'emplois ont réellement bénéficié aux habitants de ces quartiers : en 1999, la part des salariés exonérés résidant dans la zone franche urbaine d'emploi dépassait sensiblement le minimum de 20 % fixé par la loi, et 85 % des recrutements s'effectuaient sous forme de contrats à durée indéterminée.

On estimait à près de 80 000 salariés l'emploi dans les zones franches urbaines, fin 2001 - exonérés pour environ 65 000 d'entre eux -, soit environ 45 000 emplois supplémentaires en cinq ans.

Or le dispositif initial du pacte de relance pour la ville prévoyait un « retour à la normale » à l'issue des cinq ans d'exonérations à taux plein. Compte tenu des caractéristiques du tissu économique de proximité de beaucoup de ces quartiers, à la fois peu dense et fragile, un retour aussi brutal aux taux normaux d'imposition et de charges sociales risquait de faire disparaître nombre de ces petites et très petites entreprises pourtant indispensables à l'amélioration de la qualité de vie et de l'emploi.

Fort heureusement, la loi de finances initiale pour 2002 a aménagé une sortie progressive, sur trois ans, des exonérations fiscales et sociales dont les entreprises implantées en zones franches urbaines ont pu bénéficier, et la loi de finances rectificative pour 2002 a prorogé ce régime au profit des quarante-quatre zones franches urbaines existantes, pour la période allant du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2007.

Tenant compte de l'expérience passée, le présent projet de loi vise à étendre le dispositif à quarante et un nouveaux quartiers actuellement, dont la situation est particulièrement dégradée, notamment sur le plan de l'emploi : on observe que le taux de chômage y est deux à quatre fois plus élevé que dans le reste de l'agglomération dont ils font chacun partie. L'objectif est donc, grâce à ce régime fiscal et social favorable, de réduire la fracture économique et sociale dont souffrent ces territoires.

Le Gouvernement justifie ainsi sa décision d'élargir le dispositif des zones franches urbaines.

Il faut permettre le maintien et le développement d'activités, dans le but de doubler, en cinq ans, le nombre d'entreprises implantées dans ces quarante et une nouvelles zones franches urbaines.

Il s'agit de contribuer à la lutte contre le chômage dans ces quartiers, en créant 60 000 emplois d'ici à 2008.

Il convient d'étendre cet effet positif sur l'emploi aux habitants des zones urbaines. Grâce à l'élargissement de la clause d'embauche locale, le nombre de chômeurs dans l'ensemble des zones urbaines sensibles devrait pouvoir être réduit d'un tiers sur la période.

Enfin, il faut favoriser la rénovation durable de ces quartiers.

Monsieur le ministre, convaincue de l'efficacité du dispositif, je considère la création de nouvelles zones franches urbaines comme l'une des avancées majeures du présent projet de loi en termes de développement économique et d'intégration des zones défavorisées.

Toutefois, je voudrais indiquer que les différences d'interprétation juridique et les réticences que certaines unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales ont exprimé pour appliquer la loi de 1996 ont constitué un frein à la bonne marche des zones franches urbaines, notamment en raison du manque de précision des conditions d'exonération des charges sociales. Dans le cadre de la relance et de l'élargissement du dispositif, il apparaît indispensable que le Gouvernement prenne l'engagement de clarifier rapidement cette question avec les URSSAF.

Monsieur le ministre, ambitieux et innovant, le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine constitue, à n'en pas douter, un élan sans précédent pour la politique de la ville, en englobant les différents objectifs poursuivis et en mobilisant l'ensemble des acteurs de cette politique.

La commission des affaires sociales ne peut donc qu'adhérer pleinement à la philosophie du présent projet de loi et soutenir avec vigueur et conviction les différentes mesures contenues dans les articles dont elle s'est saisie. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Alain Gournac. Bravo !

M. le président. La parole est à M. Eric Doligé, rapporteur pour avis.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le ministre, après Pierre André, rapporteur de la commission des affaires économiques, Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois, et Nelly Olin, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, dont vous avez pu apprécier les observations, je me permets de vous faire part de l'avis de la commission des finances.

Tous ceux qui, comme nous, s'intéressent de très près à la politique de la ville ont en mémoire les interventions du Président de la République à ce sujet. Je ne reprendrai pas toutes les citations faites par les orateurs qui sont intervenus avant moi. Je rappellerai simplement que le Président de la République avait prôné une mobilisation plus forte en faveur de la politique de la ville.

Il avait annoncé que l'objectif essentiel était de réhabiliter 200 000 logements et d'en détruire un nombre équivalent dans les cinq ans à venir.

Enfin, il avait demandé que soit donnée une impulsion au développement des zones franches urbaines et à la mobilisation de tous les acteurs.

La voie était donc tracée, monsieur le ministre. Vous l'avez empruntée avec modestie, mais aussi avec beaucoup d'ambition.

Permettez-moi de vous faire part d'un certain nombre de remarques sur les quatre volets qui concernent la commission des finances.

Le projet de loi définit, dans l'article 6, les objectifs du programme national de rénovation urbaine qui portent, tout d'abord, sur un nombre de logements à réaliser. Or, en l'occurrence, les chiffres qui ont été avancés tout à l'heure par notre collègue Pierre André ne sont pas tout à fait ceux dont j'ai connaissance : selon notre collègue rapporteur, environ 10 000 logements étaient réalisés par an. Les chiffres que j'ai sont plutôt de l'ordre de 6 000 à 8 000 logements. (M. le ministre délégué fait un signe d'assentiment.) M. le ministre acquiesce, c'est donc que la commission des finances a raison, mes chers collègues ! (Sourires.)

Il faudrait donc à peu près trente ou trente-cinq ans pour réaliser le programme de cinq ans. Cela montre l'état dans lequel seraient les logements si l'on continuait sur cette lancée !

Comme vous l'avez dit ce matin, monsieur le ministre, cette loi doit permettre le financement de ces opérations. Il faut donc trouver les moyens financiers correspondants.

Ces moyens financiers, nous les trouvons à l'article 7, qui fixe une enveloppe de 2,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour les crédits de l'Etat en faveur de la rénovation urbaine sur la période 2004-2008, avec une dotation annuelle au moins égale à 465 millions d'euros.

Cet effort de l'Etat représente à peu près 60 millions d'euros de plus que ce qui figure actuellement dans les budgets de la ville et du logement, ce qui est un effort certain en période de maîtrise des dépenses publiques.

Bien évidemment, les lois de finances devront confirmer l'inscription des crédits, mais rien n'empêchera d'éventuelles régulations budgétaires, ce que nous ne souhaitons pas en la matière.

De fait, les crédits sont affectés à un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine - ANRU -, qui recevra également des subventions de la Caisse des dépôts et consignations, dont je ne connais malheureusement pas le montant exact, ainsi que des contributions de l'Union d'économie sociale du logement - le 1 % logement - et des organismes HLM.

Au total, vous avez, monsieur le ministre, mentionné le chiffre de 1,2 milliard d'euros de financements par an durant cinq ans, ce qui représente 6 milliards d'euros.

Comme vous l'avez indiqué, ce sera cependant insuffisant pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par le projet de loi, puisque le programme est chiffré à 30 milliards d'euros sur cinq ans. Pour combler les 24 milliards d'euros de différence, vous comptez sur la mobilisation de l'ensemble des acteurs et notamment des collectivités locales.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est très juste !

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis de la commission des finances. Pierre André a tout à l'heure exprimé une légère inquiétude quant à la part de financement des communes dans le domaine qui est couvert par l'article 15. Nous aurons à débattre à nouveau de ces sujets.

La création de cette agence peut être saluée en ce qu'elle constituera un « guichet unique » pour l'ensemble des acteurs de la politique de la ville. Il importe, toutefois, qu'elle évite deux écueils : d'une part, devenir un nouvel acteur de la politique de la ville alors qu'elle doit rester une structure légère de financement, d'autre part, jouer un rôle trop centralisateur qui empêcherait les initiatives locales de se déployer.

Sur ce volet « rénovation urbaine », votre commission des finances vous proposera donc une série d'amendements d'amélioration du texte et de mise en cohérence.

Le présent projet de loi propose également de créer quarante et une nouvelles zones franches urbaines.

Vous le savez, mes chers collègues, les quarante-quatre zones franches urbaines actuelles ont été créées par la loi de 1996, dite « pacte de relance pour la ville ».

Les zones franches actuelles coûtent 300 millions d'euros par an. Le nombre d'emplois y a été multiplié par trois depuis 1997, ce qui s'explique par les exonérations, mais aussi par l'engagement des pouvoirs publics, en termes d'investissements notamment.

Le présent projet de loi vise à créer quarante et une nouvelles zones franches urbaines. Le régime serait, à l'exception de quelques adaptations mineures, le même que pour les zones franches actuelles.

Une modification importante à apporter au régime des zones franches urbaines me semble être d'améliorer la sécurité juridique pour les exonérations de cotisations sociales patronales.

Sur ce point, je souscris tout à fait à ce qu'à dit Pierre André et je soutiendrai les amendements qu'il présentera concernant cette sécurité relative aux URSSAF.

Une autre question importante concerne la compensation des exonérations de taxe professionnelle. Ces exonérations sont actuellement compensées par l'Etat. Cela est contraire à la doctrine de votre commission des finances, telle qu'elle a été récemment exposée par un rapport d'information de son président, et selon laquelle il convient de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôts correspondants. »

Il me semble néanmoins que les ZFU concernent une tellement faible part de la population- de l'ordre de 1 % - que nous pouvons accepter de déroger à ce principe.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, plusieurs amendements tendant à prolonger et à renforcer le régime d'exonérations fiscales et sociales relatif aux zones de redynamisation urbaine - qui, je vous le rappelle, constituent le « deuxième cercle » du zonage de la politique de la ville, le « premier cercle » étant constitué par les zones franches -, à condition qu'y soient conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine défini par le présent projet de loi. Les ZRU étant coûteuses et d'une efficacité relative, votre commission des finances vous proposera, mes chers collègues, de supprimer le dispositif proposé par l'Assemblée nationale.

J'ai le sentiment, pour en avoir débattu tout à l'heure en commission, que quelques aménagements seront proposés par certains de nos collègues.

La procédure de rétablissement personnel, introduite par le présent projet de loi, constitue une importante mesure sociale et vient parfaire le dispositif de traitement du surendettement, initié en 1989, et sur lequel nos collègues Paul Loridant et Jean-Jacques Hyest ont beaucoup travaillé.

L'objectif du Gouvernement est bien de traiter les cas de surendettement les plus graves, caractérisés par une situation qualifiée « d'irrémédiablement compromise », et de permettre ainsi aux intéressés de prendre un « nouveau départ ».

La nouvelle procédure de rétablissement personnel permettrait aux débiteurs de bonne foi qui en font la demande de voir les poursuites suspendues et leurs dettes effacées après liquidation de leurs actifs.

Il s'agit non pas d'instituer un « droit de tirage » au profit de débiteurs irresponsables, mais de privilégier les surendettés dits « passifs », c'est-à-dire victimes d'un accident de la vie. Les critères de bonne foi et de « situation irrémédiablement compromise », comme les analyses de la commission de surendettement et du juge devraient permettre de limiter les effets d'aubaine.

L'Assemblée nationale a assez profondément modifié le texte, tant dans la forme que dans le fond, mais sans dénaturer l'esprit du projet. Elle a également inséré onze articles additionnels, dont sept ont pour objet de modifier la faillite civile et de la rapprocher de la nouvelle procédure. Le rétablissement personnel comporte néanmoins certaines ambiguïtés qui tendent vers une « judiciarisation ».

Je laisserai notre collègue Hyest, qui est déjà intervenu tout à l'heure sur ce sujet, vous donner au cours du débat un certain nombre d'informations et vous faire part de remarques à ce propos.

Votre commission des finances s'est également saisie du volet relatif à la réforme de la caisse de garantie du logement social et des sociétés d'HLM.

S'agissant de la réforme des SA d'HLM, il faut souligner qu'elle était très attendue, et notamment par votre commission des finances, qui l'avait appelée de ses voeux lors de l'examen de la dernière loi de finances. Il faut s'en réjouir, même si les résultats de la négociation entre les partenaires sociaux nous sont parvenus à la dernière minute sous la forme de deux longs amendements à l'Assemblée nationale, ce qui n'est pas satisfaisant pour leur examen.

Il faut enfin souligner que la réforme des SA d'HLM ne saurait être considérée comme réglée avec ces dispositions, tant que le volet fiscal n'aura pas été réglé notamment. Les SA d'HLM restent des sociétés entièrement à part, sans que leurs spécificités soient toujours justifiées.

Votre commission des finances vous proposera donc sur ce volet des amendements d'amélioration des textes votés par l'Assemblée nationale.

Enfin, en ce qui concerne les objectifs et indicateurs de la politique de la ville, tels que les définit l'annexe 1, votre commission des finances vous proposera d'y ajouter deux indicateurs et d'y apporter plusieurs modifications rédactionnelles.

En conclusion, monsieur le ministre, je dirai que la commission des finances souscrit au projet que vous nous présentez. Elle souhaite que vous preniez en compte les amendements qui ne feront qu'enrichir le texte sans augmenter les charges des financeurs. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire : 82 minutes ;

Groupe socialiste : 44 minutes ;

Groupe de l'Union centriste : 18 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen : 16 minutes ;

Groupe du rassemblement démocratique et social européen : 13 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Jean-Yves Mano.

M. Jean-Yves Mano. Monsieur le ministre, le 18 juin dernier, vous lanciez votre appel de mobilisation à la reconquête des quartiers en ayant la volonté de faire table rase de 200 000 logements, avec ce qui constitue à nos yeux un premier paradoxe dans votre projet : quid du devenir de ceux qui y habitent ?

Nous voilà donc revenus un instant face à ce « plan Marshall pour les banlieues, prévu en 1995 par Jacques Chirac » à la grande époque de la fracture sociale.

Malheureusement, ce texte arrive après une année dévastatrice pour la démocratie sociale, dévastatrice pour les plus démunis, alors que notre pays vit une période essentielle pour son avenir.

Le Gouvernement utilisera sans doute ce projet comme artifice d'une politique sociale inexistante, au côté d'un front libéral omniprésent.

Face à la nécessaire rénovation urbaine, en tant que ministre de la ville, vous portez avec enthousiasme et passion, il faut le reconnaître, vos convictions personnelles, forgées à la réalité en tant que maire de Valenciennes. Votre fougue attire la sympathie.

Mais, au-delà de l'aspect communication, que reste-t-il de réaliste dans le contenu ? Car comment peut-on sérieusement traiter le problème en oubliant l'essentiel, c'est-à-dire les habitants ?

Ce texte, vous le savez, suscite des inquiétudes chez les acteurs de la politique de la ville.

Monsieur le ministre, vous avez pris des risques en déclarant haut et fort qu'il fallait démolir 200 000 logements, en reconstruire 200 000 en cinq ans et en rénover 200 000 supplémentaires. Vous avez fait naître des espoirs que vous serez dans l'incapacité de satisfaire.

Nous connaissons tous les difficultés de ces quartiers et la méfiance qui s'y manifeste par rapport aux différents corps de l'institution républicaine.

Une promesse non tenue verra ses habitants s'éloigner un peu plus de l'intégration dans la ville, dans la communauté que constitue notre pays, et les entraînera un peu plus vers les extrêmes, quels qu'ils soient.

Restructuration des quartiers, oui, mais d'abord et avant tout avec la participation des habitants et une première interrogation : où sont-ils dans votre projet de loi ?

Mme Odette Terrade. Très juste ! On ne les voit pas.

M. Jean-Yves Mano. A quel moment sont-ils associés dans la démarche ? Même les associations de locataires n'ont pas trouvé leur place dans les structures que vous proposez.

Le renouvellement urbain ne se fait pas contre les habitants, mais il se fait avec eux et pour eux.

Vous imposez également par la loi un débat au sein de chaque conseil municipal concerné par un programme de rénovation urbaine. Pensez-vous sérieusement que, dès aujourd'hui, ces sujets ne font pas l'objet d'échanges et de débats organisés dans les instances municipales ? N'est-ce pas un moyen pour vous de focaliser les responsabilités des communes en lieu et place des responsabilités de l'Etat ? Le bilan est nécessaire, le dialogue constructif, mais les responsabilités se doivent d'être assumées.

Dans ce texte, votre ambition aurait pu être aussi de redéfinir les équilibres sociologiques de certains quartiers en prévoyant la priorité absolue au relogement des habitants dont les bâtiments seront détruits, non pas sur le même territoire ou à la périphérie des villes, mais bien au coeur de celles-ci, et vous auriez pu, à ce titre, élargir l'esprit de l'article 55 de la loi SRU en envisageant des mesures incitatives pour libérer du foncier.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Jean-Yves Mano. Mais, dans cette assemblée, ce sujet est sensible, sachez-le !

M. Jean-Pierre Sueur. Très !

M. Jean-Yves Mano. Votre texte, monsieur le ministre, n'a pas l'ambition nécessaire sur le relogement des habitants. Votre champ géographique s'arrête à l'espace initial, voire - et on peut en douter - aux communes limitrophes.

Sachez d'abord que, dans cette assemblée, les membres de votre majorité sont en permanence à l'affût pour remettre en cause l'article 55 de la loi SRU et les 20 % de logements sociaux comme seuil minimum.

Sachez aussi, monsieur le ministre, que vous êtes dans une assemblée qui a imposé à M. de Robien, ministre du logement, lors d'un débat sur une proposition de loi émanant de membres de la commission des affaires économiques et sociales, l'extension de la comptabilisation des 20 % des logements sociaux à l'EPCI.

Alors, convenons simplement entre nous, monsieur le ministre, que la mixité sociale est un concept trop inacceptable pour les membres de votre majorité pour croire un seul instant à la recomposition sociologique des zones urbaines sensibles, objet essentiel de votre projet de loi.

Non seulement les habitants devront rester entre eux, mais ils devront aussi y travailler. Je ne crois pas un seul instant que la génération des sans-emploi des cités détourne à son compte le slogan sympathique des années soixante-dix : « Vivre et travailler au pays ». (Sourires.)

Non, leur vision dépasse et doit dépasser l'espace géographique de leur lieu de vie, et c'est d'ailleurs l'élément essentiel pour une intégration réussie.

Mais convenons que toute initiative de développement économique est bonne à prendre, malgré les rapports critiques de l'IGAS, l'inspection générale des affaires sociales, les évaluations contrastées et les coûts exorbitants pour les finances publiques profitant parfois aux employeurs opportunistes : les exonérations fiscales et sociales s'élèvent à 328 millions d'euros pour l'exercice 2003, uniquement pour les zones franches urbaines.

Par ailleurs, le Conseil national des villes déplore la concentration de cette politique sur un nombre limité de sites. En effet, 751 zones urbaines sensibles sont recensées sur notre territoire, regroupant 4,7 millions d'habitants. Ces zones sont potentiellement concernées par la démarche du développement économique via les zones franches urbaines et, pourtant, vous n'envisagez leur développement que sur quarante et un secteurs.

Ce choix limitatif démontre à l'évidence que vous-même restez dubitatif sur l'efficacité du dispositif. (M. le ministre délégué fait un geste de dénégation.)

Les orientations économiques du Gouvernement, associées à la remise en cause de tous les dispositifs sociaux à destination des jeunes, montrent bien la limite de votre démarche car, que reste-t-il en direction des habitants si ce n'est une rupture avec l'objet même de la politique de la ville ?

La politique de la ville développée jusqu'à ce jour se conçoit comme une approche globale d'insertion économique, sociale et urbaine au coeur des agglomérations.

Votre stratégie tourne le dos à ces orientations en concentrant vos efforts vers le bâti, ou plutôt vers la disparition du bâti.

Vous souhaitez être l'acteur du renouveau de ces quartiers. Je crains fort que vous n'en soyez uniquement le démolisseur, pour une raison simple : les moyens font cruellement défaut.

Le volet démolition-reconstruction de votre projet entre en concurrence avec la politique du logement de M. de Robien, dont on connaît les difficultés. D'ailleurs l'interrogation demeure : ce gouvernement a-t-il une véritable politique de logement ?

Peut-on sérieusement envisager de démolir et de reconstruire 40 000 logements par an, qui viennent s'ajouter aux 50 000 logements indispensables pour commencer à enrayer la crise du logement dans notre pays ?

Vous annoncez, monsieur le ministre, 30 milliards d'euros, annonce d'ailleurs fluctuante au gré des interviews. J'ai pu ironiser, et vous me le pardonnerez, sur ce personnage qui avait une facilité à jongler avec les milliards, transformant 450 millions d'euros en 30 milliards par un effet de levier mystérieux et qui a laissé pantois à la fois les mathématiciens et les spécialistes de la physique. (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Pierre Sueur. C'est un prestidigitateur !

M. Jean-Yves Mano. Je pourrais même ajouter qu'un petit sorcier du nom de Harry Potter était seul capable de faire de tels miracles. (Nouveaux sourires sur les mêmes travées.) Mais redevenons sérieux : d'où viennent ces fonds ?

Dans son rapport, le Conseil économique et social a détecté essentiellement une ligne de crédit émanant du ministère du logement pour 250 millions d'euros inscrits à l'article 65-48 dans la loi de finances initiale pour 2003 ; ces 250 millions ne sont plus fongibles géographiquement et sont donc réservés aux zones urbaines sensibles. Par conséquent, les crédits hors ZUS sont amputés de 42 %.

Ajoutons les crédits d'investissement du ministère de la ville pour 215 millions d'euros et au-delà des crédits initiaux de 155 millions d'aide aux GPV, les grands projets de ville, et aux ORU, les opérations de renouvellement urbain. Il est donc simplement envisagé une augmentation de 60 millions d'euros pour l'exercice 2004.

Voilà donc la réalité des efforts de l'Etat pour ce « plan Marshall de l'habitat », qui est, au final, réduit à la portion congrue.

C'est pourquoi, conscient de vos difficultés, monsieur le ministre, vous allez chercher chez les autres ce que Bercy ne veut pas vous donner et, dans ce cas, on va toujours chercher chez les mêmes.

La première contribution vient de l'UESL, l'Union économique et sociale du logement, pour 550 millions d'euros annuels, somme apparemment discutée âprement par le 1 % en échange d'une modification fondamentale de la gouvernance des SA, ce qui représente un effort complémentaire de 100 millions d'euros par rapport à la convention précédente.

La deuxième contribution complémentaire se trouve dans les organismes de logements sociaux, c'est-à-dire les locataires qui, sans doute au nom de la solidarité des pauvres pour les plus pauvres, sont mis à contribution pour une somme variable, selon les interlocuteurs : de 35 millions d'euros pour l'USH, l'union sociale pour l'habitat, à 200 millions pour votre ministère.

Tout cela nous conduit à une somme de 1,2 milliard d'euros par an, soit 6 milliards d'euros sur cinq ans, pour 30 milliards d'euros annoncés. J'ai envie de dire : « Cherchez l'erreur ! »

Car, monsieur le ministre, ce serait une erreur de penser que le complément pourra venir de la part des collectivités locales concernées ou par des organismes des logements sociaux, via leurs fonds propres ou leur capacité d'emprunt.

Les collectivités locales sont exsangues et inquiètes, surtout à la veille de la décentralisation qui verra le Gouvernement, donc l'Etat, se décharger budgétairement de pans entiers de ses responsabilités tant politiques que financières.

Les organismes sont dans l'obligation de prélever sur leurs fonds propres pour entretenir le patrimoine, compte tenu de la quasi-disparition des financements PALULOS. Or nous savons tous que l'entretien d'aujourd'hui est le garant contre la démolition de demain.

De plus, nous avons les plus grandes inquiétudes dans la préparation budgétaire 2004, car le ministre du logement a annoncé, devant la commission des finances du Sénat, une baisse de l'aide à la pierre, arguant que les organismes devaient trouver des fonds propres en vendant une partie de leur patrimoine.

Vous comprendrez donc que nous ne pouvons accepter, d'une part, cette politique et, d'autre part, la contribution complémentaire qui est demandée aux organismes pour financer votre projet.

Par ailleurs, il subsiste des interrogations quant aux financements nécessaires pour construire les logements dans les zones non concernées par les opérations de démolition. Vous le savez, le Haut comité pour les personnes défavorisées a chiffré à deux millions le nombre de mal-logés dans ce pays et démontre la nécessité d'un vrai plan Marshall pour l'habitat. Convenez que votre projet de loi, malgré vos bonnes intentions, n'est pas à la hauteur des enjeux.

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué. Non, c'était mieux avant ! (Sourires sur le banc des commissions et sur les travées de l'UMP.)

M. Jean-Yves Mano. Enfin, vous structurez et justifiez votre projet autour de l'Agence nationale de renouvellement urbain, outil garant de l'efficacité.

Monsieur le ministre, nous rêvons tous de concentrer les moyens urbains, techniques, financiers et juridiques dans une même structure pour être plus efficaces, mais le périmètre d'action doit être au plus près du terrain et non vu d'en haut.

Nous avons du mal à saisir votre volonté de concentration au moment même où votre gouvernement élabore, certes avec difficulté, une loi de décentralisation et son corollaire : une politique de proximité.

Trop de questions et d'interrogations demeurent sur le rôle exact de cette agence, sur l'éloignement du terrain, et inquiètent les acteurs de la politique de la ville.

C'est une approche à contre-courant, qui entraîne les réticences des collectivités locales, des organismes et des habitants. Ce triumvirat est pourtant le fer de lance indispensable pour la réussite toujours possible de votre projet. Nous la souhaitons, mais, décidément, vous vous y prenez mal !

Au-delà de cet aspect essentiel, votre projet de loi comprend à la fois des mesures positives sur le traitements des copropriétés dégradées dans leurs parties communes et un volet concernant la faillite civile ou, présentée de façon plus positive, la procédure de redressement personnel.

Ce dispositif aurait pu, à lui seul, faire l'objet d'un projet de loi porté par M. Dutreil, qui est notamment en charge de la consommation, ou par M. Perben, ministre de la justice.

Votre fougue et votre passion l'ont emporté. Dans la période actuelle, je vous dirai que vous avez gagné l'étape, et vous aurez notre soutien.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est la journée de repos, aujourd'hui ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Yves Mano. Toutefois, une remarque : l'intégration de ce texte dans un projet de loi de rénovation urbaine vient stigmatiser un peu plus les habitants de ces quartiers, qui, certes, concentrent les difficultés économiques, mais n'en ont pas l'exclusivité.

Les dispositions positives que vous proposez font suite à l'action engagée par Mme Véronique Neiertz, alors sécrétaire d'Etat à la consommation, et viennent compléter avec raison les orientations contenues dans la loi contre les exclusions.

Les amendements déposés par le groupe socialiste viendront compléter le dispositif envisagé.

Pour conclure, monsieur le ministre, votre projet de loi comporte un certain nombre d'aspects louables, mais nous ne pouvons oublier le contexte : l'action du gouvernement dont vous êtes membre. Toutes les mesures sociales, économiques et fiscales prises depuis votre arrivée sont des mesures de régression sociale.

Les mouvements sociaux de ces derniers mois, dont l'ampleur nous rappelle 1995, démontrent la rupture qu'il y a entre ce gouvernement libéral et les citoyens de ce pays.

Malgré votre talent et votre capacité à mobiliser parfois votre propre camp, nous ne serons pas victimes du syndrome de Stockholm, car votre projet, généreux dans l'esprit, mais sans moyens financiers sérieux, ne pourra répondre aux immenses enjeux de la rénovation urbaine, et le groupe socialiste ne pourra pas le voter. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Yves Coquelle.

M. Yves Coquelle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est à nouveau dans la précipitation que nous entamons l'examen d'un texte supposé « casser la spirale de la ségrégation sociale et territoriale que connaissent de nombreux quartiers où vivent près de six millions d'habitants ».

Vos arguments de ce matin, monsieur le ministre, ne semblaient pas dénués de sincérité, mais les mesures que vous proposez parviendront-elles à casser cette spirale ? Permettez-moi d'en douter !

Les difficultés des quartiers concernés par votre projet, celles que vivent leurs habitants, sont avant tout le résultat d'une politique globale. Or, depuis un an, le Gouvernement procède, projet de loi après projet de loi, à un remodelage complet de la société dans un sens ultralibéral. Il accélère toutes les mesures négatives, de régression sociale, de casse des solidarités, de libéralisation. La cohésion nationale est menacée ; les inégalités sociales et territoriales vont s'accroître de manière dramatique avec la prétendue décentralisation. Vous présentez votre projet de loi, monsieur le ministre, comme un « complément indispensable des lois de décentralisation » ; cela ne peut que nourrir nos inquiétudes.

Comment faire croire qu'avec moins de services publics, moins de dépenses publiques, les orientations et les objectifs avancés en matière de diminution du chômage, de formation professionnelle, de prévention, d'accès aux soins, de réussite scolaire ou d'accessibilité des services publics seront atteints ? Cela ne nous paraît pas sérieux.

Pour 2003, le budget de la politique de la ville, tous ministères confondus, a baissé de 3 % et a touché essentiellement les opérations de fonctionnement. Les emplois-jeunes sont supprimés. Que vont devenir les associations et les professionnels qui tentent, avec des moyens insuffisants, d'améliorer un peu la situation des habitants, de faire un peu de lien social ?

Vouloir ne considérer que la crise urbaine, les quartiers « sensibles », c'est camoufler la réalité de la crise sociale, de la crise de l'Etat ; c'est camoufler les défaillances de ce dernier dans ses missions.

Alors qu'aujourd'hui il n'est procédé qu'à 8 000 démolitions de logements par an, votre programme, monsieur le ministre, en prévoit 40 000. Cela nous paraît irréalisable. La démolition est une opération lourde socialement, humainement, politiquement. Elle l'est d'autant plus que, comme l'indique le Conseil national des villes, « le relogement est réalisé majoritairement, à cause des réticences des autres bailleurs et de l'égoïsme des autres communes à les accueillir, dans les communes qui "le peuvent" sur place » et que « les familles relogées ne seront pas les bénéficiaires directes des logements qui seront reconstruits ».

Il est certes nécessaire, dans certains cas, d'avoir recours à la démolition. Mais le problème, c'est cette conception qui fait qu'on va détruire un immeuble en tant que tel, au nom des difficultés sociales de tous ordres, bref, au nom de la pauvreté. C'est laisser croire que le bâti serait la cause de tous les maux.

De plus, à l'instar du Conseil national des villes et du Conseil économique et social, nous craignons, en bout d'opération, un solde négatif, une accentuation de la pénurie de logements sociaux.

Je lis par exemple, parmi les fiches remises à la presse le 18 juin dernier que, à Meaux, ville de M. Copé, le projet de rénovation urbaine 2003-2008 pour le quartier Beauval-Pierre-Collinet prévoit 2 500 réhabilitations, 1 600 démolitions, 570 reconstructions sociales, soit 730 nouveaux logements libres.

C'est une bonne illustration de la politique du Gouvernement, qui n'a aucune volonté politique de faire face à la crise du logement dans notre pays. Alors que trois millions de personnes sont mal logées, le budget du logement est en baisse de 300 millions d'euros pour 2003, et une partie des crédits est gelée.

Il faudrait construire 80 000 à 90 000 logements sociaux par an ; on en construira peut-être 30 000 cette année, le chiffre le plus bas depuis cinquante ans, ce qui soulève des inquiétudes au sein du Conseil économique et social.

Le Gouvernement a abandonné le principe de l'obligation des communes d'atteindre 20 % de logements sociaux en vingt ans. Il a ainsi créé de toutes pièces les conditions d'un isolement social et spatial. Il a porté atteinte au droit à l'habitat et affaibli considérablement la possibilité même d'agir sur les inégalités dans la ville.

Il a abrogé la loi de 1948. Ce sont 300 000 logements privés à vocation sociale en moins, l'équivalent de six ans de production de logements sociaux ! A Paris, alors qu'un effort de construction de 3 500 logements sociaux a été entrepris, ce sont 50 000 logements qui sortent du logement social de fait : dix à quinze ans d'efforts anéantis d'un trait de plume !

Les quelques contraintes - loyer et plafonnement - du dispositif Besson ont été supprimées et 63 % de l'investissement est remboursé !

Le logement social est ainsi un enjeu pour le MEDEF, qui rêve de rapatrier sur le marché les 15 milliards d'euros de chiffres d'affaires qui lui échappent en partie.

Dans le même temps, on annonce une baisse drastique, de 0,75 %, du taux de rémunération du livret A sous prétexte que cette mesure faciliterait le financement du logement social. Nous ne sommes pas dupes, et les Français ne le sont pas non plus.

L'accès à la propriété devient une priorité et le secteur privé reste dégagé de toute responsabilité en matière d'accès au logement pour ceux qui en ont le plus besoin.

Les institutions françaises, comme la Caisse des dépôts et consignations ou la Banque de France, vendent à tour de bras des dizaines de milliers de mètres carrés aux fonds de pension américains, dont l'objectif est de revendre par lot, appartement par appartement, et de réaliser une plus-value spéculative à court terme. Pour les locataires concernés le choix est terrible : acheter très cher, grossir la liste des demandeurs de logements ou quitter Paris.

M. Jean-Yves Mano. J'en sais quelque chose !

M. Yves Coquelle. Dans d'autres villes, la vente du parc locatif social est préoccupante.

Ainsi, pour une part très importante, c'est de plus en plus la loi du marché qui prévaut. Nous allons à marche forcée vers la suppression d'une politique nationale du logement au profit d'un éclatement de celle-ci, qui va encore accentuer l'apartheid urbain.

Rien d'étonnant, par conséquent, à ce que la participation financière de l'Etat dans le programme de rénovation urbaine, par le biais de l'Agence nationale de rénovation urbaine, soit particulièrement peu élevée !

L'Etat se désengage sur les OPHLM - autrement dit, les locataires -, qui vont devoir verser jusqu'à 70 millions d'euros, et sur les fonds du 1 %, au détriment des missions originelles de ces organismes, et au nom de la solidarité. Il se désengage aussi sur les collectivités locales.

Le texte de loi confirme les quarante-quatre zones franches urbaines existantes et en crée quarante et une, dans des quartiers où le chômage est deux fois plus élevé qu'ailleurs et frappe surtout les jeunes de moins de vingt-cinq ans. Les seules mesures sont des mesures d'exonération sans contrepartie et sans véritable contrôle.

Dans le débat sur les retraites, nous avons proposé qu'au lieu de telles mesures on applique une modulation des cotisations en fonction de l'effort de création d'emplois. Dans ces quartiers, une telle disposition était opportune. Vous n'avez pas voulu l'envisager.

Alors que le nombre d'emplois créés ou, j'y insiste, transférés - ceux-ci représentent 40 % du total - dans les ZFU, a atteint 46 000 en 2002, ce sont, en un an, plus de 90 000 emplois qui ont été détruits. A Grigny, existe une zone franche urbaine, qui a permis la création de quelques emplois, mais, dans le même temps, juste à côté, il y a eu des licenciements à Lu-Danone et à Air Lib.

Dans tout le pays, de nouveaux plans sociaux sont annoncés tous les jours. Dans mon département du Pas-de-Calais, dans notre région, monsieur le ministre, ce sont des dizaines de fermetures d'entreprises, des dizaines de milliers de suppressions d'emplois sur une année.

Et ce sont toujours les mêmes qui en sont les premières victimes : les plus pauvres et les jeunes. Le chômage des jeunes de moins de vingt-cinq ans atteint 30 %, voire plus, dans nombre de nos villes. Ce sont de véritables désastres humains que la politique de récession, de régression sociale du Gouvernement programme. Mon collègue Roland Muzeau avait évoqué cette question devant vous en mars dernier, sans obtenir de réponse.

La vérité, c'est qu'on ne construit pas une politique urbaine sur la démolition, sur la stigmatisation des HLM, sur les cadeaux aux entreprises. Il faut une forte politique d'accompagnement de l'urbanisme avec une forte dimension sociale et humaine. Or l'essentiel de votre projet, monsieur le ministre, laisse de côté les aspects sociaux de la politique de la ville. Car, pour cela, il faut des moyens. Vous ne les avez pas. Le Gouvernement préfère la libéralisation et le soutien au parc privé.

En filigrane, ce qui pointe dans votre projet, c'est un nouvel apartheid social qui fait fi de la mixité sociale. Le risque, je l'évoquais, est grand que le Gouvernement soit plus volontariste sur les démolitions que sur les reconstructions de logements sociaux, là où il y en aurait de trop, aux yeux de certains maires.

Les murs, je le disais, ne sont pas seuls en cause. A ne s'en prendre qu'aux formes qui ont le malheur de marquer le paysage et de signaler le mal de vivre, on peut présager l'émergence de nouveaux problèmes urbains.

A moins que le souci ne soit justement de faire disparaître du paysage ce signal, cette marque des dysfonctionnements de notre société dans ces grands ensembles souvent situés, selon vos propos, monsieur le ministre, dans des « sites magnifiques ».

A moins que le souci inavouable soit de récupérer le foncier qui a pris de la valeur parce que le terrain de ces cités autrefois excentrées a été rattrapé par la ville et les mécanismes spéculatifs. Ces logements déclarés obsolètes le sont plus pour des raisons sociales que pour des raisons techniques et ont pris, en revanche, une incontestable valeur urbaine.

Ces cités autrefois implantées « hors les murs », dans des sites lointains, peuvent maintenant être de vrais quartiers, articulés avec la trame urbaine, les réseaux de transport ; et c'est alors qu'on envisage de les démolir ! Cela fera le bonheur des promoteurs à la recherche de terrains au moindre coût, alors que les bailleurs sociaux ont du mal à construire, car, pour eux, les terrains sont trop chers. Il serait urgent de mettre en place une politique foncière empêchant la spéculation de gagner.

N'aviez-vous pas évoqué, monsieur le ministre, en octobre dernier, la création de zones franches immobilières facilitant la construction de logements de « grande qualité » dans ces quartiers ?

La libéralisation de domaines comme ceux du logement, des transports, des services publics, telle qu'elle se profile dans la décentralisation, se profile aussi dans votre projet de loi, monsieur le ministre.

Le risque, c'est que nous assistions à la relance d'une nouvelle vague massive d'exclusions centrifuges, qui conduiront à empêcher les personnes aux revenus modestes de s'accrocher à la ville. Elles devront toujours s'éloigner plus.

La mixité sociale, monsieur le ministre, ne se décrète pas. Elle ne peut être que le résultat d'une politique globale concernant l'emploi, le logement, l'éducation, les services publics.

Le vrai débat auquel il aurait fallu s'atteler, c'est celui de la conception de la ville ; une ville diversifiée et rééquilibrée, ouverte et accessible. C'est celui de la démocratie, du droit donné aux habitants de décider du quartier ou de la ville dans lesquels ils veulent vivre. C'est celui de la liberté du choix de résidence et de lieu de vie, celui d'un vrai parcours résidentiel. C'est celui d'un accès égal aux différentes parties de la ville, centre ou périphérie.

Malheureusement, nous craignons, comme je le disais au début de mon propos, que, en ne s'attaquant pas à la racine du mal, on n'ait du mal à résoudre les problèmes posés dans les quartiers en difficulté. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Paul Alduy.

M. Jean-Paul Alduy. Monsieur le ministre, après les quatre rapporteurs, je tiens, à mon tour, à vous féliciter d'avoir su en un temps si bref - un an à peine - construire, bâtir et négocier un projet aussi novateur. Permettez-moi aussi de saluer votre enthousiasme modeste, mais communicatif.

Permettez-moi également de rendre hommage aux quatre rapporteurs qui ont dû travailler dans des conditions extrêmement difficiles. Cela étant dit, votre projet méritait notre effort.

Monsieur le ministre, nombreux furent les ministres qui, à cette tribune, nous ont déjà promis le renouveau de la vie sociale de ces quartiers. Ils étaient tous sincères. Ils s'étaient tous rendus sur le terrain. Ils avaient tous négocié. Ils s'étaient tous battus contre leurs collègues des finances, du budget, pour obtenir les moyens conformes aux ambitions qu'ils affichaient.

Pourtant, vingt ans - que dis-je ? - trente ans après les opérations « habitat et vie sociale », comme vous le disiez, monsieur le ministre, plus de 165 quartiers demandent à être entièrement réhabilités, 600 autres nécessitent une intervention massive pour briser la spirale de l'exclusion dans laquelle ils sombrent. Aujourd'hui, selon vos propres mots, « notre idéal républicain et notre cohésion sociale sont en jeu ».

Vous voyez donc venir ma question : qu'y a-t-il de vraiment nouveau dans votre projet de loi qui modifierait le cours du destin de ces quartiers ? Question subsidiaire : quels écueils faudra-t-il éviter et quels obstacles faudra-t-il surmonter ?

Ce qui est nouveau, à mon avis, c'est la démarche inscrite dans le texte qui nous est présenté. Ce n'est pas un programme d'action de plus dans une longue série ; c'est un vrai plan de bataille qui change l'échelle des ambitions et dont les moyens et les méthodes d'intervention marquent une rupture avec le passé.

Un vrai plan de bataille, c'est, d'abord, une stratégie. On sait qu'il faut se battre sur tous les fronts : l'habitat, l'emploi, la sécurité, les équipements et les services publics, sans oublier les commerces, mais aussi la santé, l'éducation, le sport et l'action culturelle, trop souvent ignorée, l'aide aux pratiques amateurs, trop souvent négligée, alors qu'elle peut donner l'énergie sociale permettant de mettre en mouvement le projet urbain.

Il faut frapper sur tous les fronts, mais l'on sait que c'est sur l'habitat et sur l'emploi qu'il faut agir massivement : 600 000 logements soit réhabilités, soit construits, soit démolis, 100 000 à 120 000 emplois créés. C'est une évaluation personnelle, vous avez dit 80 000 tout à l'heure, mais je vous signale qu'on en a créé 45 000 en cinq ans dans les zones franches, alors que « ceux d'en haut » étaient contre et le disaient fortement. Donc, dès lors que « ceux d'en haut » sont pour et que l'on y ajoute les zones de redynamisation urbaine, je pense qu'on doit arriver à 120 000 ou 130 000 emplois créés.

Mettre en oeuvre un vrai plan de bataille, c'est se donner les moyens d'observer l'évolution des fronts. Tel est l'objet du projet de loi, qui prévoit la création d'un observatoire national des zones urbaines sensibles, c'est-à-dire un instrument d'évaluation, mais aussi, je l'espère, un outil au service du débat public et de la prise de conscience de tous les responsables - administratifs, politiques, associatifs, chercheurs - de la gravité de la situation et de l'exigence d'une mobilisation nationale.

Un vrai plan de bataille, c'est aussi la logistique et le carburant avec lesquels il faudra savoir alimenter massivement et rapidement les acteurs placés en première ligne. C'est le rôle de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine qui, disposant de 1,2 milliard d'euros par an pendant cinq ans, pourra alimenter en toute sécurité budgétaire, en toute lisibilité, les plans d'action locaux pluriannuels. Cette Agence est, à l'évidence, l'élément clé, l'élément nouveau, qui marque la vraie rupture avec les méthodes passées.

Les moyens budgétaires des politiques précédentes n'étaient pas lisibles et aucune traçabilité ne permettait de suivre leur évolution - même la Cour des comptes ne s'y retrouvait pas.

Là, le budget de l'Agence sert de réceptacle - on parle de fongibilité - aux principales sources nationales de financement et un conseil d'administration rassemble les financeurs, qui pourront suivre en toute transparence la consommation des crédits. Il n'y aura plus d'échappatoire permettant d'afficher des autorisations de programme médiatiquement flatteuses, suivies de crédits de paiement toujours masqués, car ridiculement faibles.

Je note, au passage, avec satisfaction que, pour la première fois, le texte de loi définit la vocation du 1 % logement à participer à l'effort de rénovation urbaine, alors que, jusqu'à présent, ses interventions ne relevaient que du contrat annuellement négocié.

L'Agence sera un outil au service des maires et des présidents d'EPCI compétents, un outil qui n'instruit pas, qui brise la logique épuisante des « contrats de partenaires », qui n'ont été que des codes de bonne conduite. En effet, chaque année, sur chaque élément du projet global, on renégocie avec les partenaires locaux empêtrés dans leurs règles budgétaires annuelles, quand le gel des plans de rigueur n'est pas déjà intervenu.

L'Agence sera l'outil de la simplification des procédures, de la sécurisation et de la fongibilité des financements, de la transparence des consommations de crédits et cela au service des maires.

Un vrai plan de bataille, c'est aussi la mise à disposition des troupes déployées sur le front d'armes nouvelles mais déjà expérimentées. C'est le cas des zones franches urbaines.

Cette arme - n'en déplaise à ses détracteurs - a été efficace parce qu'elle était ciblée sur le vrai sujet : l'exclusion économique de ces quartiers. Et c'est en combattant l'exclusion économique que l'on peut faire régresser l'exclusion sociale. Je note d'ailleurs que les centres commerciaux de ces quartiers ne pourront attirer le petit commerce et l'artisanat que s'ils sont soutenus fiscalement.

A cet égard, les ZFU ne concernent que 85 quartiers ; il faudra étendre aux ZRU un certain nombre de dispositions des ZFU parce que, précisément, elles créent un environnement favorable.

Enfin, un vrai plan de bataille, c'est aussi la capacité à secourir les grands blessés, et le titre III - la procédure de rétablissement personnel - permet, comme vous l'avez très justement dit, de donner une deuxième chance, sous l'autorité de la justice, à des ménages surendettés.

Oui, monsieur le ministre, ce qui est nouveau dans votre projet, ce qui redonnera espoir aux maires, aux associations militantes sur le terrain du combat contre l'exclusion sociale, aux organismes HLM confrontés à la gestion épuisante, voire démoralisante, de ces immeubles vandalisés, aux commerçants de ces centres de vie confrontés à la violence au quotidien, enfin, à toutes ces familles qui se sentent assignées à résidence dans des quartiers en marge d'une société de consommation provocante, c'est votre volonté de changer de braquet malgré la pente très rude, c'est votre humanisme qui vous fait tendre la main aux familles accidentées de la vie, qui ont besoin d'un nouvel horizon.

Il est important pour nous tous, monsieur le ministre, que vous réussissiez. Il nous faut donc examiner les écueils qui peuvent compromettre le succès. J'en vois au moins trois.

Le premier écueil, on ne peut se le masquer, c'est, en période de rigueur budgétaire, la fragilité des engagements financiers de l'Etat, surtout quand ils sont placés si haut !

L'Agence est votre réponse, et je partage votre pari. C'est en effet la seule façon d'identifier l'effort de l'Etat, de le suivre, de le retracer et de pouvoir, au Sénat et à l'Assemblée nationale, année après année, en faire l'évaluation. C'est cela la démocratie, c'est cela le débat devant la nation !

Encore faudra-t-il, monsieur le ministre, mobiliser très rapidement les maires, les présidents d'EPCI, les organismes publics et privés, maîtres d'ouvrage dans ces quartiers, pour qu'il saisissent l'Agence, dès sa création, afin d'engager ces crédits.

La multiplicité des maîtres d'ouvrage dans ces opérations milite, à mon avis, pour que les maires puissent créer des établissements publics locaux destinés à recevoir les financements de l'Agence et à assurer localement la conduite du projet urbain, j'ai noté tout à l'heure que l'analyse du Conseil économique et social était exactement identique. J'ai déposé un amendement en ce sens.

La réussite dépend, certes, de la capacité de l'Agence, établissement public national autonome, à agir vite, à ne pas se perdre dans le pointillisme et les lourdeurs génétiquement transmissibles des administrations centrales pour mettre rapidement à la disposition des maires des financements sécurisés sur plusieurs années. Mais cette réussite dépend également de la capacité des maires à disposer d'opérateurs efficaces ayant la maîtrise globale de l'opération et les compétences techniques et juridiques à la hauteur de l'ambition des projets urbains qu'ils auront arrêtés, négociés avec leurs partenaires et présentés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Le deuxième écueil, et ce n'est pas parce que le chemin est difficile qu'il ne faut pas oser l'emprunter, je vous l'accorde, c'est la difficulté du relogement. Le relogement est toujours une opération délicate, longue, coûteuse, et l'on voit bien qu'il y a là un frein qui peut totalement compromettre le processus.

Mais, là aussi, vous avez eu raison d'indiquer, monsieur le ministre, que si 200 000 logements doivent être détruits, dans le même temps 200 000 logement devront être construits et 200 000 logements réhabilités.

Mme Odette Terrade. Cela fait zéro !

M. Jean-Paul Alduy. Et ce sont ces deux autres objectifs qui donnent leur crédibilité au premier, car la chaîne est complète. Si les deux autres objectifs n'étaient pas atteints, il est clair que l'ensemble du dispositif serait bloqué.

Le troisième écueil, qui est à mon avis le plus dangereux, mais il ne dépend pas de vous de définir les moyens de l'éviter, monsieur le ministre, c'est l'incapacité fiscale et financière dans laquelle se trouvent certaines communes chargées de ces quartiers.

M. Jean-Yves Mano. Absolument !

M. Paul Loridant. Tout à fait !

M. Jean-Paul Alduy. Ces communes sont épuisées financièrement et fiscalement.

M. Jean-Yves Mano. Elles sont exsangues !

M. Jean-Paul Alduy. La dotation de solidarité urbaine, la DSU, reste un mécanisme de péréquation totalement inadapté.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument, il faut la modifier !

M. Jean-Paul Alduy. Ces communes sont endettées. La pression fiscale y est lourde, les revenus ménagers très bas.

M. Paul Loridant. C'est vrai !

M. Jean-Paul Alduy. Dans ma commune, plus de 40 % des ménages ont droit à l'aide personnalisée au logement, l'APL, 17 % des actifs perçoivent le RMI, 18 % sont chômeurs ; en fait, plus d'un actif sur trois est soit chômeur, soit RMIste.

Il est clair que l'aide à l'investissement ne suffit pas, car l'investissement crée des charges de fonctionnement auxquelles ces communes ne peuvent pas faire face. Elles sont, je le répète, financièrement et fiscalement épuisés.

Monsieur le ministre, pour conclure, je tiens à affirmer l'appui volontaire et enthousiaste du groupe UMP à votre plan de bataille contre l'exclusion économique, sociale et culturelle de ces quartiers. Car ce combat décisif et incontournable est au coeur du projet de société qui est le nôtre.

Nous voulons une société décentralisée qui donne aux collectivités locales, en l'occurrence aux maires, les moyens de mettre en oeuvre au sein de ces quartiers un vrai projet urbain qui recompose la ville fragmentée, déchirée, et réintègre dans la cité républicaine à égalité de droits ces territoires marginalisés. Nous voulons une société humaniste qui refuse la ségrégation sociale et le communautarisme, qui sait donner une seconde chance et payer le prix de la solidarité nationale.

Oui, monsieur le ministre, votre projet pour la ville, pour les maires, redonnera à tous les acteurs l'énergie nécessaire pour reconstruire dans ces quartiers les fraternités d'hier, les fraternités brisées. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.

M. Michel Mercier. Monsieur le ministre, le projet de loi que vous nous soumettez traite d'un sujet qui nous a très souvent et bien longtemps occupés, et qui doit nous appeler, toutes et tous, à la fois à la modestie et à la mobilisation parce qu'il demeure d'actualité.

Aux yeux du groupe de l'Union centriste, l'intérêt de ce texte est qu'il vise à appréhender dans sa globalité la situation des villes qui sont ou vont être en difficulté.

Monsieur le ministre, en traitant à la fois du logement, de l'activité économique et de la situation individuelle des hommes et des femmes qui vivent dans les villes, vous abordez - c'est une première - le problème de front, dans sa globalité, et vous vous efforcez d'apporter des solutions qui tiennent compte de l'ensemble des données.

Dans quelques minutes, Mme Valérie Létard dira, avec toute la passion et l'enthousiasme qu'elle puise dans son engagement à Valenciennes pour apporter des solutions à ces questions, quels sont nos espoirs.

Monsieur le ministre, nous sommes très sensibles à l'effort que vous avez fait et surtout à la volonté politique que vous manifestez à travers ce projet de loi, et il est vrai qu'il faut de la volonté. On pourra critiquer tel ou tel aspect du projet de loi, douter de tel ou tel point, cela est normal. Nous savons que le succès de ce projet, notre succès dans les villes de ce pays, repose d'abord sur la volonté politique que vous lui insufflez et à laquelle nous voulons nous associer.

Mme Létard reviendra plus longuement sur les trois principaux aspects du projet de loi. Je voudrais pour ma part vous poser quelques questions et revenir sur le problème du surendettement, qui me semble un des points essentiels. Les solutions que vous apportez à cette question figurent d'ailleurs parmi les dispositions les plus novatrices de ce texte.

Vous nous proposez un outil nouveau : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, l'ANRU. Nous sommes sensibles au fait que cette Agence ait pour vocation essentielle de recueillir des financements et d'être une force de frappe financière au service des projets qui émaneront localement des élus, qu'il s'agisse des maires ou des élus départementaux et régionaux.

Ma première question porte donc sur l'articulation entre l'Agence nationale et la volonté de décentralisation, qui touche également la politique du logement social dans l'avant-projet qui nous est présenté. Comment les choses vont-elles fonctionner entre cette volonté de décentraliser la gestion des crédits du logement social sur le terrain et l'Agence nationale, qui sera porteuse d'une part importante de ces crédits ?

La question que je vous pose a bien sûr un corollaire : quel sera le rôle des élus dans le fonctionnement de cette Agence ? Il me semble qu'on doit faire la plus large place aux élus communaux d'abord, mais aussi départementaux et régionaux, si l'on veut véritablement atteindre le coeur du problème.

Ma seconde question a naturellement trait au problème du financement.

Monsieur le ministre, nous sommes satisfaits de constater que votre projet de loi prévoit des engagements et une programmation. Nous savons qu'il faudra vous battre pour que ces engagements se traduisent en financement, mais nous savons aussi que vous avez la volonté et le temps de le faire, ce qui est essentiel.

Au demeurant, ma question porte plutôt sur le financement du logement social hormis la reconstruction, car il faut continuer à financer du logement social dans notre pays.

En effet, le logement social souffre d'un problème global de financement : les prix augmentent de façon extrêmement importante depuis quelques mois et les opérateurs du logement social - OPAC ou SA - sont contraints d'apporter de plus en plus de fonds propres afin de parachever le financement.

Ainsi, les reconstructions, dans les opérations de démolition, seront-elles financées selon la même grille que le logement social « normal » ? Comment aider les opérateurs à trouver les fonds propres nécesssaires ?

Quant aux collectivités locales, seront-elles en mesure d'apporter une aide financière, d'une part, à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et, d'autre part, aux opérateurs pour la construction du logement social ?

La réponse à cette question constitue l'une des clés du succès de votre projet, monsieur le ministre.

Mme Létard interviendra sur l'ensemble de ces points. Je voudrais pour ma part dire quelques mots du surendettement.

Il s'agit d'un problème lancinant, que notre pays connaît depuis longtemps et qui nécessite pour le résoudre l'implication de nombreux acteurs. Monsieur le ministre, il faut appeler à la mobilisation de l'ensemble des acteurs autour de cette question.

Le projet que vous nous soumettez ouvre une voie nouvelle extrêmement intéressante, qui reçoit tout notre soutien. Il faut en effet aller jusqu'à l'extinction de la dette de certaines personnes, et seul le juge peut la prononcer. Nous sommes très partisans de cette solution.

Nous savons aussi que, pour pouvoir mieux appréhender et mieux régler cette question, il convient de prendre en compte l'ensemble la situation des personnes surendettées, à la fois au moment où l'on constate le surendettement, au moment où l'on tente d'y apporter une solution, et au cours du suivi. Il faut pour cela la mobilisation de tous les acteurs locaux.

Je voudrais brièvement vous faire part de l'expérience que j'ai pu acquérir dans le département du Rhône que j'ai l'honneur de représenter dans notre assemblée.

Sur 3 400 dossiers de surendettement ouverts l'an dernier dans ce département, 2 300 l'ont été par les travailleurs sociaux, en particulier par les conseillères en économie sociale et familiale qui suivent ces dossiers. L'étude de ces dossiers montre qu'ils concernent, pour un tiers d'entre eux, des personnes dont les revenus sont « normaux » mais les charges de crédit disproportionnées. Ces cas sont relativement faciles à traiter sur le plan technique, par un étalement ou une renégociation de la dette.

Les deux tiers des dossiers concernent un surendettement dit « passif ». Les personnes concernées ont des ressources si modestes, telles que les minima sociaux, qu'elles sont incapables de faire face aux charges courantes. Dans ces cas-là, il est impossible de mettre en oeuvre un plan de traitement du surendettement. La seule solution est l'abandon de la créance. A défaut, ces personnes n'arrivent pas à s'en sortir et passent du surendettement au RMI, à l'assistance sociale.

Il convient donc à la fois de prévenir ces situations, de les traiter et d'assurer le suivi des personnes surendettées. La plupart du temps, ce sont les collectivités locales, en particulier les départements, qui ont vocation à le faire.

Ce point important mérite d'être souligné ; on ne peut traiter le surendettement à travers les seules procédures, fussent-elles judiciaires, que nous soutenons et approuvons par ailleurs.

Monsieur le ministre, il faut aller plus loin et organiser le traitement des personnes surendettées avant, pendant et après, afin de les resocialiser. C'est aussi l'une des conditions pour que le projet que vous nous présentez, et que notre groupe soutiendra, produise tous ses effets. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Gilbert Barbier.

M. Gilbert Barbier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, construits dans l'urgence, durant les années cinquante et soixante en périphérie des villes pour répondre au besoin de logements accru par les destructions massives et le baby-boom, les grands ensembles, ces fameuses ZUP - ont donné momentanément satisfaction. Malheureusement, assez rapidement, ils ont généré des difficultés liées à la monofonctionnalité de ces quartiers.

Appartements érigés en tours, en barres par les organismes d'HLM, ces cités dortoirs sont devenues très rapidement des cités ghettos.

Les causes de la dégradation progressive de ces quartiers où il aurait dû faire bon vivre sont, bien entendu, multiples. De nombreux rapports, études et livres ont été publiés tendant à les analyser. Chaque collectivité, chaque ville, a fait établir un diagnostic. Tous aboutissent finalement aux mêmes résultats : insécurité d'abord et avant tout, monolithisme de l'habitat, impéritie des organismes en matière d'entretien, chômage, dégradation de la cellule familiale, concentration de populations immigrées, aspiration des familles mêmes modestes à la possession d'un « chez soi », souvent possible dans les départements ruraux par l'acquisition ou la construction d'un pavillon en périphérie urbaine.

Le constat est identique dans les grandes agglomérations, dans la région parisienne, mais aussi dans les villes moyennes.

Née il y a une vingtaine d'années, la politique de la ville s'est développée au rythme de ces difficultés, alternant traitement spécifique et banalisation des mesures, multipliant et superposant les zones d'intervention. Ayant personnellement en charge les destinées de la ville de Dole depuis 1983, j'ai bien connu et essayé de mettre en place ces diverses politiques.

Habitat Vie sociale - HVS - conventions de développement social des quartiers, - DSQ - contrats de ville, la loi de 1996 relative au pacte de relance pour la ville a instauré une politique de zonage : 751 zones urbaines sensibles, 416 zones de redynamisation urbaine et 44 zones franches urbaines bénéficient désormais de mesures spécifiques visant à développer l'activité économique et l'emploi.

En dépit des efforts engagés, la crise urbaine et sociale persiste dans ces zones concertant aujourd'hui près de six millions de personnes, souvent fragilisées, dans des conditions d'habitat et un cadre de vie médiocres et parfois indignes.

Ces inégalités menacent la cohésion sociale de notre pays et imposent une réflexion sans concession tant sur l'aménagement de l'environnement que sur la qualité de l'habitat, sur l'obligation de relogement, sur le niveau des loyers, ou encore sur l'accessibilité des logements aux personnes âgées ou handicapées.

Vous avez, monsieur le ministre, entrepris avec sincérité et détermination cette réflexion et je tiens à saluer la qualité générale du projet de loi que vous nous présentez aujourd'hui.

Celui-ci comporte des avancées particulièrement positives.

Il prévoit en premier lieu un programme pluriannuel ambitieux indispensable pour assurer la réalisation de projets complexes et de longue haleine.

Il redéfinit le champ de la politique de la ville avec plus d'ampleur en fixant des objectifs de résultats concernant l'emploi, la santé, l'éducation, tous domaines fondamentaux pour traiter des problèmes de ces quartiers.

Il fixe le principe d'un large partenariat des acteurs, gage de réussite de toute politique.

Il marque aussi la volonté d'une évaluation approfondie et transparente, celle-ci ayant souvent fait défaut et étant le maillon faible des politiques de la ville par la création d'un Observatoire national des ZUS.

Il simplifie la décision et l'accès aux financements en confiant à une Agence nationale pour la rénovation urbaine, véritable guichet unique, le pilotage du programme.

Il soutient le développement économique des quartiers prioritaires en étendant le dispositif à quarante nouvelles zones.

Enfin - M. Mercier vient de l'évoquer -, il évite à certaines familles de basculer dans l'exclusion et leur donne la possibilité d'un nouveau départ en créant une procédure de rétablissement personnel.

Au-delà de ces avancées, le projet de loi suscite des interrogations et des observations, tout d'abord en ce qui concerne l'ampleur et la pérennité des crédits d'Etat nécessaires pour remplir l'objectif ambitieux fixé par la loi.

L'Etat s'engagerait à hauteur de 465 millions d'euros par an, soit un total de 2,5 milliards d'euros sur la période 2004-2008.

Au regard du financement nécessaire, on ne peut que s'inquiéter des moyens engagés.

Je sais que vous avez été au bout de ce que vous pouviez faire, monsieur le ministre, mais comment comptez-vous combler le différentiel qui n'est plus que de 24 millions d'euros si l'on prend en compte l'apport de l'Union d'économie sociale du logement, l'UESL, des organismes d'HLM et de la Caisse des dépôts et consignations ? L'enveloppe destinée à la rénovation urbaine se substitue-t-elle ou complète-t-elle celle qui est attribuée à la politique de la ville dans son ensemble ? Le projet de loi ne précise pas si elle s'ajoute ou non aux opérations programmées dans les contrats de ville. Nous avons besoin de précisions à ce sujet.

La concentration des moyens sur les seuls quartiers en grande difficulté soulève aussi le problème, qui a été évoqué, des autres sites où une action préventive peut paraître nécessaire. Que deviennent les projets pour lesquels l'Etat s'est déjà engagé et qui couvrent parfois des territoires hors ZUS ? Ne risque-t-on pas d'assister à une diminution corrélative des moyens pour la politique de construction de logements sociaux sur le reste du territoire ? A un moment où les besoins ordinaires en logements accessibles aux revenus modestes sont importants et où les démolitions d'immeubles vont les accroître, pouvez-vous nous rassurer à ce sujet ?

Par ailleurs, tout programme d'investissement génère des dépenses de fonctionnement que certaines communes ne pourront couvrir. De nouveaux moyens seront-ils mis en oeuvre au service des collectivités locales les plus pauvres, au travers de la DGF ou de la DSU ?

J'aimerais également faire un commentaire sur l'Observatoire. Pour être efficace, celui-ci doit s'appuyer sur des données actualisées, notamment en termes de mobilité des résidents, et pertinentes concernant l'ensemble du territoire. Rappelons-nous le problème qui s'est posé pour les contrats de ville. Leur élaboration s'est faite à partir d'un diagnostic fondé sur le recensement de 1990 alors que la situation socio-économique avait bien sûr évolué entre temps ! De nombreuses communes ont mis en place un baromètre des quartiers, sorte d'observatoire local, qui permet d'avoir une image précise de la ZUS. Une coordination de ces structures et un outil informatique commun ne seraient-ils pas nécessaires entre les différents partenaires locaux ?

Un mot également sur la place réservée dans ce projet de loi aux habitants concernés et aux associations porteuses de projets locaux. Celle-ci est certainement insuffisante : on aurait pu s'attendre à ce que ces catégories soient représentées au sein de l'Agence nationale et des offices d'HLM ou que les exonérations prévues en zones franches urbaines favorisent l'implantation des associations.

L'Assemblée nationale a fort heureusement comblé cette lacune. On dénonce souvent la logique de guichet qui caractérise la relation entre la politique de la ville et les acteurs de terrain. Mais n'oublions pas que les associations constituent un amortisseur social et un contre-pied indispensable au désengagement des services de l'Etat.

Concernant le surendettement, le projet de loi ne traite pas de la prévention, alors qu'il s'agit d'un aspect essentiel.

La plupart des personnes endettées ne connaissent pas les structures compétentes et demandent de l'aide souvent trop tard. Cela témoigne d'un déficit d'éducation, d'information. Par ailleurs, les organismes prêteurs ne se comportent pas toujours de façon responsable, délivrant des prêts à des ménages dont la situation financière est déjà difficile sans en assumer les conséquences. Il y a dans ce domaine beaucoup à faire.

Dans cet esprit, le Conseil économique et social a fait des propositions intéressantes qui ont été rappelées tout à l'heure : la mise en place d'une cellule de prévention et l'instauration d'une procédure visant à ce que tout magistrat qui, à l'occasion d'une affaire dont il aurait été saisi, constaterait qu'une des parties en cause est susceptible d'être surendettée, puisse alerter, avec l'accord de l'intéressé, la commission compétente. Il est dommage que ce projet de loi n'ait pas repris ces termes.

Enfin, dernière observation, monsieur le ministre, les difficultés des quartiers ne se limitent évidemment pas aux espaces et équipements publics, aux réseaux de voirie ou encore au parc de logements. Dans certains d'entre eux, comme dans ma ville, et probablement dans la vôtre, se mêlent jusqu'à 40 nationalités, l'échec scolaire y est cuisant, l'accès aux services de santé difficile. Des objectifs de résultats ne suffiront pas à régler ces problèmes. D'autres mesures sont donc nécessaires, notamment un plan d'action pour l'éducation et le soutien social pour les zones urbaines sensibles. Nous vous faisons confiance pour plaider en ce sens auprès de vos collègues.

En trente ans, la politique de la ville n'a pas réussi à éviter le délitement des grands ensembles HLM qui voient s'accumuler les handicaps, avec un coût social et politique élevé pour la nation.

Mais même s'il ne répond pas entièrement aux points que j'ai soulevés, ce projet de loi marque une étape importante, et sans précédent, dans la rénovation urbaine. C'est pourquoi la majorité de mon groupe le votera. Le chemin sera long à parcourir mais nous serons à vos côtés, monsieur le ministre, pour le parcourir ensemble. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Yves Dauge.

M. Yves Dauge. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la politique de la ville, initiée voilà une trentaine d'années, a une longue histoire. A ce sujet, j'ai entre les mains quelques bonnes feuilles dont je voudrais vous lire quelques extraits.

L'ancien maire de la Courneuve déclare : « Pour améliorer la vie des habitants, il faut avant tout investir et créer des emplois. » Je pense que ce n'est pas pour vous déplaire, monsieur le ministre, mais c'est difficile. « Un effort sans précédent doit être fait pour l'école et la formation, pour faire reculer l'échec scolaire. » Cela reste d'une immense actualité.

M. Perben, maire de Chalon-sur-Saône, qui a été un bon militant de la cause, soulignait que la crise des villes est en fait une crise de la société, qu'il fallait créer des capacités de formation et d'éducation, avoir une vision globale et ne pas limiter l'action aux seuls problèmes des banlieues, aux questions d'urbanisme et d'habitat, en laissant de côté les aspects sociaux fondamentaux.

M. Picard, ancien maire de Mantes-la-Jolie, qui a été en son temps un homme engagé et que vous avez connu, monsieur le ministre, disait qu'il fallait développer l'implication des habitants, car on notait que, peu à peu, les outils s'éloignaient d'eux et se technocratisaient. Nous l'avons tous vérifié.

M. de Robien voulait donner la priorité à l'éducation des enfants, à la formation des jeunes, articuler l'action sociale et l'action économique, coller aux attentes des habitants et souhaitait que l'Etat laisse aussi aux responsables locaux le soin de mener la politique. Et je pourrais poursuivre...

Quand on fait le tour de France comme vous l'avez fait, monsieur le ministre, on s'aperçoit qu'il existe sur le terrain un consensus plus large qu'on ne l'imagine.

Les pratiques sont ce qu'elles sont et des maires de tous bords ont accompli un travail considérable.

Jetons un regard sur ces années passées. Nous avons tous milité pour dire qu'il ne faut pas aborder la période à venir avec le sentiment d'avoir trente ans d'échec derrière nous. Certes, les résultats ne sont pas à la hauteur des espérances. Mais nous avons tous en tête l'exemple de villes, de tous bords, qui ont tout de même fait des choses formidables.

Ainsi, monsieur Mercier, l'agglomération lyonnaise offre des exemples de transformations radicales pour ne citer que Vénissieux ou Vaux-en-Velin. Je ne dis pas que tout est réglé dans ces communes et qu'elles ne seront plus confrontées à des problèmes, mais il faut souligner les progrès.

De même, à Nantes, où j'ai souvent l'occasion de circuler en tramway entre Rezé-les-Nantes et les quartiers nord de Nantes, j'ai pu constater des transformations radicales. Ces exemples sont incontestables.

Il faut sortir du zonage. Certes, il faut cibler mais ne pas s'enfermer dans les quartiers.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Yves Dauge. Cela a été dit depuis longtemps. Des progrès considérables ont été faits.

L'intercommunalité, les communautés d'agglomération, les contrats de ville ou d'agglomération, la décentralisation en cours depuis un certain nombre d'années, la loi « Chevènement » qui a été un succès, même s'il faut certainement revoir la dotation de solidarité urbaine, tout cela représente une force motrice essentielle pour sortir les ghettos de la situation d'isolement dans laquelle ils sont. Ils ne peuvent s'en sortir autrement.

M. Jean-Paul Alduy a raison de dire que les communes sont dans une situation fiscale telle qu'elles ne s'en sortiront jamais si, d'une part, l'on ne revient pas sur la DSU et si, d'autre part, l'on ne fait pas un effort considérable pour des politiques d'agglomération. Telle est la clé fondamentale dans ce domaine !

Certes, chacun veut sa loi et l'on n'aime pas nécessairement les lois des autres, mais j'aurais bien aimé qu'il soit fait référence à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains qui, finalement, n'est pas si mauvaise !

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis. Elle est mauvaise !

M. Louis de Broissia. Il y aurait beaucoup à dire !

M. Yves Dauge. Certes, mais, au lieu de polémiquer, essayons de trouver des solutions. Par exemple, le schéma de cohérence territoriale est un bon outil si l'on veut l'utiliser intelligemment.

Je constate que partout les acteurs veulent en élaborer un.

La mesure de 20 % des logements sociaux fait l'objet d'une question très polémique. Pourtant, elle reste un outil. Sans doute est-il imparfait ? Peut-être est-il considéré comme venant « d'en haut », ce qui ne plaît pas ? Mais comment faire autrement ? Dans mon agglomération tourangelle, je connais quelques communes vraiment riches qui n'ont jamais voulu de logements sociaux. Je sais aussi que Joué-lès-Tours et Saint-Pierre-des-Corps ont la totalité des logements sociaux.

M. Yves Coquelle. Je suis d'accord !

M. Yves Dauge. Comment voulez-vous changer la situation sans la règle des 20 % ? C'est désagréable, j'en conviens, mais comment procéder autrement ?

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis. Il faut changer le maire !

M. Yves Dauge. Je prends cet exemple de l'agglomération tourangelle parce que je le connais. Mais, sans la création d'une communauté de communes active qui dépasse les frontières des villes et des quartiers, il n'y a pas d'avenir pour notre politique, même si nous élaborons des lois dans cette enceinte avec enthousiasme et sincérité, qualité que je veux bien vous reconnaître. Heureusement, les choses ont commencé à bouger. Mais il faut le dire, sinon on va décourager tout le monde ! Depuis des années, des progrès considérables ont été faits et, pour ma part, je veux positiver la politique que nous élaborons et que vous voulez mettre en place.

Monsieur le ministre, permettez-moi de dire, sans polémique, que je regrette le retour sur l'habitat. Vous répondrez peut-être que ce n'est pas ce que vous avez voulu faire, mais un retour sur l'habitat dans les quartiers, sur le bâti, est perçu comme une solution à tous les maux. A Perpignan, c'est plus le centre-ville que la périphérie qui est concerné. Par conséquent, il faut savoir de quoi on parle.

Je rappelle ce que l'un des pères fondateurs de cette politique, Hubert Dubedout, mais je pourrai aussi citer André Diligent, qui fut un homme remarquable dans ce domaine, écrivait : « Ensemble, refaire la ville. Premièrement, démocratiser la gestion de la ville. » Ce point reste d'actualité. Les progrès dans ce domaine ont peut-être été dus aux lois, mais ils seront surtout liés à la pratique que les maires devront avoir. « Equilibrer la composition sociale des quartiers. » Cela reste tellement vrai aujourd'hui ! « Insérer les jeunes dans la ville et dans la société. »

Je pourrais également rendre hommage à Bertrand Schwartz, qui a créé les missions locales pour une politique d'insertion des jeunes.

Il faut accorder une attention particulière aux crédits de fonctionnement, monsieur le ministre. Chacun se demande où les trouver.

S'agissant des crédits d'insertion, des missions locales, des contrats emploi-solidarité, la situation est critique. Dans ma ville, il y a une association, « Lire et Dire », au sein de laquelle quatre-vingts personnes bénévoles se consacrent à l'apprentissage de la lecture. Monsieur le ministre, elle va mettre la clé sous la porte, car le préfet m'a déclaré qu'il ne pouvait plus la subventionner. Comment allons-nous faire ? L'opération « Habitat et vie sociale » avait pour objet d'équilibrer l'action sur le bâti. En effet, pendant des années, vous le savez bien, monsieur le ministre, on a fait de l'urbanisation et non pas de la ville. La ville, c'est à la fois l'habitat et la vie sociale.

Malheureusement, à l'heure actuelle, la vie sociale est dans une situation de grave difficulté budgétaire. Je ne vous en fais pas le reproche, monsieur le ministre, mais vous savez comment se déroulent les régulations budgétaires : vos collègues du budget réalisent des économies sur tout ce qui est fonctionnement, tout ce qui est marginal à leurs yeux, c'est-à-dire la culture, l'insertion, l'action sociale ; on s'aperçoit six mois plus tard qu'il n'y a plus d'argent pour « Lire et Dire », pour l'insertion des jeunes ! On décide alors d'accorder quelques crédits, mais entre-temps tout le système associatif qui s'était construit et qui était à la limite de la survie se trouve détruit à cause d'un monde administratif trop difficile à dénoncer. Mais, pour ma part, il n'y a pas de bouc émissaire.

J'aurais aimé que ce projet de loi donne un souffle nouveau à ce tissu associatif, à tous ceux qui travaillent pour l'insertion, soutenu par une détermination aussi forte que celle dont bénéficie le bâti avec des moyens de fonctionnement beaucoup plus modestes, mais indispensables !

On peut se faire plaisir en élaborant des lois, mais la réalité, c'est que le parlement sera très vite confronté au projet de loi de finances qui va faire très mal ! Je souhaite, monsieur le ministre, votre succès...

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis. Très bien !

M. Yves Dauge. ... mais j'ai de fortes inquiétudes à cause de ces incertitudes budgétaires. M. Doligé a fait un excellent rapport. Je n'ai rien à ajouter à ce qu'il a dit.

Monsieur le ministre, il faut vraiment avoir une vision globale de la cause. comme le disait M. Perben. Aux portes des villes, nous avons trouvé les problèmes qui sont au coeur de la société. Beaucoup de gens ont cru qu'il suffisait de raser les quartiers à la périphérie des villes pour faire disparaître les problèmes. Ce n'est pas votre position, monsieur le ministre, je le sais, mais attention aux interprétations !

Aux portes des villes, voire au centre, s'accumulent les problèmes d'une société en situation difficile notamment à cause du chômage.

Je m'interroge sur l'ampleur du programme de destruction. On va détruire 200 000 logements, reconstruire 200 000 logements, en réhabiliter 200 000, injecter 30 milliards d'euros supplémentaires : on rassure les gens d'une certaine manière en évoquant un plan Marshall. J'espère que cette comparaison ne vient pas de vous parce que je déteste cette référence !

Le plan Marshall, c'était après la guerre. Nous n'en sommes pas à reconstruire des territoires totalement détruits par la guerre. Comme vous l'avez reconnu il y a quelques jours, monsieur le ministre, ces quartiers comptent d'exceptionnelles forces vives qui peuvent nous aider à régler les problèmes de société qui s'y posent. Ne faisons pas dans le misérabilisme en parlant d'un plan Marshall. Franchement, il nous faut changer de vocabulaire.

Au-delà des questions de financement, je m'interroge sur le volume des opérations. On évoque 200 000 logements à détruire en cinq ans. Ce n'est pas si facile à faire sur le plan psychologique. J'ai vu détruire quarante-trois logements à Joué-lès-Tours dans une grande ZUP. Ceux qui assistaient à la démolition des logements pleuraient !

M. Louis Souvet. Bien sûr !

M. Yves Dauge. Il faut aller doucement. Nous avons mis trois ans pour élaborer un projet alternatif avec l'Office des HLM. J'étais de ceux qui ont commencé à détruire les tours de Vénissieux, donc je connais l'affaire. Pourtant, je m'interroge sur le chiffre de 200 000 logements à détruire sur une période de cinq ans. Comment gérer ces opérations sur les plans psychologique et financier ? Comment assurer les relogements ? Comme l'a si bien dit M. Alduy, c'est un sacré pari ! Le chiffre est peut-être avancé pour essayer d'entraîner un mouvement mais je ne suis pas sûr que cela soit le « top du top » !

Avant de détruire, il faut bien regarder ce que l'on veut détruire et obtenir l'accord de la population. Cela peut demander du temps. Mais c'est un projet citoyen et il faut faire en sorte que les villes soient plus démocratiques, tout le monde le dit. Voilà une belle occasion de faire de la démocratie. Ne la manquons pas en donnant le pouvoir à de nouveaux opérateurs qui viendraient nous expliquer comment il faut réurbaniser, alors que nous avons vu ce que cela a donné la première fois.

Monsieur le ministre, je ne vous accuse pas de vouloir faire un retour en arrière. Recourir aux agences est une bonne chose, mais soyons vigilants : regardons qui les dirige, quelles sont leurs pratiques et leurs relations sur le plan local.

Enfin, dans nos quartiers, on pourrait considérer un peu rapidement que certains immeubles doivent être démolis alors qu'ils ont une certaine qualité architecturale et que les habitants y sont très attachés. Vous savez, monsieur le ministre, la pire décennie en matière de construction, c'était les années soixante-dix et non pas les années soixante.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis. Cela, c'est vrai !

M. Yves Dauge. Je me souviens avoir participé à un colloque organisé par la fédération nationale des agences d'urbanisme à Bordeaux au début des années quatre-vingt. Il découlait d'une enquête réalisée sur les quartiers des années soixante. Il en découlait que nombre d'entre eux n'avait pas de problème.

Les années soixante-dix, mes chers collègues, ont été les pires parce qu'il y a eu des concours. M. Chalandon, alors ministre, voulait industrialiser le bâtiment, et il a réussi. C'est à cette période que les plus grandes barres ont été construites, répondant à une qualité architecturale à la limite de l'acceptable, comme la Grande-Borne.

Je vous suggère, monsieur le ministre, de demander à des personnes extérieures, autonomes, de mener une enquête très précise ...

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué. Elle est faite !

M. Yves Dauge. ... sur la qualité architecturale des bâtiments, afin d'avoir un regard objectif. Je le sais, certains lieux complètement abandonnés sont à détruire. Vous avez parlé de certains quartiers à Rouen que je connais. Je vous mets en garde sur un retour vers le bâti. Les opérateurs sont probablement animés par les meilleures intentions, mais ils sont décalés par rapport aux réalités locales et au souci de démocratisation que vous avez développé. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. - M. Jean-Paul Alduy applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. Monsieur le ministre, je monte à cette tribune pour trois raisons. Tout d'abord, parce que j'ai été de ceux qui, au moment de la constitution du Gouvernement, se sont dit que l'entrée en son sein d'une personnalité telle que la vôtre n'allait pas manquer de sel et que l'on allait probablement, sur un sujet qui est particulièrement difficile, voir émerger un certain nombre d'idées nouvelles. Nous en avions d'ailleurs goûté en quelque sorte les prémices car, autant que je me souvienne, nous avions appris à connaître en vous l'homme ou le maire de Valenciennes en colère, qui décrivait les difficultés qu'il rencontrait pour gérer sa ville, notamment les quartiers, et dans les termes tels que son entrée au Gouvernement promettait quelques intéressants moments ! (Sourires.)

Ensuite, dès l'annonce de votre texte, on a vu revenir le concept de « zone franche urbaine », que je connais bien pour en avoir une dans mon département. Au passage, je me permets de vous féliciter ainsi que vos collègues de la qualité des documents qui nous ont été soumis.

J'ai donc pu moi-même constater le succès de ces zones. Elu d'une commune proche de Soissons, je vois avec désespoir l'emploi s'écrouler - près de 3 000 licenciements pour une ville de 30 000 habitants, ce qui est horrible - mais sans que le marché de l'immobilier faiblisse pour autant, puisque Soissons est situé à environ 100 kilomètres de Paris. Cela met les habitants dans une double incertitude sur l'emploi et sur le logement.

Je me réjouis de voir que non seulement vous confortez les zones urbaines existantes, mais encore vous en prévoyez d'autres, notamment pour ce secteur, ce dont je vous remercie, parce que c'est le seul moyen que nous ayons de retrouver un peu d'espoir.

Monsieur le ministre, à 100 kilomètres de Paris, une région entière s'écroule et personne n'en parle : les habitants y sont relativement disciplinés ; ils n'ont pas l'habitude de manifester, encore moins de manifester violemment, et donc ils n'attirent pas l'attention de la nation. Lors de la seule grande manifestation récente à Soissons, à l'occasion de la fermeture des usines Wolber, ce n'était pas des Soissonnais qui manifestaient ; on s'est aperçu qu'il s'agissait d'autres salariés du groupe Michelin venus manifester pratiquement en leur nom.

M. Jean-Yves Mano. Ils avaient bien fait !

M. Paul Girod. Non, ce n'est pas une région qui attire l'attention !

Enfin, je suis dans cette enceinte rapporteur du budget du logement. Bien entendu, il ne peut pas ne pas y avoir de rapport entre ce projet de loi et la politique du logement en général que je suis amené à expliciter à nos collègues chaque année. Cela pose d'ailleurs un problème d'articulation entre deux ministères, problème souligné par nombre d'entre nous. J'observerai avec attention de quelle manière le projet de loi de finances tiendra compte de la loi que je voterai personnellement avec enthousiasme.

L'homme en colère nous amène deux sigles nouveaux : les ZUS et l'ANRU. Deux sigles de plus ? Autant de formules vides de sens, à terme, pourraient se dire nombre de nos concitoyens. J'ai constaté avec un certain intérêt que tel n'était pas le cas. Certes, tout le monde connaît l'aspect financier du problème : détruire 200 000 logements, en réhabiliter 200 000 et en construire 200 000, tout cela en cinq ans, avec des moyens de toute façon limités - même si je me réjouis de voir le 1 % logement basculer dans ce dispositif et, d'une certaine manière, être stabilisé sur son objectif -, cela fait tout de même beaucoup !

En tout, 600 000 logements concernés, c'est un objectif extraordinairement ambitieux, et il n'est pas absolument certain que vous échapperez à la régulation pour la partie du financement qui relève de l'Etat ni aux retards éventuels inhérents à la lourdeur des procédures. Cela étant, une fois que le cap est fixé, ce n'est pas un décalage d'un an qui, à mon avis, posera problème.

Ce qui posait problème, en revanche, comme vous l'aviez dénoncé dans votre livre, monsieur le ministre, c'est la guerre que se mènent les administrations entre elles, voulant être toujours plus malignes les unes que les autres, et exigeant chacune un document supplémentaire de l'élu local, au risque de contraindre ce dernier à la paralysie. (M. le ministre délégué opine.) Mais je crois comprendre que la création de l'Agence nationale de rénovation urbaine est précisément décidée pour remédier à cet état de fait.

Il est une véritable innovation dans ce texte, et je tiens à vous en féliciter, c'est le fait que la zone urbaine sensible permette d'aborder non pas seulement le logement, mais bien l'ensemble de la ville en passant par-dessus toutes ces « guéguerres » internes et ces complications excessives imposées par nos administrations. C'est introduire dans la gestion de nos villes une nouveauté qui devrait, je pense, être assez fructueuse.

J'émettrai toutefois deux réserves : d'une part, il ne faudrait pas que l'Agence nationale de rénovation urbaine serve à recentraliser la politique de la ville.

M. Jean-Pierre Sueur. Mais oui ! C'est le risque !

M. Paul Girod. Il faut donc que le rôle des collectivités territoriales y reste majeur au niveau tant de l'initiative que de la description, et que l'Agence nationale soit, d'une certaine manière, un système de labellisation et d'appui, et non un système d'orientation.

M. Jean-Pierre Sueur. Tout à fait !

M. Paul Girod. D'autre part, il faudra compter avec la décentralisation en ces matières. Nous le verrons quand les textes nous seront soumis, mais je crois que, sur ce point précis, il y a lieu, aussi bien sur le plan financier que sur le plan des procédures, de faire très attention à ce qui va se passer.

Je suis de ceux qui se réjouissent que la gestion des HLM soit modernisée, car c'était nécessaire.

Pour avoir fait un stage en juridiction et pour avoir pu, à cette occasion, constater de l'intérieur d'un tribunal la réalité de l'engorgement de nos juridictions, qui croulent sous l'accumulation des pistes de travail ou sont asphyxiées par la complexité croissante des méthodes et des procédures, je me trouve en harmonie avec notre collègue rapporteur de la commission des lois.

Nous sommes tous coupables, car nous avons tous ajouté aux difficultés des magistrats, au titre des droits de la défense, au titre de ceci, au titre de cela. On ne peut donc pas bloquer de nouveau les tribunaux avec les problèmes de surendettement que l'on avait essayé de régler il y a quelque temps.

La solution qui nous est proposée par la commission des lois est juste. Pour ma part, je m'attacherai à ce qu'elle puisse vous convaincre, monsieur le ministre, mais je crois que c'est déjà en grande partie fait.

En tout cas, globalement, je pense que vous avez été à la hauteur de ce que nous attendions de vous, c'est-à-dire que vous mettez de l'air dans un système qui était une fantastique accumulation de poussières et de lourdeurs.

Monsieur le ministre, je souhaite que votre loi réussisse ; en tout cas, pour ma part, je la voterai avec enthousiasme. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Louis de Broissia. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard.

Mme Valérie Létard. Chargée de la politique de la ville à Valenciennes, dans votre équipe, monsieur le ministre, j'ai partagé vos combats pour donner aux quartiers en difficulté de notre ville la chance d'un nouveau départ.

J'ai partagé aussi votre agacement devant la lenteur des procédures et la complexité sans cesse croissante des dossiers à constituer pour obtenir le moindre début de financement.

Encore aujourd'hui, la sous-consommation des crédits européens qui nous sont dévolus m'apparaît comme un immence gâchis, plus dû à la règle du jeu instaurée par notre organisation administrative que du fait de Bruxelles.

Vous vous êtes toujours indigné devant la dégradation continue des conditions de vie dans les quartiers pauvres, alors même que notre pays dispose d'un des revenus par habitant les plus élevés de la planète. Devenu ministre, vous avez souhaité traiter en priorité cette urgence sociale, en présentant devant le Parlement ce projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Votre démarche part de ce constat et s'efforce de mettre en place des outils rapidement opérationnels. Je veux saluer ici votre volonté de pragmatisme, d'efficacité, mais aussi votre fidélité aux valeurs humanistes.

Vous avez choisi de traiter l'urgence sociale dans trois domaines : le logement, le développement économique, le surendettement. Sur ces trois questions, l'apport du projet de loi est indéniable.

En créant l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, votre objectif est clair : mobiliser tous les moyens disponibles, quelle que soit leur provenance, les mutualiser, et permettre ainsi la mise en oeuvre de projets importants qui, dans le cadre des procédures de droit commun, auraient été particulièrement difficiles et longs à élaborer.

L'Agence, telle que vous nous la présentez, devrait fonctionner sous la forme d'une structure très légère assurant le financement, par un guichet unique, de projets de rénovation urbaine dans tous leurs aspects, de l'information des habitants à l'ingénierie, des logements aux équipements collectifs, en passant par la redynamisation des activités commerciales ou l'assistance à la maîtrise d'ouvrage.

Cet outil, s'il fonctionne selon vos souhaits, devrait permettre aux porteurs de projets d'économiser beaucoup d'énergie et de voir leurs dossiers aboutir dans des délais plus raisonnables.

Il devrait aussi permettre enfin à des dossiers financièrement lourds et complexes de recevoir une solution et une réalisation grâce à la mise en commun de moyens exceptionnels pour traiter de situations exceptionnellement difficiles. Dans cette optique, on ne peut que se réjouir de cette création.

Au-delà du bâti, un quartier retrouve son dynamisme lorsque l'emploi y retrouve des couleurs. Cette constatation simple vous a conduit à rouvrir, dans le titre II du texte, le dispositif des zones franches urbaines, dont notre collègue Pierre André avait bien montré tous les aspects positifs dans son rapport d'évaluation.

Le dispositif revu renforce encore l'obligation de recruter du personnel issu des zones urbaines sensibles dans le périmètre duquel s'inscrit la ZFU.

Par le vote d'un article 26 bis nouveau, l'Assemblée nationale a également élargi la portée du dispositif en ouvrant aux associations le bénéfice des exonérations de cotisations patronales dans les ZUS. Il s'agit d'une amélioration significative du texte, proposée sur l'initiative du groupe UDF. En effet, les associations sont très souvent des vecteurs importants de création d'activité dans les quartiers sensibles, notamment les associations et les entreprises d'insertion, et notre groupe sera, lors de la discussion des articles, particulièrement attaché au maintien de cette disposition.

Notre groupe défendra également un amendement qui lui semble important pour le développement des commerces de proximité dans les ZFU. Cet amendement vise à exclure de l'assiette de l'impôt sur les sociétés des entreprises d'asssurance les primes qui leur sont versées par les très petites entreprises installées en ZFU. Le rapport d'information de notre collègue Pierre André avait en effet noté que les entreprises d'assurance avaient tendance à demander des primes d'assurance très élevées dans ces quartiers, du fait du risque de dégradation plus probable qu'ailleurs. L'amendement prévoit un moyen pour tenter de modérer ce coût.

Dernier volet du texte, le titre III instaure une procédure nouvelle de rétablissement personnel, qui vise à traiter l'urgence sociale du surendettement.

Comme le constatent depuis quelques années les commissions de surendettement, le profil des personnes confrontées à cette situation a évolué : pour les deux tiers environ, il s'agit de personnes confrontées à des accidents de la vie et dont on ne peut plus, pour un certain nombre d'entre elles, espérer un retour à meilleure fortune. A ces familles engluées dans les difficultés financières, la procédure que vous proposez d'instaurer, monsieur le ministre, permettra de prendre un nouveau départ et d'effacer un passif qu'elles auraient été dans l'incapacité de jamais solder.

En élargissant la composition des commissions de surendettement, en revoyant le reste à vivre laissé aux personnes faisant l'objet d'un plan d'apurement, en prévoyant la suspension des procédures d'exécution lors de l'ouverture de cette nouvelle procédure, en instituant une cellule chargée de la prévention du surendettement et de la prévention de l'accompagnement social des surendettés auprès de la commission de surendettement, c'est aussi l'ensemble du fonctionnement des commissions qui se trouvera amélioré.

Ce texte apporte donc beaucoup de positif pour des quartiers et leurs habitants qui en ont cruellement besoin. Comment, en effet, admettre que le développement de notre territoire puisse laisser de côté plusieurs millions de personnes ? C'est tout le sens d'une véritable politique de la ville que d'apporter une discrimination positive en faveur de ces quartiers. Et c'est, monsieur le ministre, ce que vous tentez de faire par un apport massif de moyens financiers concentré sur des zones bien ciblées.

Vous me connaissez suffisamment pour savoir ma liberté de parole à votre égard. Ayant salué la démarche innovante, je vous ferai également part des interrogations qu'elle me paraît soulever.

Concernant le programme de rénovation urbaine, j'ai été sensible aux inquiétudes exprimées par le Conseil national des villes, que le groupe de l'Union centriste a auditionné la semaine dernière. Je souhaiterais que vous puissiez dissiper deux doutes.

Première inquiétude, les moyens de l'Etat dont va disposer l'Agence nationale de rénovation urbaine proviendront pour moitié des crédits du ministère du logement. Les élus des quartiers hors ZUS craignent légitimement que l'effort massif concentré sur certains quartiers n'ait pour conséquence un désengagement relatif sur le reste du territoire. Or les besoins en logements sociaux sont criants, du fait notamment de la carence de constructions nouvelles constatée sur les dernières années. L'effort de mixité sociale passe aussi par la création de logements sociaux dans toutes les autres communes urbaines, mais aussi périurbaines et rurales. Cette inquiétude majeure a été exprimée également par le Conseil économique et social dans son avis. Je souhaite, monsieur le ministre, que vous puissiez apporter des éléments de réponse pour apaiser ces craintes et confirmer qu'il s'agira bien de crédits supplémentaires mobilisés en sus des crédits de droit commun.

La seconde inquiétude porte sur l'inscription dans la durée de cet effort massif de rénovation urbaine. Une fois l'investissement de départ réalisé - réhabilitation ou reconstruction -, les élus de terrain que nous sommes savent bien la nécessité d'assurer le suivi des équipements et des logements. Sans un minimum d'accompagnement social, les acquis de la rénovation seront fragiles. L'entretien des bâtiments et des espaces verts, la présence de gardiens et d'agents d'entretien, le bon état des ascenseurs, des boîtes à lettres et des cages d'escaliers, l'éducation au tri des ordures ménagères, la présence de commerces de proximité et la desserte du quartier par les transports en commun sont des facteurs absolument complémentaires d'un programme massif d'opérations immobilières. Ce volet social est, me semble-t-il, indissociable de tout effort de restructuration des quartiers sensibles.

C'est la raison pour laquelle j'ai noté avec satisfaction le vote par nos collègues de l'Assemblée nationale d'un amendement à l'article 12 soumettant l'octroi des subventions accordées par l'Agence à l'exigence de la signature préalable d'une convention portant sur la gestion urbaine de proximité. Il s'agit là d'une incitation forte pour entraîner les bailleurs sociaux, en partenariat avec les collectivités locales, à systématiser cette démarche, qui reste encore trop souvent ignorée. C'est d'autant plus important que ces conventions pourraient également prévoir des dispositifs d'alerte en matière d'impayés de loyers, qui pourraient utilement s'inscrire dans une démarche plus large de prévention du surendettement.

Enfin et surtout, je profite de ce débat pour rappeler une fois de plus la nécessité d'instaurer une véritable péréquation entre communes riches et communes pauvres. Sans une réforme de la dotation de solidarité urbaine et de tous les mécanismes de péréquation, les communes les plus pauvres n'auront jamais la capacité d'assurer le suivi des opérations que vous souhaitez mettre en place, monsieur le ministre. Je sais bien que vous êtes, au sein du Gouvernement, le premier avocat de cette cause. Permettez-moi de répéter ici que le Gouvernement s'honorera à mettre en oeuvre la réforme de la péréquation à l'automne, dans le cadre de la réforme de la décentralisation, comme il s'y est engagé.

Sur le titre III, je voudrais me faire l'écho du sentiment largement partagé par les membres du groupe de l'Union centriste sur la nécessité de coupler traitement de l'urgence et prévention en matière de surendettement. Si le projet de loi répond effectivement de manière très satisfaisante aux situations de crise, il réserve la question de la prévention pour un texte ultérieur. Or toutes les études de la Banque de France sur le budget des personnes surendettées montre la présence massive de crédits revolving, dont les remboursements, lorsqu'ils sont trop nombreux, deviennent rapidement incontrôlables. Cette question pourrait, nous semble-t-il, être traitée conjointement avec la procédure que vous proposez, ou tout au moins être amorcée dans le cadre de ce texte.

C'est pourquoi notre groupe a souhaité déposer de nouveau l'amendement qui avait été proposé par notre collègue Jean Arthuis lors de la discussion du projet de loi de sécurité financière et qui avait été adopté à l'unanimité par le Sénat. Il s'agit de saisir le juge pour faire effacer les intérêts d'un emprunt, lorsque celui-ci a été souscrit de manière abusive sans vérification du taux d'endettement de l'emprunteur. Il a pour but de rendre les établissements de crédit plus vigilants quant à l'octroi de crédits revolving à des consommateurs souvent peu avertis de ce mécanisme financier et qui risquent de se laisser abuser par la facilité avec laquelle ce type de crédit peut être souscrit.

Le dispositif de rétablissement personnel doit permettre de sortir les personnes les plus précaires du surendettement. Il serait dommage que l'absence de règlementation sur ces crédits reconstitue une cohorte de personnes surendettées au fur et à mesure même que la procédure de rétablissement personnel s'efforce de la réduire.

L'autre inconnue de l'application de ce texte reste sa mise en oeuvre par les tribunaux et les moyens dont disposeront les juges pour traiter notamment l'afflux des premiers dossiers. Bien que cette question ne relève pas de votre compétence, monsieur le ministre, j'éspère que les moyens matériels et humains seront disponibles afin de traiter tous les dossiers en respectant l'échéancier fixé par la loi.

Ce texte va apporter aux habitants des quartiers difficiles beaucoup de raisons d'espérer. Nous connaissons tous les écueils qui jalonnent le passage d'un dispositif législatif inscrit sur le papier à une application concrète sur un projet déterminé. Nous comptons sur vous, monsieur le ministre, pour que la traduction dans les faits de votre loi corresponde bien à l'action massive, rapide et résolue que vous avez voulu engager. Parce que nous soutenons votre démarche, le groupe de l'Union centriste votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme l'a dit excellemment Yves Dauge, beaucoup a été fait au titre de la politique de la ville au cours des vingt-cinq dernières années. Il est important de le rappeler parce que, sans cela, nos quartiers pourraient connaître aujourd'hui une situation bien pire encore. Les difficultés seraient plus grandes si tant de militants, d'élus, de fonctionnaires n'avaient pas donné le meilleur d'eux-mêmes au nom de cette politique de la ville.

Monsieur le ministre, il est vrai que nous n'avons pas l'intention de faire ici des procès sur le passé, le présent ou l'avenir. Beaucoup se sont impliqués dans cette politique, et chacun en connaît la grande difficulté. Mais, précisément, parce que la difficulté est grande, cela nous permettra sans doute d'éviter un certain nombre d'effets faciles.

Pendant longtemps, cette politique de la ville a été en quelque sorte une politique de réparation. On a pensé qu'il fallait réparer les quartiers, les réparer matériellement, en améliorant les cages d'escalier, les ascenseurs, les logements, et aussi humainement, en apportant aux habitants tout ce qui était nécessaire dans le domaine social, éducatif, culturel, sanitaire, notamment.

Mais, monsieur le ministre, à l'expérience, on s'est rendu compte que cette politique de réparation manquait trop souvent d'une véritable ambition urbaine, c'est-à-dire d'une ambition pour toute la ville, pour toute l'agglomération.

Aujourd'hui, cette politique est encore malade et souffre d'un certain nombre de défauts. Je vais rapidement en évoquer quatre.

Le premier, c'est la maladie des plans ambitieux sans moyens correspondants. Il n'est pas de domaine où, depuis vingt-cinq ans, on n'a autant annoncé de plans de toutes sortes, à grand renfort de formules remarquables et extraordinaires. Et pourtant, comme M. Mano l'a rappelé avec beaucoup de force, on retombe toujours sur le problème des moyens. Vous annoncez 30 milliards d'euros, et c'est bien. L'Etat y contribue pour un peu plus de 2 milliards d'euros. Or, une fois ces 2 milliards rapportés à chacune des quatre ou cinq années concernées, on comprend la justesse du rapport du Conseil économique et social - les pages 20 et 21 sont lumineuses : on a 250 millions d'euros sur le chapitre 65-48 du budget du logement, et on passe, en effet, comme l'a dit M. Mano, de 155 millions d'euros à 215 millions sur votre chapitre 67-10. Cela fait 60 millions d'euros supplémentaires. On arrive aux 30 milliards parce que l'on espère qu'il y aura un formidable effet d'entraînement, et que les communes, les intercommunalités, les départements, les régions, les organismes d'HLM, l'Europe - enfin, tout le monde - ajouteront ce qu'il faut.

Malheureusement, ce ne pourra pas être le cas, et pour de nombreuses raisons. En page 21 du rapport, le Conseil économique et social regrette la faiblesse des moyens supplémentaires affectés par l'Etat au programme de renouvellement urbain prévu par la loi. Cette phrase est on ne peut plus claire, hélas !

Elle est très claire, malheureusement, car elle montre les limites qui sont posées à l'élaboration de tels plans. D'autres orateurs l'ont souligné : il faut tout de même que l'on dise un jour si le renouvellement urbain est une priorité. Nous sommes nombreux à penser que c'est la première priorité pour notre pays, que c'est dans ces quartiers que se joue pour un bonne part l'avenir de notre société. Alors, il faut y consacrer davantage de moyens dans le budget de l'Etat ! Or, on ne le fait pas. Il faut le faire !

Vous ne pouvez pas nous présenter aujourd'hui ce projet de loi et accepter dans quelques mois un budget qui ne romprait pas radicalement avec la situation actuelle ; je vous accorde que d'autres que vous, et de toutes couleurs politiques, n'ont su éviter cette incohérence.

Il nous faut donc être clairs. Mme Létard parlait à l'instant de la dotation de solidarité urbaine, la DSU ; mais nous connaissons bien le problème ! Aujourd'hui, seuls 6 % ou 7 % de l'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités locales sont utilisés à la péréquation. Et encore, nous y incluons la dotation de solidarité rurale, la DSR, ou la dotation de développement rural, la DDR, dont la moitié, voire les trois quarts, ne sont pas péréquateurs. Car disperser une dotation entre 18 000 communes, ce n'est pas faire de la péréquation !

Il faut avoir le courage de dire que cela doit changer et qu'il ne faut plus accepter le sempiternel discours selon lequel la péréquation portera sur le surplus, sur ce qui augmente.

Eh bien, non ! Si l'on veut que la dotation forfaitaire reste la dotation forfaitaire et que toutes les communes touchent la même chose que l'année précédente, alors, il n'y a plus de péréquation, et on ne dégage pas les moyens pour augmenter substantiellement la DSU ; car on ne peut y parvenir qu'en plaçant cette question de la justice et de l'égalité au centre du système des finances locales. Il n'y a pas d'autre solution !

Si l'on fait cela, alors, votre discours sur l'ambition prendra tout son sens. Dans le cas contraire, on restera dans la problématique habituelle.

Deuxième maladie : le zonage. Nous sommes les champions du monde du zonage. Il y avait déjà les ZAC et les ZUP, les ZPPAU, que l'on a appelées les ZPPAUP pour que tout le monde comprenne mieux ce que cela veut dire. Il y a les périmètres des contrats de ville, qui sont évidemment différents des périmètres des grands projets de ville, qui sont différents des périmètres des ZRU, qui sont différents des périmètres des ZUS, qui sont différents des périmètres des ZFU... On pourrait continuer longtemps !

Mme la rapporteur remarquait tout à l'heure qu'il y a beaucoup de zonage. Alors, chers amis, pourquoi en rajoutez-vous ?

Je crois, pour ma part, qu'il faut supprimer cette problématique-là. Pourquoi ?

Parce que, finalement, tout le monde vient demander sa zone : « Monsieur le ministre, je n'ai pas obtenu telle zone, telle autre ; donnez-nous la zone !... » Alors, monsieur le ministre, vous venez parmi nous, avec modestie, et nous sommes heureux de vous accueillir. Vous écoutez, et c'est très bien.

Tout le monde veut le zonage et, dans le même temps, personne ne veut habiter dans une « zone ». Le seul fait de s'entendre dire que l'on va vous appeler « la zone ceci » ou « la zone cela » vous donne le sentiment que c'est un « plus », mais l'opinion publique comprend que c'est un « moins ». Les bonnes intentions stigmatisent parfois plus qu'elles n'apportent de moyens concrets : à force d'étudier le cas de ces quartiers, on fait bien comprendre à tout le monde que ce n'est pas là qu'il faut habiter.

Sans être trop long, je prendrai un exemple simple. Alain Savary avait créé les ZEP, que je n'ai pas encore citées. Comme bien d'autres, j'ai soutenu et je soutiens toujours avec enthousiasme ces zones d'éducation prioritaires, qui ont pour objet de donner plus à ceux qui ont moins. Que d'efforts admirables ont été faits par les enseignants, que nous connaissons et que nous rencontrons tous les jours, dans les ZEP ! Pourtant, les élus locaux peuvent tous témoigner des demandes de dérogation dont ils sont saisis à l'approche de la rentrée scolaire : « Monsieur le maire, madame l'adjointe, ce serait bien si mon enfant pouvait être inscrit dans une autre école, parce que, vous savez, il a des problèmes psychologiques avec la directrice ; ou bien : sa petite soeur fréquente l'autre école ; ou bien : la dame qui l'accompagne habite... » Bref, les excellentes raisons ne manquent pas.

Alors, de deux choses l'une : ou bien l'on répond que l'on va voir, ou bien l'on discute et l'on essaye de comprendre pourquoi le parent ne veut pas que son enfant fréquente cette école, et l'on constate que c'est à cause de la stigmatisation qui est liée au zonage.

Dès lors, il faut aborder les choses autrement et considérer que la politique de la ville doit non plus être la politique des quartiers en difficulté, mais, nécessairement, la politique de toute la ville. De ce fait, nous ne pouvons plus échapper à la question de la mixité sociale. Comme le soulignait fort bien Yves Dauge encore tout à l'heure, l'idée s'impose que des lois, que des processus sont indispensables pour faire en sorte que les difficultés cessent de se concentrer dans les mêmes lieux. Il est parfaitement contradictoire à la fois de soutenir votre projet et de priver de tout effet l'article 55 de la loi dite SRU !

Si l'on veut démolir, monsieur le ministre - car il est vrai qu'il faut le faire et qu'il y a eu de l'acharnement thérapeutique inutile et néfaste -, il faut d'abord construire, certes, mais surtout pas aux mêmes endroits. Pour mettre en place un plan de démolition dans une agglomération, il faut donc d'abord mettre en place dix, vingt, trente, voire quarante projets de construction de logements neufs ou réhabilités dans le centre ancien, dans les faubourgs, à la périphérie, partout... La question qui nous est posée est donc celle de la ville que nous voulons.

La troisième maladie de la politique de la ville, monsieur le ministre, c'est qu'elle est insuffisamment politique de renouvellement urbain. Pour que cela change, il faudrait s'inspirer de ce qui se passe dans d'autres pays d'Europe, par exemple en Allemagne ou aux Pays-Bas, où l'on donne beaucoup de travail aux urbanistes et aux architectes pour qu'ils conçoivent la ville du futur, la ville que nous voulons, la ville du xxie siècle, et ce non seulement à partir de l'existant, mais aussi à travers des projets d'une grande ambition qui visent à mettre la beauté, la nouveauté, l'innovation, au coeur de la ville et partout dans la ville.

Ce n'est que de cette façon que l'on prendra le problème par le haut, dans toute son ampleur, car l'objectif n'est plus seulement de démolir : il s'agit d'abord de construire, de façonner cette ville que nous voulons, il s'agit de savoir quelle ville nous voulons et, pour la réaliser, de donner beaucoup de travail et de moyens aux urbanistes et aux architectes.

Enfin, la dernière maladie de la politique de la ville, monsieur le ministre, c'est la complexité des procédures, sur laquelle des tonnes de littérature ont été écrites. Je ne suis pas sûr que l'invention d'une nouvelle structure soit la bonne solution. Tous les ministres qui ont été chargés de la ville nous ont expliqué que, pour simplifier, il fallait créer une nouvelle structure ; vous n'échappez pas à la règle, puisque vous nous dites : Pour simplifier, nous allons créer une agence nationale pour la rénovation urbaine, mais rassurez-vous, cette structure sera très petite, très légère, très simple !...

Je vous pose la question, monsieur le ministre : à quoi va se substituer cette structure ? Ne va-t-elle pas plutôt s'ajouter à ce qui existe déjà ? Je crains qu'ainsi la complexité ne se superpose à la complexité !

Quoi qu'il en soit, je partage l'interrogation de plusieurs de nos collègues sur la décentralisation, et je ne suis pas certain que la bonne méthode consiste à créer un nouvel outil centralisé. Pour ma part, je plaide pour une autre méthode, qui serait de conclure des contrats de renouvellement urbain portant sur des opérations fortes, massives, de renouveau dans les villes et dans les agglomérations, contrats qui seraient conclus avec les agglomérations pour plus de cinq ans, voire pour dix ans. Ainsi, l'Etat et l'agglomération, recevant bien entendu le concours de la région, seraient au coeur du processus dans un projet qui serait résolument décentralisé au lieu d'être inévitablement centralisé.

Je conclus, monsieur le président, d'une remarque simple : dans notre pays, trois ministères sont chargés de la ville. Pourtant, un seul ministère s'occupe de l'agriculture ! Il n'y a pas un ministère de l'agriculture qui va bien et un ministère de l'agriculture qui va mal ! Or, en France, le ministère de la culture s'occupe de la ville patrimoniale, des coeurs de villes ; le ministère de l'équipement de la ville émergeante ; et le ministère dit « de la ville » s'occupe de la ville qui se casse la figure et qui va mal. Voilà qui est bien étrange !

Cette séparation des tâches résume le principal problème : la relégation commence lorsque les quartiers en difficulté relèvent d'une structure spécifique.

Nous plaidons pour une politique de toute la ville, et de toute la ville pour tous : limiter la politique de la ville aux quartiers défavorisés, c'est déjà les reléguer ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme Michèle San Vicente.

Mme Michèle San Vicente. Monsieur le ministre, vous nous promettez « des grues partout ». La politique de la ville se résumerait-elle désormais au seul bâti ?

L'accès au logement reste une condition sine qua non de réinsertion sociale. Doit-on pour autant considérer la rénovation urbaine comme une suite de démolitions/reconstructions ?

Votre prédécesseur était allé bien au-delà de cette logique « réparatrice ». En inscrivant dans la loi la nécessaire solidarité entre territoires : je n'ai rien vu de tel dans vos propositions !

En revanche, employer le terme de « rénovation » de préférence à celui de « renouvellement », n'est-ce pas là une manière de « botter en touche » et de renvoyer la réflexion sur les questions de mixité, notamment sur le fameux quota des 20 % ?

Or, 20 %, c'est l'augmentation annuelle moyenne du nombre de personnes inscrites sur les listes d'attente - plus d'un million ! Assurément, 2003 est la plus mauvaise année pour la construction de logements sociaux depuis 1953.

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué. C'est faux !

Mme Michèle San Vicente. M. de Robien a précisé, lors du congrès des organismes HLM, que le cap des 54 000 logements serait néanmoins atteint en 2003, essentiellement grâce aux redéploiements des gels de crédits et aux économies réalisées du fait de la baisse du taux des intérêts versés aux banques au titre du prêt à 0 %.

L'investissement du PNRU, le programme national de rénovation urbaine, est chiffré à 30 millions d'euros et concerne essentiellement les ZUS. Comment, dès lors, peut-on croire, monsieur le ministre, qu'il pourra être étendu à d'autres zones classées en politique « ville » ?

Les programmes locaux de l'habitat intègrent ces notions de reconstruction urbaine et de mixité sociale. Quelles garanties avons-nous que nous pourrons poursuivre cette politique, quand la dimension territoriale de l'intercommunalité n'est même pas évoquée ?

M. Chevènement et Mme Voynet avaient reconnu le rôle essentiel de cette structure. Que deviennent les grands projets de ville et les opérations de renouvellement urbain, dans ce contexte ?

Monsieur le ministre, vous avez déclaré : « Aux maires d'inventer le quartier de leur rêve, à nous d'apporter les crédits manquants ! »

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué. Oui !

Mme Michèle San Vicente. Votre volonté politique sera-t-elle suffisamment forte, pendant cinq ans, pour faire face aux approches purement comptables du ministre des finances ? Le logement deviendra-t-il une variable d'ajustement du budget ?

Je n'ai nullement l'intention de vous faire un mauvais procès, monsieur le ministre, mais j'ai souvenir que le plan de relance de 1993, qui visait les foyers les plus modestes, fut un véritable échec pour le logement social : chute importante de la construction de logements sociaux, gel des aides financières au logement et suppression plus que contestable des prêts en accession à la propriété, qui a eu pour conséquence de privilégier les bailleurs privés.

On dit que l'histoire, monsieur le ministre, est un éternel recommencement. Pouvez-vous lever toutes ces ambiguïtés et clarifier votre projet ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine. Monsieur le président, mesdames, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, vous me permettrez tout d'abord de remercier de leur présence Mmes Crosemarie et Rastoll et, à travers elles, l'ensemble du Conseil économique et social, que le Gouvernement a choisi de saisir d'un texte fort complexe et qui, en moins d'un mois, a « commis », si j'ose dire, deux rapports extrêmement riches et argumentés traduisant des positions réelles. Ils ont fortement inspiré les amendements déposés par certains députés et, je crois le deviner, par certains sénateurs : je pense notamment aux indispensables établissements locaux ou aux associations, sujets chers à Jean-Paul Alduy, et au caractère social d'accompagnement, auquel sont attachés certains députés.

Pour tout vous dire, la grande qualité du fonctionnement de nos institutions m'a stupéfié. En l'espace d'un mois, le Conseil économique et social a établi deux rapports exceptionnels à partir d'un nombre très important d'auditions. Quant au Conseil d'Etat, il n'a pas du tout joué le rôle du censeur de collège. Ses membres, extrêmement compétents, ont essayé de mieux traduire l'esprit du projet de loi en termes juridiques, sans tendre de pièges, et en rendant un avis favorable dans des délais tout aussi brefs. Et même si les conditions de travail ont été pénibles, cinquante-six députés étaient en séance à sept heures moins le quart du matin pour voter pour, deux pour voter contre le projet de loi : durant ces deux nuits de débat, près de trois cents parlementaires auront été présents. C'est très rassurant pour le fonctionnement de nos institutions !

Monsieur Pierre André, l'idée qui sous-tend l'article 15, relatif à la responsabilité des maires, est simple : les copropriétés fragiles ne doivent pas devenir des copropriétés dégradées ni les copropriétés dégradées le chancre du chancre. Je ne citerai que les cités Félix Pyat à Marseille, ou les Bosquets ailleurs - je ne prononcerai pas d'autre nom, pour qu'ils ne sortent pas de cet hémicycle -, où nous avons une bien moindre possibilité d'intervention que les organismes d'HLM. Nous devions donc nous doter d'outils.

Nous allons prendre toutes nos précautions pour que les maires ne soient pas responsables mais qu'ils aient néanmoins les moyens d'agir, par exemple en leur qualité de représentants de l'Etat.

Monsieur Doligé, je connais les écueils que vous évoquez. C'est un premier outil supplémentaire de la politique de la ville, le deuxième étant la centralisation, et nombreux sont ceux qui ont évoqué cette question.

Je l'ai déjà dit ce matin : le maire ou l'organisme d'HLM, à l'heure actuelle, n'a statistiquement aucune chance de disposer du bon euro dans la bonne procédure la bonne année. Quand onze procédures d'Etat différentes sont réparties sur cent départements au début de l'année sans aucune sécurisation budgétaire pour les années suivantes, quand les partenaires ont chacun sa stratégie - fonds propres ou non, provenant de la Caisse des dépôts, du 1 %, de sociétés anonymes, d'organismes -, la probabilité de réussir la rénovation urbaine est assez faible.

La solution réside donc dans le guichet unique, c'est-à-dire un seul compte bancaire pour tout le monde. Malheureusement, il faut une personne morale qui soit responsable de ce compte et mette les fonds à la disposition des élus et des organismes. Le guichet unique n'est nullement une agence d'instruction : il s'agit bien de traiter les dossiers des collectivités locales et de leurs partenaires de manière transparente et traçable, les fonds étant simplement mis à disposition par une seule et même instance.

Dès Noël 2003, seront quasiment conventionnés 80 des 165 sites les plus lourds et, à la fin de l'année prochaine, l'agence n'assurera plus qu'un suivi à distance.

Monsieur Mano, je vous ai trouvé brillamment stupéfiant. (M. Jean-Yves Mano proteste avec modestie.) Mais j'ai également été stupéfait par les déclarations de votre excellent collègue Jean-Pierre Sueur exposant les maladies dont souffraient les plans précédents, ambitieux et sans moyens.

Savez-vous combien de logements sociaux ont été construits chaque année en France jusqu'en 1996 ? Entre 75 000 et 80 000. Voulez-vous que j'indique maintenant des chiffres précis pour les cinq années du gouvernement Jospin ? (« Oui ! » sur les travées de l'UMP.) Le nombre des réalisations de logements sociaux est tombé à 46 000 la première année, à 42 000 la deuxième année, à 38 000 la troisième - c'est un record historique depuis la guerre ! - pour connaître une légère remontée l'année suivante avant de redescendre à 42 000 !

Par conséquent, quand on constate que, pour la première année de cette législature, nous en sommes déjà à 54 000 logements sociaux construits, et que les fonds complémentaires laissent prévoir une augmentation de ce chiffre à l'avenir, les critiques de MM. Mano et Sueur apparaissent quelque peu stupéfiantes ! (M. Jean-Yves Mano proteste.)

Voulez-vous que je poursuive, monsieur Mano, en évoquant le nombre des réhabilitations lourdes auxquelles le gouvernement que vous souteniez a fait procéder ? En 1995, 156 000 logements ont été réhabilités, chiffre qui n'a cessé par la suite de décroître pour s'établir à 88 000 en 2000 et à 76 000 en 2002 ! (Marques d'approbation sur les travées de l'UMP.)

Le plus extraordinaire, monsieur Mano, c'est que, à cette époque, pour assurer les fins de mois de l'Etat, on est allé ponctionner les crédits du 1 % construction, qui devaient permettre de financer la rénovation urbaine !

Dans ces conditions, débattons des concepts, soulignez, si vous le souhaitez, qu'il nous sera difficile d'atteindre nos objectifs - cela est vrai, car il faudra reloger les personnes concernées par les opérations, et nul ne peut se croire assuré de la réussite dans un tel domaine -, mais, de grâce, ne nous donnez pas de leçons en matière de logement social, de conventions et d'insuffisance des moyens alloués à la réalisation des programmes ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis de la commission des finances. Et en plus, ils étaient riches, à l'époque !

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué. M. Hyest a relevé, avec sa pertinence habituelle, le côté paradoxal de la situation de notre pays au regard du surendettement.

Il est exact que, en France, le taux d'endettement au titre de la consommation est relativement faible, puisqu'il est de 22 %, tandis qu'il atteint quelque 48 % ou 49 % chez nos voisins. Parallèlement, nous éprouvons des difficultés à traiter un certain nombre de situations. Une certaine confusion s'était instaurée entre le volet conventionnel et le volet juridictionnel, mais nous essayons aujourd'hui de simplifier ce dernier. Je tiens ces propos à l'adresse, notamment, de M. Paul Girod. Nous avons été très attentifs à cette question.

Par ailleurs, monsieur Hyest, pour passer de la « situation A » à la « situation B », il faut prévoir des moyens un peu plus élaborés. Nous avons déjà eu l'occasion d'en parler longuement : un comité de pilotage est mis en place avec la chancellerie et la Banque de France, car le « stock » n'est pas disponible. Malheureusement, les 650 000 dossiers à traiter ne relèvent pas du juridictionnel et du conventionnel dans la proportion normale de un quart, trois quarts. La transition sera donc délicate et exigera beaucoup d'attention.

S'agissant de l'appel à la responsabilité, une évaluation est effectivement nécessaire, monsieur Hyest. Nous nous sommes fixés un délai de deux ans, et il est exact que l'intervention des conseils généraux sera nécessaire en matière d'accompagnement social. Il n'y aura pas de réussite possible sans leur participation. (M. Eric Doligé, rapporteur pour avis de la commission des finances, applaudit.)

En outre, nous demandons que les parquets se montrent extrêmement attentifs aux risques de dérives dans le traitement des dossiers de surendettement, car il ne faut pas laisser croire que le surendettement est un crime, une faute inacceptable, alors que nous savons tous qu'il s'agit, en réalité, d'un véritable « accident de la vie ». Les personnes surendettées ne sont pas les fraudeurs de notre société. Croyez-moi, les véritables fraudeurs ne fréquentent ni le tribunal ni le commissariat ! (M. Claude Domeizel approuve.)

M. Jean-Pierre Sueur. C'est dommage ! Ils devraient y aller !

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué. En ce qui concerne les zones franches urbaines, je crois que ce sujet fait aujourd'hui l'objet d'un parfait consensus. Je n'y reviendrai donc pas.

Vous avez eu raison, monsieur Coquelle, de souligner que les démolitions, les reconstructions et même les réhabilitations sont des opérations lourdes, humainement, politiquement et socialement. En effet, elles peuvent entraîner des changements de superficie des logements et des ruptures de cohabitation.

Je voudrais rappeler la méthode employée : ce n'est pas l'Etat qui impose, c'est l'état des dossiers qui guide l'action. Les données dont dispose mon ministère en témoignent. Ainsi, 135 000 demandes confirmées nous sont parvenues de la part des mairies, associées aux organismes d'HLM, et cela ne représente que les deux tiers des dossiers. Nous avons travaillé avec l'Union sociale pour l'habitat, tout cela n'a rien de bien secret.

Nous avons donc prévu que le financement devrait permettre d'atteindre un objectif théorique de 200 000 logements, mais ce sont les maires qui décideront et, selon le cas, nous ferons plus ou moins qu'annoncé. Il suffit parfois qu'une grande barre soit démolie pour que l'ensemble du quartier respire.

En ce qui concerne le zoning, nous avons prévu, je le rappelle, une possibilité de sortie de la zone de rénovation urbaine, tant il est vrai que, sur un certain nombre de sites, la rénovation urbaine extérieure ou périphérique n'est envisageable que si l'on reconquiert le centre-ville ou le centre-bourg, notamment par la rénovation de logements abandonnés, insalubres ou vacants. Je cite souvent, à cet égard, l'exemple de Montauban, où l'on compte à peu près autant de logements à l'abandon en centre-ville que dans les ZUP, mais je pourrais aussi évoquer les cas de Bordeaux ou de Saint-Etienne. C'est, hélas ! une spécificité française. L'Agence aura donc évidemment pour vocation de sauver les centres-villes et les centres-bourgs, car là est la vraie et belle mixité, qui satisfait tout le monde.

Enfin, monsieur Coquelle, vous avez fait référence à des quartiers en situation très difficile. Nous sommes tous d'accord, me semble-t-il, sur le fait qu'il est nécessaire de raser les Tripodes, mais il n'empêche que ces lieux recouvrent toujours une histoire, des passés familiaux avec leurs naissances et leurs deuils. J'ai toujours présente à l'esprit l'image d'une femme d'origine italienne que j'ai rencontrée près de Condé-sur-l'Escaut. On rasait l'immeuble où elle avait vécu, et elle m'expliquait que ses neuf enfants y étaient nés, que son mari y était mort. Même si elle approuvait l'opération, elle ne pouvait retenir ses larmes.

Par conséquent, un énorme travail d'accompagnement sera à accomplir. La tâche est à l'évidence difficile, et c'est une raison de plus pour que nous évitions les conflits superflus.

J'indiquerai, en réponse à M. Alduy, que les centres commerciaux sont bien sûr concernés par le renouvellement urbain.

Je suis navré, madame San Vicente, de ne pas avoir pu suivre jusqu'au bout les considérations conceptuelles assez remarquables que vous avez exposées. Aurais-je failli en abandonnant le renouvellement urbain au profit de la rénovation urbaine ? Je ne suis pas certain d'avoir tout à fait compris la nuance...

Un point d'accord, me semble-t-il, nous rassemble tous, et je lance, à cet instant, un appel solennel au Sénat : il s'agit de la péréquation des finances locales. C'est dans cette même enceinte que j'ai proposé, voilà neuf mois, d'ouvrir le débat.

Le comité des finances locales, qui est un Etat dans l'Etat, accepte d'aborder ce thème. M. Jean-Pierre Fourcade, qui n'est pas suspect, que je sache, eu égard à la richesse de la ville qu'il administre, d'avoir des intérêts partisans à promouvoir, est lui aussi d'accord pour que l'on rouvre ce dossier. Il s'agit non pas de faire le « grand soir » fiscal, mais de prendre la mesure de certaines situations manifestement absurdes, qui ne se compteront pas par milliers.

En effet, une DSU répartie entre 75 % des collectivités, c'est simplement une DGF qui a changé de nom. Calculer le montant de la DSU en fonction non seulement des problèmes rencontrés, mais aussi de la taille de la collectivité, y compris les quartiers où les choses se passent bien, est antidiscriminant. Il est évidemment inacceptable qu'une ville riche dont un quartier est en difficulté se voit allouer au titre de la DSU des crédits d'un montant vingt fois plus élevés que ceux dont bénéficie la pauvre cité orpheline de Chanteloup-les-Vignes.

Si le Sénat pouvait, comme cela a été le cas à propos d'autres sujets, être un organe de modernisation, il trouverait dans le ministre de la ville un allié véritable, et l'Assemblée nationale pourrait également nous rejoindre.

S'agissant de l'outil informatique, monsieur Barbier, et des différents centres d'observation existants, nous devrons simplifier le dispositif.

Par ailleurs, le préfet qui vous a affirmé qu'aucun financement n'était plus disponible pour les associations a failli à sa mission, je suis navré de devoir le dire. Aucun financement destiné au fonctionnement, je dis bien aucun, n'a été supprimé. Nous avons même, au contraire, gagné cinq mois sur les notifications par rapport aux années précédentes. Alors, de grâce, attention à la désinformation ! Il est un peu commode d'opposer l'urbain à l'humain, comme si ce n'étaient pas des personnes humaines qui vivaient aux Bosquets ou dans les quartiers similaires. Franchement, je croyais un tel débat dépassé depuis très longtemps.

Par ailleurs, l'agence nouvellement créée aura vocation à simplifier au maximum les procédures, et non à les rendre plus complexes encore.

Je conclurai mon intervention en évoquant les aléas budgétaires. Réussirons-nous à nous en préserver ?

Ce que je sais, en tout cas, c'est que nous sommes dans la meilleure configuration possible, avec une loi de programmation, prévoyant en outre un minimum annuel, une convention signée avec des partenaires ayant les moyens d'agir et s'y engageant, et une loi qui, pour la première fois, interdira de porter atteinte aux crédits du 1 % construction. Il me paraît difficile de faire mieux que ces 1,2 milliard d'euros.

A cet égard, la question n'est pas de savoir comment l'on passe de 6 milliards ou de 7 milliards d'euros à 30 milliards d'euros, montant qui ne figure d'ailleurs pas dans le projet de loi. Vous êtes le premier à être venu me voir, monsieur Mano - cela relève de vos attributions, et vous avez eu raison de le faire - , pour me dire que la ville de Paris avait besoin du guichet unique en complément. Ce n'est évidemment pas l'Agence qui financera la politique de rénovation urbaine de la ville de Paris, mais il est normal qu'elle apporte sa quote-part. Il en ira de même pour Toulouse-Strasbourg avec le quartier de Cronenbourg, Montfermeil, les Hauts-de-Rouen, les Tarterêts, Grigny et la Grande-Borne. L'Agence interviendra bien sûr selon des taux différents en fonction de la taille et de la richesse des villes et des agglomérations concernées. La réalité d'un site orphelin comme celui de Meaux n'est pas celle de la communauté urbaine de Lyon, avec qui, je l'espère, une convention sera signée dès la fin du mois d'août. Les 6 milliards ou 7 milliards d'euros mobilisés sont ceux qui manquaient aux collectivités et aux organismes pour construire les quartiers dont ils rêvaient. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante-cinq, est reprise à vingt-deux heures.)

M. le président. La séance est reprise.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville  et la rénovation urbaine
Demande de renvoi à la commission