Mercredi 25 mars 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Nomination d'un rapporteur
La commission a nommé Mme Marie-Hélène Des Esgaulx rapporteur sur la proposition de loi n° 210 (2007-2008) présentée par MM. Philippe Marini et Yann Gaillard, tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.
Dépôt auprès du secrétariat de la commission des amendements sur deux propositions de loi - Délai limite
La commission a fixé au lundi 6 avril à 12 heures le délai limite interne à la commission pour le dépôt auprès du secrétariat des amendements que le rapporteur et les membres de la commission souhaiteraient voir intégrés dans le texte de la commission sur :
- d'une part, la proposition de loi n° 378 rectifié (2007-2008), présentée par M. Nicolas About, tendant à assurer une plus grande équité dans notre politique de sécurité routière, notamment en matière de retrait des points du permis de conduire ;
- et, d'autre part, sur la proposition de loi n° 263 (2008-2009), présentée par M. François-Noël Buffet, relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile.
La commission examinera mercredi 8 avril, le matin, les rapports respectifs de Mme Catherine Troendle et de M. Jean-René Lecerf sur ces propositions de lois et établira les textes de la commission.
Simplification du droit - Suite de l'examen des amendements
La commission a ensuite poursuivi, sur le rapport de M. Bernard Saugey, rapporteur, l'examen des amendements sur le texte n° 210 (2008-2009) de la commission sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.
A l'article 33 (règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales), la commission a donné un avis favorable à l'amendement de coordination n° 151 présenté par le Gouvernement.
A l'article 39 (diverses mesures relatives aux actes des comptables des collectivités locales), la commission a donné un avis favorable à l'amendement de coordination n° 150 rectifié présenté par le Gouvernement.
La commission a ensuite examiné le sous-amendement n° 183, présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, à l'amendement n° 28 rectifié quater, lequel tend à insérer un article additionnel après l'article 44 pour rendre publics, à la demande du président de l'une des commissions permanentes du Parlement, les avis rendus par la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur tout projet de loi relatif à la protection des personnes à l'égard des traitements automatisés. Ce sous-amendement propose, d'une part, d'élargir cette faculté aux présidents des groupes politiques de l'Assemblée nationale ou du Sénat, et, d'autre part, d'étendre la publicité aux avis rendus par la CNIL sur les projets de décret ou d'arrêté.
M. Bernard Saugey, rapporteur, a jugé inopportun le premier objet du sous-amendement, qui lui est apparu susceptible de politiser la procédure alors que l'amendement n° 28 rectifié quater repose sur une logique institutionnelle.
Il a précisé que le second objet de l'amendement instaurerait un filtre paradoxal, la loi du 6 janvier 1978, dite « Informatique et libertés », prévoyant déjà la publicité des avis de la CNIL sur les projets de décret et arrêté visant à mettre en oeuvre des traitements de données à caractère personnel sur les sujets les plus sensibles (sûreté de l'Etat, défense, biométrie, opinions politiques, philosophiques ou religieuses des personnes...).
M. Pierre-Yves Collombat a justifié le sous-amendement par le rôle prépondérant des groupes politiques dans la vie parlementaire et s'est déclaré peu convaincu par le risque de politisation mis en avant par le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que l'adoption du sous-amendement conduirait, en pratique, à rendre publics tous les avis de la CNIL.
La commission a émis un avis défavorable au sous-amendement n° 183.
Elle a ensuite procédé à l'examen de l'amendement n° 182 présenté par le Gouvernement, tendant à insérer un article additionnel après l'article 65 sexies afin, d'une part, de reporter au 1er janvier 2011 l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la collégialité de l'instruction adoptées dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale et, d'autre part, de supprimer à compter du 1er janvier 2010 la présence des juges d'instruction au sein des tribunaux de grande instance ne disposant pas d'un pôle de l'instruction.
M. Bernard Saugey, rapporteur, a tout d'abord désapprouvé le dépôt par le Gouvernement de cet important amendement à la veille de l'examen du texte en séance publique, une telle méthode n'étant pas propice à un travail de qualité. Il a néanmoins estimé que la question du report de l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la collégialité de l'instruction méritait d'être débattue : en effet, alors qu'une réforme d'ensemble de la procédure pénale doit être prochainement soumise au Parlement, il a avancé qu'il n'était probablement pas opportun de mettre en oeuvre des dispositions qui pourraient n'être que transitoires. En revanche, après avoir rappelé que l'existence de pôles de l'instruction n'impliquait pas nécessairement la collégialité de l'instruction, il a considéré qu'il n'y avait aucune urgence à regrouper, dès le 1er janvier 2010, l'ensemble des juges d'instruction au sein des pôles. Il a fait valoir qu'il était au contraire souhaitable de maintenir, pendant le temps que durerait la réflexion sur la refonte du code de procédure pénale, la présence de juges d'instruction au sein des TGI ne disposant pas de pôle. En conséquence, il a proposé à la commission un sous-amendement tendant à ne conserver, dans l'amendement n° 182 du Gouvernement, que les dispositions relatives au report de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi du 5 mars 2007 relatives à la collégialité de l'instruction.
M. François Zocchetto a rejoint les observations du rapporteur concernant la méthode retenue par le Gouvernement pour le dépôt de cet amendement. Il a néanmoins estimé que ce texte avait le mérite de soulever une question qu'il convenait de ne pas occulter. Rappelant qu'en tant que rapporteur de la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, il était lui-même à l'origine de la disposition prévoyant l'entrée en vigueur au 1er janvier 2010 des dispositions relatives à la collégialité de l'instruction, il a admis que, dans les faits, cette réforme ne pourrait pas être mise en oeuvre dans les délais prévus. Compte tenu, par ailleurs, des réflexions engagées sur la réforme de l'instruction, il a souhaité que le report sollicité par le Gouvernement soit accueilli favorablement. En revanche, il s'est déclaré opposé au transfert au 1er janvier 2010 de l'ensemble des juges d'instruction au sein des pôles de l'instruction, soulignant le fait qu'à l'heure actuelle, l'instruction des dossiers confiés aux juges d'instruction n'appartenant pas à un pôle ne soulevait pas de difficultés.
M. Jean-Pierre Michel a approuvé la démarche équilibrée proposée par le rapporteur sur cet amendement. Il a vivement regretté que la Chancellerie n'ait jamais pris les mesures nécessaires à la mise en oeuvre dans les délais prévus des dispositions relatives à la collégialité de l'instruction, mais a pris acte de cet état de fait. En revanche, il a rejoint le rapporteur pour considérer qu'il n'y avait aucune urgence à regrouper l'ensemble des juges d'instruction au sein des pôles de l'instruction, s'interrogeant sur la question de savoir si ces dispositions relevaient du domaine de la loi ou de celui de la loi organique.
M. Pierre-Yves Collombat s'est indigné de ce nouvel amendement déposé à la dernière minute par le Gouvernement dans le but, a-t-il estimé, de déclarer nulle et non avenue la réforme examinée et votée par le Parlement deux ans auparavant. Considérant qu'il ne serait pas acceptable que le Parlement vote cet amendement, il a estimé que le sous-amendement proposé par le rapporteur constituait à cet égard un moindre mal.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré que l'amendement n° 182 démontrait le peu de cas fait par le Gouvernement de la revalorisation des pouvoirs du Parlement opérée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Elle a dénoncé plus généralement le caractère hétéroclite de cette proposition de loi de simplification du droit.
M. Bernard Frimat a suggéré que le Conseil constitutionnel pourrait avoir à se prononcer sur ce texte « camaïeu » qui reprend notamment des cavaliers précédemment censurés et s'éloigne des projets de loi de simplification antérieurs capables de recueillir un assentiment plus général sur un objectif commun d'allègement des procédures. Sur l'amendement n° 182, tout en saluant l'intérêt du sous-amendement proposé par le rapporteur, il a jugé détestable d'apprendre par les juges d'instruction rencontrés sur le terrain que la Chancellerie n'avait pas mis en place les moyens d'appliquer la collégialité de l'instruction au 1er janvier 2010 et que certains magistrats du parquet commençaient à anticiper la disparition annoncée du juge d'instruction. Il a constaté que l'adoption de l'amendement permettrait au Gouvernement de poursuivre dans cette attitude contraire à la loi qu'il avait lui-même demandé à sa majorité de voter.
M. Hugues Portelli a regretté que le Parlement se situe toujours, en matière de procédure pénale, en réaction par rapport aux différentes réformes successivement annoncées puis proposées par le Gouvernement, et a appelé de ses voeux la création d'un groupe de travail au sein de la commission des lois chargé de réfléchir à une réforme du code de procédure pénale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le modèle français de l'instruction soulevait depuis un certain nombre d'années de nombreuses interrogations.
Mme Josiane Mathon-Poinat a fait valoir que le groupe communiste, républicain et citoyen et des sénateurs du parti de gauche était en total désaccord avec l'amendement déposé par le Gouvernement. Elle a souhaité que la commission puisse adopter une position forte et unanime sur ce point.
Après une suspension de séance, M. Patrice Gélard a fait savoir que les sénateurs du groupe UMP, membres de la commission, voteraient le sous-amendement proposé par le rapporteur.
La commission a ensuite adopté à l'unanimité le sous-amendement présenté par M. Bernard Saugey, rapporteur.
Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 182 du Gouvernement, sous réserve de l'adoption de ce sous-amendement.
A l'article 66 bis (ratification d'ordonnances), la commission a maintenu sa demande de retrait de l'amendement n° 145 rectifié présenté par M. Philippe Marini tendant à aménager le régime de la fiducie afin de faciliter l'émission d'obligations islamiques -les sukuk- en droit français. M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué que si la rectification de cet amendement avait permis de lever certaines difficultés de premier ordre -à commencer par le droit de revendication du bénéficiaire sur les éléments du patrimoine fiduciaire- il convenait d'approfondir la question compte tenu de la complexité du sujet.
Sécurité routière - Communication
La commission a entendu la communication de M. François Pillet, rapporteur, sur la proposition de résolution européenne n° 218 (2008-2009), en application de l'article 73 bis du Règlement, présentée par M. Hugues Portelli au nom de la commission des affaires européennes, sur la proposition de directive facilitant l'application transfrontalière de la législation dans le domaine de la sécurité routière (E 3829).
M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que la proposition de résolution portait exclusivement sur la base juridique de la proposition de directive, en contestant le choix de la Commission européenne de recourir à une directive, instrument juridique du premier pilier, alors qu'une décision-cadre relevant du troisième pilier serait une base juridique plus appropriée.
En revanche, sur le fond, il a confirmé que la proposition de directive ne soulevait pas de difficultés. Adoptée le 9 mars 2008 par la Commission européenne, elle doit permettre de faciliter l'exécution transfrontalière des sanctions liées à quatre catégories d'infractions routières -l'excès de vitesse, la conduite en état d'ivresse, le non port de la ceinture de sécurité et le franchissement d'un feu rouge- commises avec des véhicules immatriculés dans des Etats membres autres que l'Etat d'infraction.
A cet égard, il a souligné que l'impunité des conducteurs étrangers était l'une des principales faiblesses de la politique de sécurité routière en Europe, a fortiori en France qui est le principal Etat de transit. Il a expliqué que les chiffres de la sécurité routière corroboraient cette impression, puisque 30 % des véhicules photographiés par des radars fixes sont immatriculés à l'étranger, cette proportion atteignant 50 % pendant les mois de juillet et août.
M. François Pillet, rapporteur, a jugé cette situation intolérable à double titre :
- de façon directe, la vitesse excessive aggrave les risques d'accident ;
- de façon indirecte, l'impunité des conducteurs étrangers ébranle l'acceptabilité sociale du système automatisé de contrôle et de sanction mis en place depuis 2003 et nourrit un sentiment d'injustice parmi les conducteurs français.
Il a expliqué que cette impunité concernait essentiellement les infractions constatées par le système de contrôles radars automatisés. En effet, lorsque la constatation d'une infraction routière donne lieu à l'interception du véhicule par les forces de sécurité, la loi offre des moyens très efficaces pour obtenir le paiement de l'amende, tels que l'immobilisation du véhicule jusqu'à ce que le conducteur paie l'amende ou verse la consignation.
En revanche, à la suite de contrôles radars automatisés, il a indiqué que la législation permettait seulement, à l'occasion d'un contrôle routier ultérieur, d'immobiliser le véhicule d'un conducteur étranger qui a été définitivement condamné pour des infractions routières dans le passé et qui n'a pas payé les amendes dues. Il a ajouté que cette hypothèse était d'autant moins probable qu'une condamnation n'était considérée comme définitive que lorsque l'avis d'amende forfaitaire majorée a été adressé par lettre recommandée au titulaire du certificat d'immatriculation, ce qui suppose de connaître son adresse. Or, en l'absence de connexion automatisée au service des immatriculations des autres Etats membres de l'Union européenne, il est impossible d'adresser les avis de contravention aux millions de conducteurs étrangers photographiés par des radars sur les routes françaises.
De manière générale, il a affirmé que le principal écueil au paiement des amendes par les conducteurs étrangers était l'impossibilité matérielle d'adresser les avis compte tenu du contentieux de masse engendré par les radars.
En effet, une fois cet obstacle franchi, il a rappelé que la décision-cadre du 24 février 2005 sur la reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires permettait normalement que les amendes prononcées par un Etat membre soient exécutées dans l'ensemble des Etats membres, sous réserve que les faits justifiant la sanction constituent une infraction au regard de la législation de l'Etat d'exécution.
Dans ce contexte, M. François Pillet, rapporteur, a jugé que la proposition de directive offrait une réponse très opérationnelle au problème de l'envoi des avis de contravention en mettant en place une procédure de transmission automatisée, par l'intermédiaire d'un réseau électronique, du numéro d'immatriculation par l'Etat sur le territoire duquel l'infraction a été commise. En retour, l'Etat dans lequel le véhicule est immatriculé serait obligé de transmettre les informations relatives au propriétaire du véhicule.
Toutefois, il a constaté qu'un débat juridique opposant des positions a priori irréconciliables compromettait durablement l'adoption de la proposition de directive.
Il a rappelé que, afin de répondre à la préoccupation croissante des Etats face à l'impunité des conducteurs étrangers sur leur territoire, la Commission européenne avait pris l'initiative de cette directive en mars 2008, prenant de vitesse l'Allemagne qui travaillait à un projet de décision-cadre.
Par souci de neutralité vis-à-vis de la Commission européenne et compte tenu de l'intérêt opérationnel de cette directive, il a indiqué que la présidence française s'était efforcée de faire aboutir ce texte, d'autant que le Parlement européen s'en était rapidement saisi, sa commission « transports et tourisme » s'y montrant très favorable dans son rapport du 9 septembre 2008.
Toutefois, dans un avis du 18 juillet 2008, le service juridique du Conseil avait estimé que ni la sécurité des transports, ni aucune autre disposition du Traité ne conféraient à la communauté européenne les compétences nécessaires pour adopter la proposition de directive en l'absence de réglementation communautaire dont ces mesures pourraient assurer l'effectivité. Il a précisé que, selon le service juridique du Conseil, le dispositif proposé relèverait de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Ainsi, dès l'été 2008, a-t-il observé, un désaccord majeur se faisait jour sur le bien-fondé de la base juridique retenue : soit le premier pilier qui implique la majorité qualifiée, la codécision avec le Parlement européen et le contrôle de la Cour de justice, soit le troisième pilier qui implique l'unanimité, l'avis simple du Parlement européen et l'absence de contrôle de la Cour de justice.
M. François Pillet, rapporteur, a poursuivi en soulignant que ce conflit s'était encore durci puisque :
- d'une part, le 17 décembre 2008, le Parlement européen avait adopté en séance plénière la proposition de directive complétée de plusieurs amendements relevant incontestablement du troisième pilier ;
- d'autre part, face à cette surenchère du Parlement européen, une minorité de blocage très forte s'était dessinée au sein du Conseil des ministres pour refuser la proposition de directive et demander une décision-cadre.
Il a constaté une situation de blocage complet, aucune solution de compromis ne semblant possible et le passage en force par le dépôt d'un projet de décision-cadre étant également exclu. En effet, plusieurs facteurs s'opposent à cette dernière solution :
- elle déclencherait l'ire du Parlement européen ;
- au sein du Conseil, plusieurs Etats membres dont l'Espagne sont favorables à la directive (l'Espagne assurera la présidence de l'Union européenne au premier semestre 2010) ;
- le Parlement européen déposerait certainement un recours devant la Cour de justice des communautés européennes.
Il a indiqué que, selon toute vraisemblance, ni l'actuelle présidence tchèque, ni la prochaine présidence suédoise ne devraient tenter d'avancer sur ce dossier, sauf, hypothèse improbable, changement d'attitude du Parlement européen nouvellement élu.
Concernant la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes, M. François Pillet, rapporteur, a rappelé qu'elle s'opposait fermement à la proposition de directive, jugeant sa base juridique inappropriée, et qu'elle demandait au Gouvernement français de prendre l'initiative d'une décision-cadre.
Il a déclaré partager l'analyse juridique, très convaincante, de l'exposé des motifs de la proposition de résolution, tout en rappelant que la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes n'était pas fixée sur ces sujets.
Toutefois, la proposition de directive n'ayant aucune chance d'aboutir à moyen terme et le seul dénouement envisageable étant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne au début de 2010, qui lèverait le dilemme sur le choix du pilier, il a craint que l'adoption de la proposition de résolution n'apparaisse à contretemps au moment où la France et le Sénat appellent précisément de leurs voeux cette entrée en vigueur.
Dans ces conditions, M. François Pillet, rapporteur, a proposé de surseoir à l'examen de la proposition de résolution jusqu'à l'automne. Le Parlement européen et la Commission européenne auront été renouvelés et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne sera peut-être en vue. Dans le cas contraire, il a indiqué qu'il serait toujours possible d'adopter la proposition de résolution afin de marquer l'attachement du Sénat au respect des traités.
Enfin, il a remarqué que le Gouvernement ne restait pas inactif en poursuivant la conclusion d'accords bilatéraux avec nos principaux voisins européens.
M. Hugues Portelli a déclaré qu'il se ralliait à la proposition du rapporteur.
M. Christian Cointat a précisé que certaines voitures immatriculées à l'étranger étaient conduites par des conducteurs français qui échappaient ainsi à la sanction. Il a ajouté que la Cour de justice des communautés européennes donnerait probablement raison au Parlement européen et que le troisième pilier ne permettait pas d'avancer.
M. Pierre Fauchon a déclaré approuver la proposition du rapporteur. Il a ajouté que son exposé démontrait l'impossibilité d'obtenir des avancées significatives en matière de coopération judiciaire en matière pénale dans le cadre du troisième pilier. A cet égard, il a plaidé en faveur du développement des coopérations renforcées. Il a indiqué que son récent rapport, au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, sur les coopérations renforcées faisait apparaître qu'elles étaient extrêmement nombreuses et qu'elles étaient à l'origine des principales avancées européennes de ces dernières années comme l'espace Schengen, l'euro ou le casier judiciaire européen.
Mme Catherine Troendle a indiqué que, dans le cadre de ses auditions sur la proposition de loi tendant à assurer une plus grande équité dans la politique nationale de sécurité routière, notamment en matière de retrait des points du permis de conduire, la question de la quasi-impunité des conducteurs de voitures immatriculées à l'étranger avait été fréquemment évoquée. Elle a ajouté que cela avait des effets dévastateurs en donnant le sentiment qu'il existait « deux poids, deux mesures » alors même que le système français est très répressif.
Enfin, elle a indiqué que les accords bilatéraux apportaient des réponses efficaces, notamment avec la Suisse.
La commission a décidé de surseoir à l'examen de la proposition de résolution jusqu'à l'automne.