Mercredi 16 juillet 2003
- Présidence de M. Patrick Ollier, député -
La commission mixte paritaire a d'abord procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Patrick Ollier, député, président,
- M. Gérard Larcher, sénateur, vice-président.
La commission a ensuite désigné :
- M. Alain Venot, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale,
- M. Yves Détraigne, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des articles restant en discussion.
Elle a adopté, dans la rédaction que leur proposaient conjointement les rapporteurs :
- l'article 1er (réunion publique d'information obligatoire) ;
- à l'article 4 (mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques), l'article L. 515-19-1 du code de l'environnement (conditions de rétrocession des terrains faisant l'objet des mesures d'urbanisme) ;
- l'article 4 bis (étude de dangers pour les ouvrages d'infrastructures routières, ferroviaires, portuaires ou de navigation intérieure) ;
- l'article 12 (création d'une garantie d'assurance en cas d'accident technologique) ;
- l'article 16 bis A (création d'un bilan environnemental en cas de redressement judiciaire) ;
- l'article 16 decies (avantage fiscal pour les bailleurs sociaux qui réalisent des travaux en application des prescriptions contenues dans les plans de prévention des risques technologiques (PPRT)).
- l'article 17 B (consultation obligatoire par le commissaire enquêteur des maires des communes concernées par le plan de prévention des risques naturels prévisibles après avis de leur conseil municipal) ;
- l'intitulé du titre III (dispositions diverses) ;
- l'article 30 (obligation d'information portant sur les risques technologiques et naturels lors des transactions immobilières).
Ont été adoptés, dans la rédaction de l'Assemblée nationale :
- l'article 3 bis (définition de la méthodologie des études de dangers) ;
- à l'article 4 (mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques), l'article L. 515-16 du code de l'environnement (mesures contenues dans les PPRT), l'article L. 515-19 du code de l'environnement (conventions de relogement) ;
- l'article 8 bis A (augmentation du nombre des membres des comités d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) par voie d'accord collectif) ;
- l'article 13 bis (indemnisation des victimes de sinistres miniers) ;
- l'article 16 (nouvelles mentions dans le rapport annuel des sociétés exploitant au moins une installation « Seveso ») ;
- l'article 16 quater (obligations pour les industriels de dépolluer les sols en cas de mise à l'arrêt définitif) ;
- l'article 16 quinquies B (mise en demeure de l'industriel par le préfet si l'installation n'a pas été exploitée pendant trois années consécutives) ;
- l'article 19 bis A (codification de dispositions relatives aux cavités souterraines et aux marnières susceptibles de provoquer des effondrements) ;
- l'article 19 bis (commission départementale des risques naturels majeurs) à l'exception de l'insertion de la référence, au troisième alinéa de l'article L. 565-1 du code de l'environnement, aux établissements publics territoriaux de bassin et du rétablissement du seizième alinéa du même article dans la rédaction du Sénat ;
- l'article 19 ter (établissements publics territoriaux de bassin) ;
- l'article 24 bis A (création du domaine public fluvial des collectivités territoriales) ;
- l'article 24 bis BA (préservation des droits de pêche à la ligne flottante en cas de transfert du domaine public fluvial de l'Etat aux collectivités territoriales, sous réserve d'une précision rédactionnelle proposée par les rapporteurs) ;
- l'article 26 (champ d'intervention des fonds de prévention des risques naturels majeurs) ;
- l'article 26 bis AAA (concertation avec les collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés sur le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles), à l'exception d'une rédaction proposée conjointement par les deux rapporteurs pour le second alinéa du texte à insérer au début de l'article L. 562-3 du code de l'environnement ;
- l'article 26 ter (dénomination des zonages au sein d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles) ;
- l'article 27 bis (conditions de modification de la prime d'assurance ou de dénonciation du contrat d'assurance en cas de non-respect des dispositions d'un plan de prévention des risques technologiques) ;
- l'article 28 bis AA (versement obligatoire d'une provision pour indemnité en cas de catastrophe naturelle) ;
- l'article 36 (maintien de la compétence des juridictions d'instruction et de jugement saisies avant la promulgation de la loi du 15 avril 2003 relative à la création d'une zone de protection écologique).
En outre, ont été adoptés dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification proposée par M. Patrick Ollier, président :
- l'article 5 A (augmentation du crédit temps laissé aux représentants du personnel au CHSCT dans les établissements classés « Seveso seuil haut ») ;
- l'article 16 quinquies A (mise à jour d'un état de la pollution des sols par l'industriel à chaque changement notable des conditions d'exploitation).
A l'article 14 (estimation de la probabilité d'occurrence et du coût des dommages potentiels aux tiers en cas d'accident survenant dans une installation classée « Seveso seuil haut »), un large débat s'est ouvert.
M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que cet article avait été rétabli à deux reprises par l'Assemblée nationale car il s'agit d'un dispositif essentiel pour la prévention des risques et l'information du public. Il a jugé que ne pas adopter cet article, sur lequel l'Assemblée nationale a déjà apporté une modification rédactionnelle pour reconnaître le caractère imprécis de l'estimation souligné par le Sénat, serait retirer une disposition importante de la loi.
M. Yves Détraigne, rapporteur pour le Sénat, a exposé les raisons qui avaient conduit le Sénat à supprimer l'article 14. En premier lieu, il a souligné que le dispositif proposé par cet article constituerait une contrainte supplémentaire pesant sur les entreprises. Il a par ailleurs relevé que les estimations prévues seraient très approximatives et seraient utilisées comme références par les assureurs pour augmenter les primes. Considérant que ces estimations ne comprendraient qu'une partie du coût des dommages causés par un accident, il a également relevé qu'en cas de contentieux elles pourraient être utilisées par les tribunaux. Il a enfin indiqué que, portées à la connaissance du public, ces estimations -pouvant atteindre des sommes importantes- pourraient susciter des craintes au sein de la population.
En réponse, M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a jugé que l'une des remarques de M. Yves Détraigne, celle relative à l'opposabilité de l'estimation qui constitue un vrai risque, était pertinente et a indiqué qu'il était prêt à compléter le texte pour supprimer ce risque. En revanche, il a estimé que l'absence d'estimation serait davantage de nature à conduire l'assureur à surestimer le risque et à surévaluer les primes. Il a également jugé infondées les craintes quant à l'accueil de ces informations par le public en rappelant, d'une part, qu'en ce domaine la transparence lui paraissait être la meilleure des choses et, d'autre part, que le risque craint par les riverains était d'abord le risque pour leur vie et non celui de dégâts matériels.
M. Jean-Yves Le Déaut, député, a indiqué partager l'analyse du rapporteur de l'Assemblée nationale. Puis, il a souligné que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la sûreté des installations industrielles avait mis en évidence l'absence d'une méthodologie commune pour les études de dangers au niveau européen faute de trancher entre les méthodes probabilistes et déterministes. Il a également indiqué qu'en France, sauf dans le domaine nucléaire, la méthode utilisée était purement déterministe et qu'en conséquence, les études de dangers manquaient d'intérêt pour les assureurs du point de vue desquels elles surestiment le risque. Il a ensuite indiqué que l'Union des industries chimiques commençait à s'en rendre compte et qu'elle s'était ralliée, à deux réserves près, à la rédaction de l'article 14.
Puis, il a noté qu'en utilisant des méthodes probabilistes, comme dans le nucléaire, les études de dangers seraient plus réalistes, ce qui favoriserait le fait d'aller vers la défense en profondeur et la réduction des risques à la source, sous réserve toutefois que l'administration soit assez réactive pour ajuster les périmètres de dangers dès que des travaux de réduction du risque à la source sont faits.
M. Dominique Braye, sénateur, a indiqué qu'à la suite des débats qui avaient eu lieu dans les deux Assemblées sur cet article, il avait rencontré plusieurs chefs d'entreprises de son département qui s'étaient dits « horrifiés » par les contraintes supplémentaires qui résulteraient de ce projet de loi. Notant que dans le cas de l'accident survenu dans l'usine AZF tous les risques avaient été envisagés sauf celui qui avait provoqué l'accident, il s'est interrogé sur la cohérence des politiques menées, relevant notamment que la philosophie de ce texte était en contradiction avec celle du projet de loi sur l'initiative économique. Faisant part de son accord avec l'analyse de M. Alain Venot relative à la surestimation des risques et des primes par les assureurs, il a en revanche précisé que les entreprises seraient dans la plus grande difficulté pour réaliser ces estimations.
M. Yves Coquelle, sénateur, a estimé que les entreprises n'avaient pas à craindre les dispositions de ce projet de loi et que face à des accidents qui pouvaient parfois avoir des effets importants, il était nécessaire d'instituer de nombreuses garanties et de ne pas faire preuve de laxisme, les chefs d'entreprises respectant les mesures de sécurité en amont n'ayant rien à craindre. A ce titre, il a indiqué partager l'opinion de M. Alain Venot.
M. Gérard Larcher, vice-président, a noté que les deux rapporteurs étaient d'accord pour inscrire dans l'article 14 que ces estimations ne seraient pas opposables en cas de contentieux. Il a souligné que cette disposition devait être examinée à la lumière des futurs débats que le Parlement aurait au moment de la discussion du projet de loi constitutionnelle visant à inscrire la charte de l'environnement dans la Constitution, projet qui n'était pas sans susciter un certain nombre d'interrogations. S'inscrivant dans la droite ligne des propos de M. Jean-Yves Le Déaut, il a considéré qu'il était nécessaire d'aller vers une approche probabiliste, alors que le projet de loi mélangeait les approches probabilistes et déterministes. Relevant que les dispositions de cet article concerneraient un total de 800 entreprises, il a précisé que le développement de l'industrie était fondamental pour garantir le développement économique et le maintien d'emplois industriels, « au risque de ne plus pouvoir redistribuer ce que nous produisons ». Soulignant qu'il ne convenait pas de légiférer sous le coup de l'émotion, il a indiqué que deux entreprises classées SEVESO seuil bas étaient installées sur le territoire de sa commune et que ces deux installations suscitaient d'ores et déjà un certain nombre de craintes.
M. Patrick Ollier, président, a estimé que si le document n'était pas opposable, l'estimation du coût ne se justifiait plus nécessairement.
M. André Flajolet, député, a souligné que trois problèmes étaient particulièrement importants : le respect des procédés de fabrication, les normes applicables et la solvabilité des exploitants. Il a rappelé que l'exemple de Metaleurop avait montré l'importance de cette question, le passif environnemental de l'entreprise étant, dans cette affaire, laissé à la charge de la collectivité. Il a donc estimé important de prévoir une disposition adaptée à cette question en veillant à ce qu'elle ne soit pas insupportable pour les exploitants.
M. Daniel Raoul, sénateur, a proposé à la commission mixte paritaire de reprendre le texte adopté par l'Assemblée nationale sur cet article mais d'y supprimer la référence faite au coût et souhaité que par une démarche « culturelle » on passe du déterminisme au probabilisme.
M. Hilaire Flandre, sénateur, a considéré qu'il était très difficile d'évaluer la probabilité d'occurrence d'un accident. Il a évoqué à titre d'exemple une explosion dans une installation coopérative de séchage de fourrage pour laquelle aucune cause n'avait pu être identifiée.
M. Patrick Ollier, président, a souhaité que la commission parvienne à un accord.
M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a insisté sur l'importance d'adopter cet article dans une rédaction préservant l'esprit du texte adopté par l'Assemblée nationale sous la réserve importante de l'ajout d'une disposition relative à la non-opposabilité, qui empêchera un assureur de s'en prévaloir.
Il a estimé que ne pas adopter cet article ou le priver de portée reviendrait à supprimer l'une des principales dispositions du projet de loi favorisant la réduction du risque à la source. Il a souligné que cela était fait par la voie de l'incitation conformément à ses convictions dont il a rappelé qu'elles ne le conduisaient pas à être par nature méfiant vis-à-vis des chefs d'entreprise. Il a d'ailleurs rappelé que la majorité de l'Assemblée n'avait, à aucun moment, voulu faire un texte contre l'entreprise mais qu'elle avait recherché, comme celle du Sénat, un juste équilibre entre les impératifs économiques et les nécessités de la sécurité des riverains et des salariés.
Puis, il a estimé que la probabilité et le coût constituaient les deux éléments d'une même démarche, la probabilité permettant d'apprécier à sa juste mesure l'estimation du coût et que cette estimation pourrait ainsi évoluer, par exemple si l'entreprise effectue des travaux de réduction à la source du risque et qu'elle aurait donc un caractère incitatif.
Enfin, il a indiqué être prêt à ajouter une disposition sur la non-opposabilité qu'il a jugée conforme à l'esprit du texte puisque cette estimation n'est pas destinée aux assureurs mais à l'entreprise elle-même et à ses actionnaires.
M. Patrick Ollier, président, a estimé que la commission pourrait, dès à présent, voter un tel amendement puisqu'il fait l'objet d'un accord.
M. Dominique Braye, sénateur, a indiqué que si l'on retenait la non-opposabilité dans la rédaction de cet article, cela signifiait que l'on conservait la référence à une estimation des coûts causés par un accident.
M. Patrick Ollier, président, a déclaré ne pas partager cette analyse ; la probabilité d'occurrence d'un accident pourrait également être utilisée dans un litige.
M. Dominique Braye, sénateur, a souligné qu'en l'état actuel des connaissances, il était impossible de prévoir tous les risques présentés par une installation industrielle et que, malgré la non-opposabilité, des chefs d'entreprises pourraient être mis en accusation. Il a relevé que de telles dispositions ne favorisaient pas l'attractivité du territoire, dans un pays « surprotégé » qui n'était plus apte à accueillir les entreprises.
M. Yves Détraigne, rapporteur pour le Sénat, a noté que la méthodologie des études de dangers avait déjà été précisée dans un article du projet de loi. Il a en revanche indiqué qu'il était plus délicat de mesurer l'impact des accidents et de leurs conséquences financières, par définition hautement approximatives, ce qui constituerait une sécurité illusoire.
M. Patrick Ollier, président, a, à nouveau, souhaité que la commission parvienne à un accord.
M. Jean-Yves Le Déaut, député, a souligné la nécessité d'inciter à la réduction à la source des risques, ce qui est très souvent possible si les investissements nécessaires sont réalisés, comme l'avait illustré un exemple constaté par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la sûreté des installations industrielles à Notre-Dame-de-Gravenchon.
M. Patrick Ollier, président, a jugé nécessaire d'avancer, ou de constater l'échec de la commission mixte paritaire, hypothèse dans laquelle l'Assemblée nationale aurait le dernier mot, ce qui n'est pas l'objectif poursuivi par les députés membres de la Commission mixte.
M. Gérard Larcher, vice-président, a indiqué comprendre les préoccupations des uns et des autres et a proposé à la commission une rédaction alternative pour cet article 14 prévoyant une estimation de la probabilité d'occurrence des accidents. Il a souligné que les déductions financières de ces estimations seraient ensuite réalisées par les assureurs.
M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a fait part de son désaccord avec la proposition de M. Gérard Larcher dont il a jugé qu'elle priverait cet article de toute portée. Dans un souci de compromis, et en complément de son accord pour prendre en compte l'observation de M. Yves Détraigne sur la question de l'opposabilité, il a indiqué être éventuellement prêt à prendre en compte une seconde observation du rapporteur du Sénat relative à la crainte de réactions excessives dans l'opinion en proposant que la transmission de l'estimation ne se fasse plus qu'au préfet. Il a précisé que cela la rendrait, en tout état de cause, publique.
M. Dominique Braye, sénateur, a relevé que la commission mixte paritaire serait accusée de faire oeuvre d'opacité si une telle disposition était adoptée.
M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a estimé juste l'observation de M. Dominique Braye mais a jugé que la commission se verrait davantage encore reprocher son refus de la transparence si l'article était purement et simplement supprimé.
M. Patrick Ollier, président, constatant la nécessité d'avancer ou de constater l'échec de la commission mixte paritaire, a proposé de voter sur la proposition de M. Alain Venot relative à la non-opposabilité. Il a précisé, sur ce point, être en désaccord avec l'analyse de M. Dominique Braye, en indiquant que si la loi prévoyait explicitement que ce document n'est pas opposable, il serait impossible qu'il soit utilisé dans un litige, les juges appliquant la loi.
M. Dominique Braye, sénateur, a proposé à M. Patrick Ollier, président, de faire voter les membres de la commission mixte paritaire sur la proposition de rédaction de M. Gérard Larcher, vice-président, afin de supprimer la référence faite au coût. Il a souligné qu'il en allait de leur responsabilité par rapport aux chefs d'entreprises.
M. Patrick Ollier, président, a proposé de passer au vote sur un amendement de M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, ajoutant, avant le dernier alinéa, un alinéa disposant que « cette estimation n'est pas opposable à l'exploitant par les tiers en cas de litige lié à un accident survenant dans l'installation ».
M. Jean-Yves Le Déaut, député, a proposé de supprimer simplement les mots « du coût » en maintenant, à la différence de la proposition de M. Gérard Larcher, le fait que soit réalisée une estimation des dommages matériels. Il a estimé que dans cette rédaction, la notion de coût était, en effet, implicite.
M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a jugé que cette proposition n'était pas satisfaisante car la rédaction qui en résulterait pourrait alors conduire à penser que c'est la probabilité d'occurrence des dommages matériels qui doit être estimée.
M. Patrick Ollier, président, jugeant qu'une piste de solution se dessinait mais qu'il convenait d'affiner la rédaction proposée, a décidé de suspendre la séance pour permettre aux rapporteurs de la travailler.
(La séance a été suspendue puis reprise).
M. Patrick Ollier, président, a indiqué qu'un accord semblait se dessiner sur la base d'une modification du premier alinéa de l'article L. 515-25 du code de l'environnement créé par l'article 14 et de l'ajout, au même article codifié, d'une disposition garantissant la non-opposabilité. Il a indiqué qu'il soumettrait d'abord au vote un amendement de M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, ajoutant, avant le dernier alinéa de cet article codifié, un alinéa disposant que « cette estimation n'est pas opposable à l'exploitant par les tiers en cas de litige lié à un accident survenant dans l'installation ».
M. Dominique Braye, sénateur, a considéré que si l'on votait une disposition garantissant la non-opposabilité, cela signifiait qu'on acceptait alors le principe de l'estimation du coût des dommages.
M. Patrick Ollier, président, a indiqué qu'il soumettrait ensuite au vote un amendement de M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, rédigeant ainsi le début du premier alinéa de l'article L. 515-25 du code de l'environnement créé par l'article 14 : « Tout exploitant d'un établissement comportant au moins une installation figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 du présent code ou visée à l'article 3-1 du code minier est tenu de faire procéder à une estimation des dommages matériels potentiels aux tiers en cas d'accident survenant dans cette installation et de leur probabilité d'occurrence et de transmettre (le reste sans changement) ».
M. Dominique Braye, sénateur, a souligné que, dans la rédaction proposée, l'inversion entre le coût et la probabilité d'occurrence n'apportait rien par rapport à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.
M. Patrick Ollier, président, en est convenu.
M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a déclaré n'avoir aucune objection à ce que la phrase soit modifiée pour que soit d'abord évoquée l'estimation de la probabilité d'occurrence puis l'estimation des dommages.
M. Patrick Ollier, président, a noté que ces diverses propositions de rédaction ne modifiaient pas, sur le fond, la rédaction du premier alinéa de l'article L. 515-25 du code de l'environnement créé par cet article. Il a estimé qu'en revanche, l'amendement garantissant que cette estimation ne sera pas opposable était d'une grande importance et répondait bien à la principale préoccupation des chefs d'entreprise. Il a donc mis aux voix l'amendement de M. Alain Venot, rapporteur pour l'Assemblée nationale, ajoutant, avant le dernier alinéa de l'article L. 515-25 du code de l'environnement créé par l'article 14, un alinéa disposant que « cette estimation n'est pas opposable à l'exploitant par les tiers en cas de litige lié à un accident survenant dans l'installation ».
La commission mixte a adopté cet amendement, puis l'article 14 ainsi modifié dans la rédaction de l'Assemblée nationale, les sénateurs membres de la majorité sénatoriale votant contre cette rédaction globale.
La commission mixte paritaire a supprimé les articles 3 ter (article donnant un fondement législatif à une structure géologique permettant l'injection d'effluents industriels), 4 ter (étude de sécurité pour les ouvrages portuaires), 4 quater (étude de sécurité pour les ouvrages fluviaux).
La commission a adopté un article additionnel après l'article 36 reprenant les dispositions de l'article 3 ter, précédemment supprimé, sous une forme non codifiée.
M. Gérard Larcher, vice-président, a constaté que la commission mixte paritaire avait réussi à trouver les voies d'un compromis sur un grand nombre de dispositions, mais qu'il subsistait une opposition forte sur l'article 14. Il a précisé que les intentions de tous étaient louables et qu'il était nécessaire de prendre des dispositions pour assurer une meilleure protection des citoyens par rapport à tous les types de risques. Indiquant que le risque industriel était au coeur des préoccupations de la commission des affaires économiques du Sénat, il a souligné la nécessité d'être cohérent avec les politiques de développement économique menées. Rappelant que cette préoccupation était celle de la majorité de la commission tout au long des débats au Sénat, il a fait part de sa volonté, à titre personnel, de s'abstenir sur le vote sur l'ensemble du texte. Relevant que ce projet de loi posait la question de la désindustrialisation du pays, il a noté que les phénomènes émotifs liés aux industries à risques pourraient conduire ces dernières à se délocaliser.
M. Patrick Ollier, président, a estimé que les deux commissions permanentes avaient, au cours des lectures successives du projet de loi, partagé le même souci de ne pas contraindre le développement économique et poursuivi les mêmes objectifs. Il a toutefois jugé que cela avait été fait selon des voies parfois différentes, la majorité de l'Assemblée nationale estimant que le meilleur moyen de rassurer les populations, et donc de contribuer ainsi à la pérennité de la vocation industrielle de notre pays en garantissant l'acceptabilité sociale des établissements dangereux, était de conduire une action de pédagogie et de faire le pari de la transparence. Estimant que les dispositions du texte commun élaboré par la commission mixte allaient dans ce sens et rappelant qu'elles résultaient de concessions faites de part et d'autre, il a souhaité que ce texte puisse être adopté unanimement.
M. Dominique Braye, sénateur, a regretté que ce texte conduise à alourdir les contraintes pesant sur les entreprises.
Puis, la commission mixte paritaire a adopté l'ensemble du texte, les sénateurs membres de la majorité sénatoriale s'abstenant.