Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

IX. LE PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER »

Le programme 217 est placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère. Ses crédits sont principalement consacrés aux fonctions stratégiques (définition des politiques, pilotage des services centraux et déconcentrés, évaluations, actions communautaire et internationale), à la gestion des ressources humaines et au financement des moyens transversaux liés au fonctionnement des services (systèmes d'information, fonctions juridiques et d'expertise, politique immobilière et moyens de fonctionnement).

A. LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2011

1. Des crédits en légère baisse

3,8 milliards d'euros en AE et 3,6 milliards d'euros en CP (hors fonds de concours et attribution de produits) sont demandés, en 2011, au titre du programme 217. Ces montants sont en baisse par rapport à 2010 (respectivement - 2 % en AE et -7,5 % en CP). Cependant, d'après le rapport annuel de performances pour 2011, les fonds de concours et attributions de produits attendus en 2011, à hauteur de 222,3 millions d'euros, sont plus élevés qu'en 2010 (16,2 millions d'euros).

Presque 85 % des crédits du programme (3,22 milliards d'euros) relèvent du titre 2 « Dépenses de personnel ». Le programme 217 regroupe en effet la quasi-totalité des dépenses de personnel de la mission, qu'il ventile dans des actions « miroirs » correspondant aux différents programmes de politique publique. 538 millions d'euros en AE et 325 millions d'euros en CP sont consacrés aux dépenses de fonctionnement, soit 14% du programme. La part des dépenses d'intervention (20 millions d'euros en AE et 18,9 millions d'euros en CP) et d'investissement (16,5 millions d'euros en AE et 18,5 millions d'euros en CP) demeure marginale.

Les deux actions totalisant la part la plus importante de crédits sont l'action 8 (personnel oeuvrant pour les politiques du programme «Infrastructures et services de transports »), à hauteur de 21,7 %, et l'action 13 (personnels oeuvrant pour les politiques du programme « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité »), à hauteur de 19,02  %.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent que, dans le but de faciliter l'identification des besoins et des opportunités de mobilité, et de mettre en place un pilotage adapté des effectifs, le MEEDDM a lancé en janvier 2010 le projet « Perspectives RH 2013 », dont l'objectif est de structurer pour l'ensemble du ministère un plan national de gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) décliné en région sur la période 2010-2013.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette initiative . En effet, dans le contexte de transformation rapide et profonde de ses missions, à travers le Grenelle de l'environnement, les mesures issues de la RGPP ou la réorganisation territoriale, le MEEDDM est confronté à un besoin accru de visibilité à court et moyen termes sur l'adéquation entre ses ressources et ses besoins en emplois et compétences.

2. Une maquette budgétaire qui demeure stable, malgré des transferts et une mesure de périmètre

Par rapport à 2010, le programme 217 ne subit pas de changement notable en 2011. Cependant, le projet de loi de finances pour 2011 se caractérise par de plusieurs transferts et une mesure de périmètre. Le plus important d'entre eux est le transfert qui sera effectué au profit du programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles », géré par les services du Premier ministre. Le montant approximatif est de l'ordre de 1,92 milliard d'euros. Ce transfert a pour conséquence d'affecter aux services du Premier ministre les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI) et les crédits immobiliers du périmètre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE).

En conséquence, concernant le fonctionnement courant et l'immobilier, il ne restera plus en 2011 sur le programme 217, hors titre 2, que les crédits de fonctionnement courant des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).

3. Un programme au champ très large

La structure du programme n'évolue pas par rapport à 2010. Elle est toujours composée de 20 actions, dont 12 actions « miroirs », qui couvrent exclusivement les dépenses de personnel nécessaires à la mise en oeuvre d'autres programmes. Le dispositif de la performance n'évolue pas non plus. Le pilotage global de la performance du programme 217 est assuré par un contrôleur de gestion rattaché au secrétariat général.

Le pilotage direct des huit indicateurs, la production des données et l'analyse des résultats sont assurés par chacun des responsables d'indicateurs chargés du domaine concerné (développement durable, juridique, immobilier, ressources humaines...). En cible, la performance du programme repose sur le concept de chaîne de résultats, ce qui implique un lien fort entre les objectifs poursuivis et les moyens associés.

Rappel du détail des indicateurs par objectif

Source : réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Le pourcentage des crédits par objectif, précisé dans le tableau suivant, a été calculé par rapport à la part des crédits du programme 217 participant à la réalisation des politiques publiques portées par d'autres programmes du ministère, et donc à la performance affichée de ces programmes.

Source : réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

B. UN PROGRAMME PORTÉ PAR UNE VOLONTÉ DE RÉFORME EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le programme 217 participe à la réalisation des engagements du Grenelle de l'environnement en portant, notamment, les moyens d'action du Commissariat général au développement durable (CGDD), dont la mission première est de promouvoir l'intégration du développement durable dans les politiques publiques et auprès des collectivités territoriales, des acteurs associatifs et des milieux économiques.

Les actions suivantes ont ainsi été - ou seront - engagées par le CGDD en mobilisant des financements par redéploiement des crédits existants : diffusion et mise en oeuvre d'une stratégie nationale de développement durable (2010-2013) s'appuyant sur les conclusions du Grenelle de l'environnement, extension de la politique des « agendas 21 » sur la base des trois piliers du développement durable, développement d'études de veille économique sur les technologies et filières vertes, lancement d'enquêtes sur les consommations d'énergie résidentielle.

C. LE PREMIER BILAN DE LA MISE EN oeUVRE DE L'ÉTAT EXEMPLAIRE AU MEEDDM

1. Rappels sur l'Etat exemplaire

La notion d'Etat exemplaire repose sur une application concrète, par les services relevant de sa responsabilité (administrations, services déconcentrés, établissements publics), des principes d'écoresponsabilité et de responsabilité sociale. Elle s'articule autour de l'élaboration par chacun des ministères d'un Plan d'administration exemplaire (PAE) qui portent leurs engagements en matière d'achats et de comportements durables pour vingt familles de produits (achat de restauration, fournitures, équipements...), et autour d'objectifs assortis d'indicateurs destinés à mesurer la performance des administrations ainsi que leur progrès dans le temps. Les PAE sont prévus par la circulaire du Premier ministre n°5351/SG du 3 décembre 2008 sur l'exemplarité de l'Etat en matière de développement durable.

De plus, les PAE font l'objet de bilans annuels et sont révisés chaque année dans un objectif d'amélioration.

En 2010, un fonds « Etat exemplaire » a été créé, doté d'un montant de 100 millions d'euros. Celui-ci fonctionne selon un principe de bonus malus institué par la circulaire du Premier ministre n°5451/SG du 11 mars 2010, afin de récompenser les administrations ayant atteint, l'année qui précède, des objectifs de gestion vertueuse en matière de développement durable.

2. Le Plan « Administration exemplaire » du MEEDDM

Dans le domaine du développement durable et de l'éco-responsabilité, le programme 217 est fortement orienté par la mise en oeuvre du PAE du ministère. Il constitue pour ce dernier un levier majeur pour atteindre les objectifs très ambitieux assignés aux services.

En ce qui concerne les véhicules particuliers, bien qu'en diminution constante, vos rapporteurs spéciaux relèvent que le parc automobile du MEEDDM reste important, à hauteur de 15 000 véhicules avant la dernière vague de transfert de parcs de l'équipement. Cela s'explique en partie par les missions territorialisées de ses services. Par circulaire du secrétaire général, il a été demandé aux services de privilégier systématiquement les achats de véhicules les moins polluants, éligibles au bonus écologique.

En 2009, le MEEDDM a acquis ou loué 755 véhicules particuliers dont 32 seulement émettent plus de 130 grammes de CO2 par kilomètre. Ainsi, l'objectif ambitieux du PAE du ministère, fixé à 5% maximum de dérogation, a pu être réalisé. En outre, fin 2009, les résultats du bilan du PAE situaient à 117 grammes de Co2 la moyenne d'émission des véhicules particuliers achetés ou loués et à 136 celles des véhicules utilisés (stock).

Enfin, le Ministère s'est donné comme objectif d'atteindre, d'ici 2011, pour l'ensemble de sa flotte de véhicules particuliers, une moyenne d'émission de 130 grammes de Co ₂ par kilomètre, anticipant d'un an l'objectif fixé par le Premier ministre.

Vos rapporteurs spéciaux saluent ce volontarisme et se montreront attentifs à la réalisation de cet objectif.

Le MEEDDM s'est également fixé des objectifs ambitieux concernant l'équipement en moyens d'impression, soit un terminal d'impression pour cinq agents d'ici 2012. La politique d'impression mise en place début 2010 en administration centrale sera peu à peu étendue à l'ensemble des services déconcentrés. Le ministère a déjà réduit sensiblement ses achats d'imprimantes individuelles : en 2009, le ratio annuel d'achat ou de location d'imprimantes individuelles/matériels d'impression est de 12,02 %. De surcroît, cette politique représente un levier efficace pour réduire la consommation de papier dans les services, avec un objectif de - 50 % d'ici 2012. En 2009, le nombre de ramettes de papier A4 par agent et par an est de 11,52. Il est en constante diminution. Vos rapporteurs spéciaux étudieront attentivement les résultats de cet indicateur dans le cadre de l'examen de la prochaine loi de règlement.

Enfin, le MEEDDM s'est engagé dans le déploiement d'un système de visioconférence de grande qualité. Une réflexion de type « schéma directeur » élaborée en 2009 a ainsi abouti à la définition d'un service de visioconférence national et des modalités associées à son déploiement. L'objectif final est d'accentuer les efforts entrepris par le ministère dans la réduction de ses déplacements professionnels et de ses émissions de CO ₂ .

3. Un dispositif qui sera poursuivi et complété en 2011, sous le pilotage du Commissariat général au développement durable

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, la démarche d'exemplarité de l'Etat au regard du développement durable sera poursuivie en 2011, autour des trois axes suivants :

- renforcer la dynamique instaurée par la fixation d'indicateurs plus ambitieux ;

- ajouter de nouveaux indicateurs afin d'inciter les ministères à mieux prendre en compte toutes les dimensions du développement durable. Le renforcement, dans le cadre du dispositif financier, du volet social du développement durable, constitue à cet égard une priorité. Les objectifs pour 2011 devraient donc comporter de nouveaux indicateurs tels que des clauses d'insertion sociale dans la commande publique ;

- élargir la démarche à l'ensemble des acteurs publics visés par la circulaire du 3 décembre 2008 précité : services déconcentrés et établissements publics.

D. DES IMPLICATIONS DE LA RGPP EN 2011

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le programme 217 est concerné par la mesure de la révision générale des politiques publiques décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008 relative à la « réalisation de gains sur les fonctions support du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire grâce aux mutualisations liées à la création de ce ministère ».

Le MEEDDM a notamment procédé, dans les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), à l'intégration de certaines fonctions support au niveau régional par la mise en place de pôles supports intégrés (PSI) pour la gestion administrative, la paye, ainsi que pour la fonction des achats et des commandes publiques.

De surcroît, le MEEDDM et le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (MAAP) ont mis en place des centres de prestations comptables mutualisées (CPCM Chorus) et les ont positionnés soit en DREAL, soit en Directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF).

La mise en oeuvre de la mesure devrait engendrer un gain de 226 ETP en 2011, sur l'ensemble des fonctions supports.

En outre, le CMPP du 30 juin 2010 a décidé, pour la période couvrant les années 2011 à 2013, la poursuite et le prolongement de la réforme, induisant une rationalisation des fonctions « logistique », « RH » et « services généraux ».

Le schéma d'emplois pour 2011 (- 1287 ETP) se fonde sur les conclusions du comité précité. Les réductions d'emploi concernent les missions suivantes :

Source : Réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Concernant les moyens relatifs au fonctionnement des services (hors titre 2), l'impact le plus important des mesures décidées dans la cadre de la RGPP concerne le volet immobilier de la restructuration . La mise en oeuvre des dispositions définies par le Premier ministre en janvier 2009, notamment la réduction des surfaces, conduit progressivement à une densification des occupations, domaniales et privées, en administration centrale comme dans les services déconcentrés.

Cette rationalisation des implantations des services devrait engendrer des économies par une réduction des dépenses connexes (charges, fluides). Toutefois, ces économies seront constatées sur le nouveau programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles » créé auprès des services du Premier ministre.

Enfin, d'autres mesures de rationalisation sont mises en place dans les services du MEEDDM, au travers notamment du service des achats de l'Etat (SAE) pour optimiser ses dépenses pour les achats courants, grâce à une politique d'achat qui s'appuie sur les accords-cadres mutualisés au niveau ministériel ou interministériel (équipements de protection individuelle, achat de carburant en vrac via des cartes accréditives, papier éco-responsable, machines à affranchir, gestion-entretien de la flotte automobile...).

Si vos rapporteurs spéciaux saluent cette démarche de modernisation, ils seront attentifs à la réalisation de résultats concrets, notamment dans le cadre de l'examen de la loi de règlement.

E. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DU MEEDDM

En ce qui concerne la politique immobilière du ministère, le programme 217 est principalement concerné par les bâtiments de bureau et les autres programmes par les bâtiments techniques. En 2010, la mise en place de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE) a eu pour conséquence de regrouper des directions interministérielles dans des locaux alloués à un seul ministère, ce qui devrait conduire à une nouvelle allocation des surfaces par France Domaine . Vos rapporteurs spéciaux se montreront attentifs à la réalisation de cet objectif et demanderont des précisions au Gouvernement.

De surcroît, les principales orientations retenues dans la gestion immobilière du parc immobilier des services sont centrées sur trois objectifs :

- adapter le parc immobilier pour répondre aux besoins liés à la réorganisation des services consécutive à la mise en oeuvre de la décentralisation et de la RGPP ;

- permettre d'accueillir le personnel et le public en toute sécurité et confort grâce aux programmes de mise aux normes (sécurité, hygiène, accessibilité) ;

- conserver en état le patrimoine . En effet, 20% des bâtiments nécessitent des interventions importantes sur le gros oeuvre et l'étanchéité.

F. LES EFFORTS DOIVENT ÊTRE POURSUIVIS AU REGARD DE LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT

D'après le projet annuel de performances pour 2011, dans le périmètre de la mission EDAD, l'objectif de transposition des directives européennes a été fixé à 80 %.

Par rapport au stock de textes en cours, l'indicateur est égal au nombre de textes, dont le ministère est chef de file, transposé dans l'année, sur le nombre de textes qui auraient dû être transposés avant l'année en cours et ne l'ont pas été + le nombre de textes devant être transposés dans l'année en cours, avec, pour ces deux derniers cas, une prise en compte de la date de dépôt au bureau des assemblées pour les textes d'ordre législatif et au conseil d'Etat pour les textes d'ordre réglementaire.

Après un objectif fixé à 90 % pour l'année 2010, les cibles ont été revues à la baisse, en raison du retard constaté dans la transposition des directives ayant pour échéance l'année 2010. En effet, les mesures législatives de transposition prévues en 2009 n'ont pu trouver un niveau parlementaire permettant leur adoption à ce jour. Vos rapporteurs spéciaux estiment que le Gouvernement devra fournir davantage d'efforts dans ce domaine. Malgré la baisse d'ambition affichée, les interlocuteurs de vos rapporteurs spéciaux ont indiqué que le MEEDDM « mettait tout en oeuvre pour retrouver dès 2011 le meilleur taux de transposition ».

Vos rapporteurs spéciaux seront donc particulièrement attentifs aux résultats de cet indicateur au cours des exécutions budgétaires 2010 et 2011.

En effet, plusieurs contentieux européens sont parvenus au stade du risque de condamnation avec conséquence financière. Ces derniers concernent principalement la directive « eaux résiduaires urbaines ». De même, le précontentieux « Nitrates », parvenu au stade de la mise en demeure, appelle une stricte vigilance dans la mesure où il pourrait induire à l'avenir un risque de saisine de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) par la Commission européenne, et donc une condamnation avec sanctions financières.

Malgré tout, vos rapporteurs spéciaux saluent la résolution récente de trois dossiers :

- le contentieux sur la pollution de l'étang de Berre a été classé en novembre 2009 ;

- concernant le contentieux sur les nitrates en Bretagne, dans le cadre de l'affaire « eaux brutes potabilisables en Bretagne », la Commission a annoncé en juin 2010 sa décision de ne pas donner suite à la procédure d'infraction contre la France relative au défaut d'application de la directive 75/440 sur la qualité d'eau brute de surface pour la production d'eau potable concernant 37 prises d'eau en Bretagne. En effet, les autorités françaises ont donné des gages à la Commission européenne. Un suivi administratif très strict est ainsi assuré sous la responsabilité du préfet de la région Bretagne ;

- enfin, la Commission européenne estimait que certaines dispositions de la directive cadre sur l'eau n'étaient pas transposées, dans la mesure où elles avaient fait l'objet de simples circulaires ministérielles. Les dispositions concernées ont donc été transposées en 2010 par la publication d'arrêtés prévus aux articles R. 212-5, R. 212-18 et R. 212-22 du code de l'environnement.