Mission "Politique des territoires"

MM. Bernard DELCROS et Daniel RAOUL, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE :
  PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)
  
  • 1. La confirmation en 2016 du rattachement de la politique de la ville à la mission
    
  • 2. Une mission au coeur de la politique peu lisible d'aménagement du territoire
    
  • 3. Des crédits en légère contraction (674 millions d'euros en AE et 718 millions d'euros en CP soit - 2,75 % et - 3,75 %)
    
  • 4. Une programmation pluriannuelle légèrement dépassée
    
• DEUXIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 112
  « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » (PICPAT)
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)
  
  • I. LES ENJEUX GÉNÉRAUX DU PROGRAMME 112 EN 2016
    
    • 1. Un programme dédié aux moyens du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET)
      
    • 2. Le mode de fonctionnement des comités interministériels illustre l'inachèvement du processus de rationalisation de la politique d'aménagement du territoire
      
    • 3. La stabilisation du suivi de la performance
      
    • 4. Des dépenses fiscales dont la réforme se fait attendre
      
  • II. OBSERVATIONS SUR LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 112 EN 2016
    
    • 1. 215 millions d'euros en AE et 254 millions d'euros en CP : la recherche d'une couverture en paiement des engagements
      
    • 2. Des dépenses de fonctionnement et de personnel en baisse (action 4, 20 % du programme)
      
    • 3. Les incertitudes entourant l'exécution des nouveaux contrats de plan État-régions (CPER)
      
    • 4. Des annonces en matière de ruralité qui contrastent avec la réduction des moyens affectés à différents dispositifs
      
• TROISIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 162
  « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (PITE)
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)
  
  • 1. Un programme comportant d'importantes spécificités
    
  • 2. Un dispositif de suivi de la performance instable mais légèrement amélioré en 2016
    
  • 3. Des crédits en baisse (22 millions d'euros en AE et 26 millions d'euros en CP)
    
  • 4. L'analyse par action confirme la reconduite du programme en 2016
    
• QUATRIÈME PARTIE :
  LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : DANIEL RAOUL)
  
  • I. UN BUDGET 2016 CONFORTÉ MALGRÉ UNE BAISSE OPTIQUE DES CRÉDITS
    
    • A. LA HAUSSE DE 4 % DES CRÉDITS DU PROGRAMME HORS COMPENSATIONS D'EXONÉRATION DE CHARGES SOCIALES EN ZFU EN COURS D'EXTINCTION
      
      • 1. Une baisse globale des crédits qui s'explique principalement par l'extinction progressive du dispositif d'exonération de charges sociales dans les ZFU
        
      • 2. Un renforcement des autres crédits, essentiellement en faveur des actions territorialisées et des dispositifs spécifiques de la politique de la ville
        
    • B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE QUI JUSTIFIE LA MISE EN oeUVRE D'ACTIONS CIBLÉES ET AMBITIEUSES
      
  • II. UN SOUTIEN RENFORCÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE
    
    • A. LA CONCRÉTISATION DANS LE BUDGET DES ENGAGEMENTS PRIS DANS LE CADRE DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL À L'ÉGALITÉ ET À LA CITOYENNETÉ
      
    • B. DES DÉPENSES FISCALES REDÉFINIES ET EN HAUSSE
      
    • C. DES CRÉDITS DE DROIT COMMUN MOBILISÉS AU NIVEAU TERRITORIAL DANS LE CADRE DES CONTRATS DE VILLE
      
    • D. UN FINANCEMENT DE LA RÉNOVATION URBAINE ASSURÉ MAIS QUI RESTE TENDU
      
      • 1. Un bouclage financier marqué par le soutien très largement porté par Action logement et reposant sur le reliquat non consommé du PNRU
        
      • 2. Des prévisions de trésorerie sous tension qui nécessitent de piloter finement la mise en oeuvre des programmes
        
• LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)

1. La confirmation en 2016 du rattachement de la politique de la ville à la mission

Entre 2008 et 2014, la mission « Politique des territoires » comprenait deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), et qui est piloté par le Premier ministre et le ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'État » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

En 2015, la loi de finances a intégré au sein de la mission le programme 147 « Politique de la ville », auparavant rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement », suite au débat d'orientation des finances publiques de juillet 2014. Cette évolution, confirmée en 2016 , fait suite à la création du CGET, qui, placé sous l'autorité du Premier ministre, regroupe depuis 2014 la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le Secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Cette fusion entre trois structures poursuit l'objectif d'engendrer des gains d'efficience et de renforcer les synergies entre les différents acteurs du développement des territoires.

2. Une mission au coeur de la politique peu lisible d'aménagement du territoire

L'objet de la mission place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'État participant à cette politique ^{1 ( * )} , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre . Il convient d'observer que le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général ( cf . infra , troisième partie). Il rassemble des actions de portée régionale ^{2 ( * )} correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres ^{3 ( * )} .

En 2016, près de 5,4 milliards d'euros seront dépensés pour l'aménagement du territoire soit huit fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi qu'environ 13 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire. Cette configuration pose le problème de la lisibilité de la politique d'aménagement du territoire.

Votre rapporteur spécial estime, en particulier, que notre pays manque d'une politique de cohésion territoriale et rurale reposant sur un dispositif de contractualisation . Seul un cadre de ce type, analogue à celui des contrats de ville, permettrait d'impulser une dynamique territoriale réelle dans les secteurs ruraux en difficulté. C'est pourquoi votre rapporteur spécial souhaite l'adoption de la proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural , que notre ancien collègue Pierre Jarlier a déposée le 28 mai 2015 avec plusieurs de ses collègues ^{4 ( * )} .

3. Des crédits en légère contraction (674 millions d'euros en AE et 718 millions d'euros en CP soit - 2,75 % et - 3,75 %)

Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent projet de loi de finances prévoit des crédits à hauteur de 674 millions d'euros en AE et 718 millions d'euros en CP .

En termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2015 (694 millions d'euros en AE et 746 millions d'euros en CP), les moyens demandés pour la mission par le présent projet de loi de finances sont en baisse de 2,75 % pour les AE et de 3,75 % pour les CP .

Cette contraction résulte d' évolutions présentées dans les analyses par programme de chacun de vos rapporteurs spéciaux . Une telle réduction de moyens, continue depuis de longues années, est de nature à affaiblir les ambitions de la politique d'aménagement du territoire et à contrarier l'objectif d'égalité entre les territoires . Pour autant, la plupart des dispositifs mis en oeuvre à travers la présente mission sont maintenus et les engagements de l'État ne sont pas remis en cause : les trois programmes de la mission seront placés en 2016 sous le signe de la continuité à l'égard des actions menées antérieurement.

4. Une programmation pluriannuelle légèrement dépassée

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 737 millions d'euros en 2015, 703 millions d'euros en 2016 et 656 millions d'euros en 2017 .

Pour 2016, les crédits demandés pour la mission sont de 718 millions d'euros , dont 9 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est légèrement dépassé : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits supérieur aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle (709 millions d'euros au lieu de 703 millions d'euros).

La programmation pluriannuelle de la mission « Politique des territoires »

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

DEUXIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 112
« IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » (PICPAT)
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)

I. LES ENJEUX GÉNÉRAUX DU PROGRAMME 112 EN 2016

1. Un programme dédié aux moyens du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET)

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), est placé sous la responsabilité politique du Premier ministre et de la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité .

Conformément à son intitulé ^{5 ( * )} , ce programme ne représente qu' une part des crédits contribuant à la politique de l'aménagement du territoire , enjeu « transversal » pour 30 programmes relevant de 14 missions du budget général d'après le DPT annexé au présent projet de loi de finances ( cf . supra , I). Pour 2016, la contribution du PICPAT représente 4,7 % de l'effort global prévu en la matière (5,4 milliards d'euros), la mission « Politique des territoires » dans son ensemble en concentrant 12 %.

La responsabilité administrative du programme a cessé en 2014 d'être confiée au délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale , suite à la création du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) . Ce dernier, placé sous l'autorité du Premier ministre, regroupe en effet depuis 2014 la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le Secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Cette fusion entre trois structures doit permettre de dégager des gains d'efficience et de renforcer les synergies entre les différents acteurs du développement des territoires. C'est donc la commissaire générale à l'égalité des territoires, qui est devenue la responsable du programme 112 .

Le PICPAT s'inscrit au coeur de la politique d'aménagement du territoire, puisqu'il retrace les moyens mis à la disposition du CGET , après avoir retracé les moyens de la DATAR, qui avait pris temporairement le nom de Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2006 à 2010.

D'une manière générale, le PICPAT vise au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires. Le présent projet de loi de finances reconduit pour 2016, sans la modifier, l'organisation actuelle du programme déclinée , depuis la loi de finances pour 2008, en trois actions . Les deux premières sont caractérisées par le foisonnement des dispositifs qu'elles retracent, la troisième constitue une action de soutien.

L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par le CGET en faveur du développement économique et de la compétitivité internationale des territoires : prime d'aménagement du territoire (PAT), politique des pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques et des territoires affectés par le redéploiement des armées, financement de Business France (ex-Agence française pour les investissements internationaux ou AFII), grandes opérations d'aménagement et d'urbanisme...

L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », rend compte de politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires. Les moyens du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT ^{6 ( * )} ) sont mobilisés par ces politiques, qui mettent en oeuvre les « contrats de plan » État-régions (CPER). Ceux-ci, également financés au sein de l'action 1, ont pris la suite, pour la période 2015-2020, des « contrats de projets » 2007-2014, qui avaient eux-mêmes remplacé les contrats de plan de la période 2000-2006. Votre rapporteur spécial précise que notre collègue rapporteur général Albéric de Montgolfier a rendu l'année dernière, en octobre 2014, un rapport sur le sujet, suite à la demande à la Cour des comptes par votre commission des finances d'une enquête sur l'exécution des CPER , en application de l'article 58-2° de la LOLF ^{7 ( * )} .

Par ailleurs, les crédits de l'action 2 sont affectés au financement de décisions arrêtées en comité interministériel, dont il sera question ci-après (ce comité porte le nom de « comité interministériel aux ruralités » depuis 2015).

Enfin, l'action 4 (ce numéro a été maintenu, malgré la suppression en 2008 de l'action 3 du programme), « Instruments de pilotage et d'étude », correspond à la totalité des moyens de fonctionnement du CGET, dont ses dépenses de personnel, ainsi qu'à des crédits d'études et d'évaluation.

2. Le mode de fonctionnement des comités interministériels illustre l'inachèvement du processus de rationalisation de la politique d'aménagement du territoire

Les crédits de l'action 2 sont affectés au financement de décisions arrêtées en comité interministériel . Celles-ci concernent surtout la valorisation des atouts des territoires ruraux en matière de patrimoine, de développement culturel, de tourisme et d'espaces naturels, notamment par les pôles d'excellence rurale (PER) et par le plan d'action en faveur des territoires ruraux . Ces décisions portent également sur l'amélioration de l' égalité d'accès aux services publics et aux technologies de l'information et de la communication (haut débit, téléphonie mobile), ainsi que sur la réalisation de projets territoriaux interministériels (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, sillons fluviaux de la Garonne et du Rhône, politique des massifs de montagne). Votre rapporteur spécial considère que les soutiens spécifiques aux secteurs particulièrement fragiles , soumis à des handicaps naturels, tels que les zones de montagne par exemple, gagneraient en lisibilité si les concours financiers qui leur sont destinés faisaient l'objet d'une dotation au sein de cette action 2 . La disparition du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne (FIAM), assimilé au FNADT en 1995 ^{8 ( * )} , a de ce point de vue constitué un recul puisque les crédits budgétaires destinés à la montagne ne sont plus identifiés en tant que tels.

Votre rapporteur spécial relève également que la création du CGET n'a pas entièrement permis de rendre plus cohérente l'action de l'État et la maquette budgétaire en matière d'aménagement du territoire. Outre le maintien d'une mission consacrée à l'égalité des territoires (qui traite aussi de la politique du logement), la partition entre un « comité interministériel aux ruralités » et un « comité interministériel égalité et citoyenneté » peut être signalée . Ainsi le Comité interministériel de l'aménagement et de la compétitivité des territoires (CIACT) devenu ensuite Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) a désormais pris en 2015 le nom de « Comité interministériel aux ruralités », et il se réunit de manière distincte du « Comité interministériel égalité et citoyenneté », plus directement consacré à la politique de la ville. La démarche de rationalisation de notre politique d'aménagement du territoire engagée depuis 2014 laisse aujourd'hui un goût d'inachevé et reste donc loin d'être aboutie , en dépit de la création du CGET et du rattachement de la politique de la ville à la mission « Politique des territoires ». Cette partition entre un comité interministériel dédié à la ville et un comité interministériel pour les campagnes représente une forme de paradoxe à l'heure où la politique d'aménagement du territoire devait connaître sa réunification .

3. La stabilisation du suivi de la performance

Le volet « performance » du PICPAT est stable en 2016. Cet exercice contraste avec l'année 2015, au cours de laquelle de nombreuses modifications, dans un objectif de simplification et de meilleure lisibilité , avaient été introduites, suite à la circulaire du secrétaire d'État chargé du budget du 1 ^er avril 2014 relative à la préparation des volets « performance » du projet de loi de finances. En effet, cette circulaire prévoyait « la réduction du nombre d'indicateurs de 10 % à 50 % par programme » pour arriver « en moyenne à une réduction de 25 % ».

La performance du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sera ainsi, en 2016, mesurée à nouveau par deux objectifs et quatre indicateurs au total, au lieu de trois objectifs et sept indicateurs auparavant . Il ne s'agissait pas en 2015 d'une simple réduction du nombre d'indicateurs, puisque la moitié des indicateurs étaient des nouveautés inédites .

Pour le suivi de l'objectif 1 « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires », avait été créé l'indicateur « Efficience des financements attribués aux entreprises bénéficiaires de la prime d'aménagement du territoire », dans le but de mesurer à la fois les effets de la PAT sur les créations et le maintien d'emploi et sur la réalisation d'investissements productifs par les entreprises. Cette modification a été introduite afin de recentrer l'analyse du dispositif sur la pertinence des financements au regard des résultats effectifs des programmes plutôt que sur la seule analyse des résultats sans appréciations des montants financiers octroyés. En effet, le précédent indicateur analysait uniquement l'effectivité des créations d'emplois. Au sein de cet objectif, l'indicateur « Nombre de projets d'investissements internationaux aboutis par une contribution significative de l'AFII rapporté aux ETP de l'AFII », a été supprimé parce qu'il constituait un indicateur d'activité et était donc jugé, à ce titre, non pertinent par la Cour des comptes.

S'agissant de l'objectif 2 « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale », il a été créé un indicateur « Réduction du temps d'accès des usagers à une maison de services au public (MSAP) », permettant de mesurer la performance, pour les usagers, du déploiement de la politique en faveur des services au public. Il s'agit ici de mesurer les effets d'une politique publique emblématique selon le Gouvernement, lancée sur la période 2014-2017.

4. Des dépenses fiscales dont la réforme se fait attendre

Votre rapporteur spécial relève le coût élevé des vingt-deux dépenses fiscales rattachées au programme, soit 442 millions d'euros. Plus globalement, il s'inquiète du résultat des évaluations disponibles ^{9 ( * )} . S'agissant du cas particulier des zones de revitalisation rurale (ZRR), le rapport interministériel sur l'évaluation des mesures en faveur des ZRR , avait mis en évidence, en novembre 2009, que le zonage résultant des critères en vigueur ne prenait pas en compte certains territoires en difficulté et qu'il retenait, à l'inverse, certains territoires qui ne rencontrent pas de réelles difficultés ^{10 ( * )} . La première des propositions de ce rapport interministériel consistait à recommander l' adaptation du système d'information fiscal afin de connaître et de suivre régulièrement le coût des différents dispositifs, le profil des établissements bénéficiaires et la territorialisation des aides.

La mise en place de telles données fait toujours défaut , alors qu'elles constituent un préalable nécessaire à une évaluation régulière, rendue d'autant plus nécessaire que ces mesures ont un coût considérable. Votre rapporteur spécial souhaite que ces mesures fassent l'objet d'une évaluation rigoureuse et systématique de leurs performances . Il ne met pas ici en cause le CGET qui, malheureusement, n'a pas la maîtrise de la plupart des dépenses fiscales rattachées au programme 112 , le lien avec l'aménagement du territoire n'étant de plus, pour certaines dépenses, pas immédiatement évident. Dans de telles conditions, le CGET, comme auparavant la DATAR, n'est pas en mesure de commenter leur évolution. L 'inscription au PAP de ces dépenses fiscales relève en effet du ministère du budget . Votre rapporteur spécial juge nécessaire d'associer plus directement le responsable du programme au choix de rattachement des dépenses fiscales et à leurs évaluations en termes de performance .

En effet, une évaluation rigoureuse de leurs performances et des analyses d'impact précises sont nécessaires si l'on espère pouvoir améliorer leur efficacité , par exemple en concentrant davantage ces dispositifs sur les zones et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin . Votre rapporteur spécial en appelle donc à un meilleur ciblage de ces dépenses fiscales afin qu'elles puissent être fléchées vers les zones les plus fragiles . Il se félicite qu'une mission interministérielle sur le bilan des mesures prises en ZRR ait été mise en place en 2014 et que nos collègues députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier aient rendu en octobre 2014 un rapport intitulé « Une nouvelle ambition pour les zones de revitalisation rurale » (n° 2251, XIV ^e législature), dans lequel ils proposaient de simplifier le zonage, de le réformer en 2015 et de mieux animer et évaluer les politiques en faveur des ZRR . À ce stade, le Gouvernement n'a toujours pas présenté son projet de réforme des ZRR alors qu'une refonte du zonage est urgente. Selon le CGET, à la mi-octobre 2015, le calendrier de mise en oeuvre de la réforme des ZRR n'est toujours pas arbitré .

II. OBSERVATIONS SUR LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 112 EN 2016

1. 215 millions d'euros en AE et 254 millions d'euros en CP : la recherche d'une couverture en paiement des engagements

De manière générale, les dispositifs financés s'inscrivent dans une certaine continuité avec les actions conduites en 2015 . En termes de dotations budgétaires globales, le présent projet de loi de finances dote le PICPAT de 215 millions d'euros en AE et de 254 millions d'euros en CP , soit une stabilité des AE (hausse de 0,2 % ) et une baisse de 4 % des CP par rapport à la loi de finances pour 2015. Cette répartition des crédits, dans laquelle les CP excèdent les AE, confirme la fin du processus d'assainissement auquel a été soumis le programme , avec succès, au cours des dernières années. Depuis 2009, la dette exigible du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été résorbée. Et, en 2016, comme auparavant, le processus d'assainissement auquel a été soumis le PICPAT devrait continuer à porter ses fruits : la dette exigible sur le FNADT ne devrait pas se reconstituer l'année prochaine . Le volume de crédits de paiement restera en effet supérieur à celui des autorisations d'engagements, ce qui permettra au CGET de poursuivre sa politique de soutenabilité des engagements du FNADT . Il s'agit donc à nouveau de permettre le rattrapage de la couverture en paiement des engagements pris. Les engagements non couverts par des paiements sont, en effet, en diminution constante depuis sept ans : 621 millions d'euros fin 2010, 651 millions d'euros fin 2011, 590 millions d'euros fin 2012, 591 millions d'euros fin 2013, 549 millions d'euros fin 2014 et, d'après une estimation du CGET, 498 millions d'euros en fin d'exercice 2015. Le niveau des CP alloués en 2016 ne devrait donc pas induire de tensions sur le financement du programme .

Toutefois, votre rapporteur spécial observe que les prévisions d'engagements sur le PICPAT restent importantes. C'est pourquoi il souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas relâcher l'effort de « soutenabilité » du programme .

Votre rapporteur spécial relève, par ailleurs, que le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice du programme 112, l'affectation de 7,98 millions d'euros de fonds de concours , en AE comme en CP. 7,3 millions d'euros seront issus d'organismes chargés d'une mission de service public (Pôle Emploi, La Poste, GRDF ou des opérateurs sociaux tels que la CNAF, la CNAMTS, la CNAV, la MSA) afin de financer l'amélioration de l'accès des usagers aux services au public. Et un peu plus de 600 000 euros proviendront du FEDER (Fonds européen de développement économique et régional) et seront destinés à l'action 4, « Instruments de pilotage et d'étude », au titre des missions de suivi et d'expertise du programme national d'assistance technique.

2. Des dépenses de fonctionnement et de personnel en baisse (action 4, 20 % du programme)

Les dépenses de personnel (titre 2) retracées par le PICPAT correspondent aux effectifs rémunérés sur les crédits du CGET .

Le plafond d'emplois du programme pour 2016 représente 291 ETPT (- 15 par rapport à 2015 où il s'établissait à 306) et les dépenses afférentes s'élèvent ainsi, dans le présent projet de loi de finances, à 23 millions d'euros (charges sociales incluses), soit un million d'euros de moins que les 24 millions d'euros prévus en 2015.

L'ensemble des crédits de fonctionnement du CGET s'élèveront, en 2016, à 12,57 millions d'euros en AE comme en CP (contre 20 millions d'euros en 2015) . Hors dépenses de personnel, ces crédits (retracés dans l'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme dont les dépenses de personnel) se rapportent (en AE et CP) :

- aux dépenses immobilières , pour 4,77 millions d'euros ;

- au fonctionnement courant , avec 4 , 33 millions d'euros ;

- aux dépenses d' études et évaluation , pour 2,87 millions d'euros ;

- aux crédits de fonctionnement des commissariats à l'aménagement des massifs (600 000 euros).

L'action 4 est, en outre, dotée de crédits d'intervention à hauteur de 7,77 millions d'euros en 2016, ce qui porte le total de l'action à 43,3 millions d'euros en AE et CP, soit 20 % des crédits du PICPAT . Ces dépenses d'intervention sont des transferts à des organismes payeurs pour assurer la contrepartie de l'assistance technique des programmes européens.

3. Les incertitudes entourant l'exécution des nouveaux contrats de plan État-régions (CPER)

Par l'intermédiaire de ses actions 1 et 2 ^{11 ( * )} , qui représentent chacune 40 % des crédits du programme, le PICPAT consacre environ la moitié de ses crédits aux contrats de plan État-régions (CPER), soit 53,5 % des AE et 44,3 % des CP ^{12 ( * )} en 2016. Sur ces CP, près de 60 % serviront à couvrir des engagements de la précédente génération de CPER, plus de 25 % des engagements de 2015 et seulement 15 % des engagements qui seront pris au cours de l'année prochaine.

D'après le Gouvernement, la génération 2015-2020 des contrats ^{13 ( * )} devrait représenter, au total, un effort de 13,9 milliards d'euros pour la seule part État , soit un peu moins de 2,32 milliards d'euros par an (et 15,1 milliards d'euros pour les régions), répartis entre cinq ministères et différents opérateurs publics. Cette perspective contredit la tendance à la contraction des crédits budgétaires contractualisés au titre des CPER, tendance amorcée depuis la génération 2000-2006 de contrats. Pour mémoire, la génération 2007-2014 a représenté 11,4 milliards d'euros pour la part État et 14,3 milliards d'euros pour les régions. Votre rapporteur spécial souligne cependant les incertitudes qui entourent la nouvelle génération de CPER. Outre la mise en place de nouveaux exécutifs régionaux après les élections régionales de décembre 2015, c'est surtout la mise en oeuvre de la nouvelle carte des régions au 1 ^er janvier 2016 qui laisse planer un climat incertain sur les modalités d'exécution des contrats . Votre rapporteur spécial a interrogé le CGET et il apparaît que la clause de revoyure se fera au cas par cas et probablement en 2017, selon une méthode qui n'est pas encore connue . Pour l'heure, il rappelle que le rapport déjà cité sur l'exécution des CPER avait conduit votre commission des finances à formuler plusieurs recommandations en octobre 2014 ^{14 ( * )} . Et il en appelle à la vigilance sur les révisions à mi-parcours qui seront conduites.

4. Des annonces en matière de ruralité qui contrastent avec la réduction des moyens affectés à différents dispositifs

Lors du second comité interministériel aux ruralités de l'année 2015, qui réunissait, le lundi 14 septembre 2015 à Vesoul, douze ministres autour du Président de la République et du Premier ministre, différentes mesures ont été annoncées pour améliorer le quotidien des habitants et l'attractivité des territoires ruraux parmi lesquelles une enveloppe d' un milliard d'euros pour soutenir l'investissement des communes et intercommunalités ^{15 ( * )} et la mise en service de 1 000 maisons de services au public (MSAP) d'ici 2017.

Votre rapporteur spécial se félicite de l'affichage d'une telle ambition et espère qu'elle se traduira dans les faits mais, à ce stade, il déplore que le PICPAT ne prévoit aucun engagement pour certains dispositifs dédiés à la ruralité . Pour le projet de revitalisation des centres-bourgs ^{16 ( * )} lancé en juin 2014, le présent projet de loi de finances n'ouvre ainsi que 6 millions d'euros de CP sur 2016, mais les annonces faites par le Gouvernement devraient conduire à 300 millions d'euros d'engagements nouveaux .

Par ailleurs, votre rapporteur spécial regrette l'abandon des maisons de santé ^{17 ( * )} (aucun engagement et seulement 2 millions d'euros de CP en 2016 selon le présent projet de loi de finances) et des pôles d'excellence rurale (PER). Instaurés en 2006 ^{18 ( * )} , ces derniers bénéficieront en 2016 de seulement 16,6 millions d'euros de CP selon le présent projet de loi de finances ^{19 ( * )} .

Outre ces financements résiduels , pour lesquels les ouvertures en CP ne servent qu'à couvrir des engagements contractés précédemment, votre rapporteur spécial relève que le recentrage de la prime d'aménagement du territoire (PAT), outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans les zones prioritaires du territoire, conduit à une baisse des dotations de 17 % en AE et 10 % en CP entre 2015 et 2016 , sachant que les crédits enregistraient déjà une contraction les années précédentes.

Votre rapporteur spécial constate la tendance à la réduction des actions du PICPAT en faveur des territoires ruraux . Il souhaite que les mesures présentées lors du comité interministériel aux ruralités du 14 septembre 2015 se traduisent sur un plan budgétaire et qu' une partie importante des crédits transitent par la mission « Politique des territoires », en particulier par le programme 112 .

Il se félicite tout de même que 7,2 millions d'euros en AE et 7,6 millions d'euros en CP soient demandés pour 2016 pour atteindre l'objectif de 1 000 maisons de service au public (MSAP) d'ici la fin de l'année prochaine . Ce plan décidé en 2013 doit donc atteindre son objectif un an plus tôt que prévu, le comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015 ayant décidé de ramener de la fin 2017 à la fin 2016 la date butoir de création des 1 000 MSAP.

TROISIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 162
« INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (PITE)
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)

1. Un programme comportant d'importantes spécificités

Le programme 162, « Interventions territoriales de l'État », ou PITE, se singularise par les politiques publiques qu'il supporte. En effet, il rassemble des actions de portée régionale correspondant à des plans interministériels . Ces actions sont indépendantes les unes à l'égard des autres, bien qu'elles puissent avoir en partage des problématiques similaires.

Par rapport au « droit commun » des programmes du budget général de l'État notamment l'article 7 de la LOLF, qui définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » , le PITE se singularise sur quatre points :

- l'élaboration du programme est déconcentrée et interministérielle, à l' initiative des préfets de région ;

- la responsabilité du programme relève du Premier ministre au plan politique, mais sa gestion a été confiée au ministère chargé de l'intérieur , au titre de « tête » du réseau préfectoral, la responsabilité administrative de cette gestion étant confiée au secrétaire général de ce ministère. En outre, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relève d'un ministre dit « référent » , responsable de la politique publique à laquelle se rapportent les objectifs de cette action ;

- les ressources du programme proviennent d'autres programmes du budget général. Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer. Ces contributions sont fongibles au sein de chaque action (à chaque action correspond un BOP). En outre, les crédits du PITE, depuis 2007, ont été rendus fongibles entre les actions du programme . Toutefois, les ministères contributeurs ont droit à un suivi précis de leur contribution ; si un ministère est associé à la fongibilité, il peut prétendre à un certain « retour ». La fongibilité se traduit donc par un mécanisme générateur de nouveaux engagements réciproques futurs ;

- enfin, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme, à la différence du PICPAT.

Les actions composant initialement le PITE y avaient été inscrites pour une période limitée à trois années (2006 à 2008), mais cette inscription était reconductible. De fait, la loi de finances pour 2009 a maintenu l'existence du PITE, en reconduisant trois des sept actions qu'il comptait en 2008 ^{20 ( * )} et en y introduisant une nouvelle . De sorte que le programme se compose aujourd'hui des quatre actions suivantes, dont la numérotation constitue un « héritage » de l'organisation initiale :

- l'action 2, « Eau Agriculture en Bretagne », rend compte du financement de la reconquête de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement et à mesurer l'évolution de la situation environnementale. Depuis 2011, le plan de lutte contre les algues vertes fait également partie de cette action ;

- l'action 4, « Programme exceptionnel d'investissements ( PEI ) en faveur de la Corse », retrace le financement du développement économique de l'île par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs, et par la mise en valeur de l'espace régional. Après une première et une deuxième convention d'application visant les périodes 2003-2006 et 2007-2013, le PEI, prévu pour une durée totale de quinze ans, est actuellement régi par une troisième convention, signée le 4 juin 2013, visant la période 2014-2016 ;

- l'action 6, « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits de mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002. Ce plan vise notamment à restaurer le caractère de zone humide du territoire concerné, conformément à la directive « Natura 2000 », à y accueillir les touristes dans le respect de l'environnement et à reconquérir, pour cette région, le label de « parc naturel régional » ;

- l'action 8, « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe », introduite dans le PITE par la loi de finances pour 2009, retrace les crédits du « plan d'action chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » mis en place en 2008. Le chlordécone est un pesticide qui a été utilisé, en Martinique et en Guadeloupe, pour lutter contre le charançon du bananier ; substance très stable, il persiste dans les sols et peut contaminer certaines denrées végétales ou animales, ainsi que les eaux de certains captages. Le plan vise à renforcer la surveillance de la santé de la population et la connaissance des problèmes cliniques et environnementaux, réduire l'exposition de la population, proposer des mesures d'accompagnement en agriculture et améliorer la surveillance des sols et des produits des jardins « familiaux ».

Bien que le pilotage du PITE soit assuré par le ministère chargé de l'intérieur, il convient de préciser que les actions reposent sur différents ministres « référents » , qui sont :

- le ministre chargé de l'agriculture pour l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » et l'action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin Poitou-Charentes » ;

- le ministre chargé de l'intérieur pour l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » ;

- la ministre chargée de la santé pour l'action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ».

2. Un dispositif de suivi de la performance instable mais légèrement amélioré en 2016

Depuis sa création en 2006, le PITE repose sur un dispositif de mesure de ses performances instable et insuffisant . D'une part, une telle situation ne favorise pas la comparaison des résultats d'un exercice à l'autre, d'autre part, le suivi de la performance n'est pas satisfaisant dans la mesure où aucune des actions du programme ne se réduisant à une dimension unique, chacune, logiquement, devrait se trouver encadrée par plusieurs objectifs et, a fortiori , par plusieurs indicateurs.

Or, d'une manière générale et malgré les améliorations apportées en 2013 ^{21 ( * )} , les objectifs définis sont incomplets et les indicateurs restent lacunaires par rapport au champ couvert par les actions du programme. Votre rapporteur spécial regrette que de tels défauts aient été accentués en 2015 puisqu'un des deux indicateurs relatifs à l'action 2 « Eau et agriculture en Bretagne » a été supprimé ^{22 ( * )} , en raison de la politique globale de réduction du nombre d'indicateurs de performance. En 2016, une seule modification des indicateurs de performance aura lieu. Elle concerne l'action 4 « PEI en faveur de la Corse ». Ainsi, l'indicateur 2.1 « Pourcentage de stations d'épuration aux normes en équivalent habitant » sera remplacé par l'indicateur « Qualité des équipements structurants de la Corse » ^{23 ( * )} .

À l'aune de ces évolutions, il reste pertinent de stabiliser le dispositif de suivi de la performance du PITE .

3. Des crédits en baisse ( 22 millions d'euros en AE et 26 millions d'euros en CP)

Pour 2016, les crédits demandés au titre du PITE s'élèvent à 22 millions d'euros en AE et à 26 millions d'euros en CP , soit une contraction de 25,4 % en AE et de 21,7 % en CP par rapport à 2015 ^{24 ( * )} . Cependant, les quatre actions du programme sont reconduites.

De même, la répartition des crédits entre actions est stable : l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » continue de représenter la part la plus importante du PITE, correspondant à plus de la moitié des moyens du programme, elle sera abondée, de plus, par des fonds de concours en provenance de l'AFITF, à hauteur de 25 millions d'euros en AE et 20 millions d'euros en CP ; l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » concentre près du quart des crédits du programme (24 %), tandis que l' action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » en rassemble 13 % et l' action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » 9 %. Les plus fortes variations par rapport aux montants inscrits en loi de finances pour 2015 concernent les actions 2 et, surtout, 6 , comme le retrace le tableau ci-après.

Les crédits du PITE pour 2016

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2016, avant son examen par l'Assemblée nationale

4. L'analyse par action confirme la reconduite du programme en 2016

En dépit de la baisse des crédits, le PITE maintient en 2016 les actions conduites précédemment.

L'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » a ainsi pour priorité le « plan de lutte contre les algues vertes » permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole. Conçue pour être mise en oeuvre sur plusieurs années et grâce à plusieurs sources de financement ^{25 ( * )} , cette mesure concerne huit baies impactées par la prolifération des algues vertes (Concarneau, Douarnenez, Guisseny, Horn Guillec, Locquirec, Saint-Michel, Saint-Brieuc et la Fresnaye). Le plan a été rééchelonné ce qui expliquerait , selon le Gouvernement, la réduction de ses moyens en 2016.

Le même argument est utilisé s'agissant de l'action 4 « PEI en faveur de la Corse ». Comme l'indique le ministère de l'intérieur dans ses réponses au questionnaire budgétaire, « la baisse des crédits sur l'action est le résultat d'un nouvel étalement des dépenses qui ne remet cependant pas en question l'équilibre général du PEI et les objectifs fixés par l'État et la collectivité territoriale de Corse ».

Pour l'action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes », qui connaît la réduction la plus importante des dotations en AE comme en CP, respectivement de 63,4 % et 49,6 %, la justification est différente : depuis son démarrage en 2003, ce plan a atteint une part importante de ses objectifs et il requiert donc moins de moyens.

Enfin, pour l'action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe », votre rapporteur spécial relève que les opérations prévues dans le cadre du troisième plan 2014-2020 s'inscrivent dans la continuité des axes d'intervention retenus auparavant, suite à la mise en place du premier « plan chlordécone » sur la période 2008-2010. Ce troisième plan mis en oeuvre pleinement depuis cette année vise non seulement à « poursuivre les actions engagées pour protéger la population (recherche et surveillance des denrées) et à accompagner les professionnels fortement concernés », mais également à « créer les conditions d'un développement durable de la qualité de vie sur le plan économique, sanitaire, social et culturel ».

QUATRIÈME PARTIE :
LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : DANIEL RAOUL)

Désormais placé sous la responsabilité du Commissaire général à l'égalité des territoires (CGET), le programme 147 « Politique de la ville », figure, pour la deuxième année, dans la mission « Politique des territoires » - et non plus dans la mission « Égalité des territoires et logement ». Il représente plus de 60 % des crédits de la mission .

Soutien des politiques publiques destinées aux habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville , tels que définis par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, ce programme comprend quatre actions :

- l'action 01 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville » comprend les crédits spécifiques de la politique de la ville et consacrés aux actions menées dans le cadre des nouveaux contrats de ville tels que prévus par la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ;

- l'action 02 « Revitalisation économique et emploi » correspond, d'une part, aux crédits consacrés à la compensation dues aux régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales applicables en zones franches urbaines (ZFU) et désormais éteint, et d'autre part, la contribution du programme à la subvention pour charge de service public de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe), lequel est rattaché à titre principal au programme 102 « Aide et retour à l'emploi » de la mission « travail et emploi » ;

- l'action 03 « Stratégie, ressources et évaluation », qui correspond à des crédits destinés à l'animation de la politique de la ville, mise en oeuvre par le CGET au niveau national et les préfets au niveau local ;

- l'action 04 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » , ne comprend que des dépenses d'intervention destinées à la rénovation des collèges les plus dégradés.

I. UN BUDGET 2016 CONFORTÉ MALGRÉ UNE BAISSE OPTIQUE DES CRÉDITS

A. LA HAUSSE DE 4 % DES CRÉDITS DU PROGRAMME HORS COMPENSATIONS D'EXONÉRATION DE CHARGES SOCIALES EN ZFU EN COURS D'EXTINCTION

Le programme 147 se voit attribuer 437,17 millions d'euros en AE et 438,05 millions d'euros en CP pour 2016, soit une baisse de respectivement 2,63 % et 2,68 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 ^{26 ( * )} .

1. Une baisse globale des crédits qui s'explique principalement par l'extinction progressive du dispositif d'exonération de charges sociales dans les ZFU

La baisse globale des crédits de la mission, qui s'élève à 12 millions d'euros , s'explique principalement par l'extinction progressive, depuis le 31 décembre 2014, du dispositif d'exonération de charges sociales en zones franches urbaines. Ainsi, ces exonérations bénéficient encore aux entreprises entrées dans le dispositif avant sa suppression par la loi de finances initiale pour 2015. Toutefois, compensées par l'État auprès des caisses de sécurité sociale, elles ont fait l'objet d'une révision de leur mode de calcul en 2009 qui contribue à en réduire le coût.

Ces exonérations, figurant dans l'action 02, correspondent ainsi à une prévision de dépenses de 31,6 millions d'euros en AE=CP pour 2016, contre 61,2 millions d'euros en 2015 (soit une baisse de 48,4 % équivalent à près de 30 millions d'euros).

En outre, le programme 147 « Politique de la ville » connaît une évolution de périmètre compte tenu de la dissolution effective, au 1 ^er janvier 2016, de l'ACSé. Le CGET, créé par la loi précitée du 21 février 2014, est destiné à remplacer à la fois l'ACSé, le Secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) et la Délégation à l'aménagement des territoires et à l'attractivité régionale (DATAR).

Conformément à l'article 105 de la loi de finances pour 2015, le transfert des activités de l'ACSé à l'État et la dissolution de l'agence ont toutefois été repoussés d'un an, soit au plus tard au 1 ^er janvier 2016, afin de sécuriser les circuits de paiement jusqu'à présent assurés par l'agence et concernant les crédits de subvention liés à la politique de la ville, au programme européen URBACT et aux crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit le transfert de quinze équivalents temps-plein (ETP) du programme 147 « Politique de la ville » au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » qui regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement du CGET. Ils correspondent à un emploi de directeur général, un agent comptable et treize emplois pour le secrétariat technique du programme européen URBACT.

Il importe que la dissolution de l'ACSé soit bien réalisée avant le 1 ^er janvier 2016 dans des conditions qui garantissent la fiabilité du système de versement des subventions.

2. Un renforcement des autres crédits, essentiellement en faveur des actions territorialisées et des dispositifs spécifiques de la politique de la ville

Sans tenir compte de la baisse automatique de la dépense liée à ces compensations d'exonération, les crédits du programme 147 « Politique de la ville » augmentent de 17,5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016 , soit une hausse de plus de 4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

L'augmentation bénéficie principalement à l'action 01 consacrée aux actions territorialisées et aux dispositifs spécifiques de la politique de la ville qui, avec plus de 15 millions d'euros supplémentaires par rapport à la dotation initiale de 2015, atteignent 347 millions d'euros en AE et en CP.

Ces crédits additionnels sont destinés au financement des actions menées en faveur du lien social et de la participation citoyenne (49,5 millions d'euros en 2016, contre 35,7 millions d'euros en 2015) ainsi que pour le programme de réussite éducative qui bénéficie d'une augmentation d'1,3 million d'euros (pour atteindre 77,3 millions d'euros).

Actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques
de la politique de la ville en 2016 (action 01)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances pour 2016

L'action 01 représente désormais près de 80 % de l'enveloppe budgétaire de la mission.

Évolution des crédits du programme par actions

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Il convient de noter que la dotation allouée par le programme 147 à l'EPIDe augmente également de 3,9 millions d'euros, pour atteindre 26 millions d'euros en AE=CP (au sein de l'action 02 qui comprend aussi les crédits consacrés aux compensations d'exonération de charges sociales).

Ces moyens supplémentaires visent à permettre la mise en oeuvre des engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté ^{27 ( * )} .

B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE QUI JUSTIFIE LA MISE EN oeUVRE D'ACTIONS CIBLÉES ET AMBITIEUSES

À l'occasion du projet de loi de finances pour 2015, le programme 147 « Politique de la ville » a vu le nombre de ses indicateurs de performance passer de 6 à 4, avec la suppression de trois indicateurs ^{28 ( * )} et la création d'un nouvel indicateur de mission portant sur l'écart entre le revenu fiscal moyen des ménages habitants dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et leurs agglomérations.

Les objectifs assignés au programme et les indicateurs de performance qui leur sont associés permettent de mesurer l'importance des actions menées dans le cadre de la politique de la ville, compte tenu notamment des écarts enregistrés dans trois domaines : développement économique, social et revenus des habitants.

Si les écarts demeurent importants entre les résultats obtenus dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les autres territoires auxquels ils sont comparés, les indicateurs justifient pleinement la concentration des moyens sur ces quartiers , d'autant plus après le resserrement de la géographie prioritaire opérée par la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Ainsi, le renforcement de la mixité fonctionnelle se mesure au regard des écarts constatés entre la densité d'établissements exerçant une activité d'industrie et de commerce dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs et celles de leurs unités urbaines. Les dispositifs fiscaux prévus pour soutenir l'activité économique sont destinés à réduire ces écarts ^{29 ( * )} .

Indicateur 1.1 - Écart entre la densité d'établissements
exerçant une activité d'industrie et de commerce dans les territoires entrepreneurs et celle constatée dans les unités urbaines correspondantes

(en nombre d'établissements pour 1 000 habitants)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

De même, le taux de réussite au brevet des collèges des élèves scolarisés dans un établissement bénéficiant du réseau d'éducation prioritaire renforcé (REP+) dans un quartier prioritaire de la politique de la ville est 13,7 points inférieur en 2014 à celui des élèves qui ne se trouvent pas dans un tel quartier (indicateur 2.1 qui a d'ailleurs été modifié dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016). L'objectif affiché par le projet annuel de performances est de réduire cet écart à 10 points en 2016 et 7 points en 2017, compte tenu des moyens renforcés en faveur de ces établissements.

Indicateur 2.1 - Évolution des chances de réussite scolaire des élèves scolarisés en collège REP+ dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV)

(en %)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

S'agissant enfin de la lutte contre les « concentrations de pauvreté » , l'indicateur de mission mesure, selon le projet annuel de performances, « l'évolution de la situation sociale des quartiers de la politique de la ville », en retenant le rapport entre le revenu fiscal moyen par unité de consommation des quartiers prioritaires de la politique de la ville et celui des agglomérations auxquelles ils appartiennent.

Si la prévision initiale pour l'année 2015 était fixée à 52,2 % pour les zones urbaines sensibles (ZUS), elle a été revue à la baisse pour atteindre seulement 47,7 % pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville qui s'y sont substitués en vertu de la nouvelle géographie prioritaire. L'objectif d'ici à 2017 est d'obtenir un rapport de 50 % entre ces quartiers et leurs agglomérations.

Indicateur 3.1 - Rapport entre le revenu fiscal moyen par unité de consommation des QPV et celui de leurs agglomération

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Enfin, le quatrième indicateur , relatif au taux de couverture des démolitions par des reconstructions, devrait évoluer dans l'avenir afin de tenir compte du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

II. UN SOUTIEN RENFORCÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE

A. LA CONCRÉTISATION DANS LE BUDGET DES ENGAGEMENTS PRIS DANS LE CADRE DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL À L'ÉGALITÉ ET À LA CITOYENNETÉ

L'augmentation des crédits du programme 147, hors crédits destinés à compenser les exonérations de charges sociales en ZFU, s'inscrit dans la mise en oeuvre des engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015 ^{30 ( * )} , qui faisait suite aux événements du 7 janvier 2015 et au cours duquel 60 mesures ont été arrêtées.

Dès 2015, 31,7 millions d'euros ont fait l'objet d'un dégel de crédits initialement mis en réserve sur le programme afin de mettre en oeuvre au plus vite certaines mesures.

Poursuivant les efforts déjà engagés cette année, les crédits supplémentaires, qui s'élèveraient à 18,5 millions d'euros pour 2016 selon les informations du ministère chargés de la ville, sont destinés à :

- augmenter les dotations des préfets destinées aux actions territorialisées par le versement de subventions aux associations de proximité ;

- étendre le programme de réussite éducative dans les établissements scolaires situés en réseau d'éducation prioritaire renforcé (REP+) et qui n'étaient pas encore couverts, ainsi que le renforcer là où il était déjà présent ;

- soutenir le dispositif des adultes-relais , par le financement en année pleine de la revalorisation de 5 % du montant du forfait d'aide accordé par an et par poste et déjà en vigueur depuis le 1 ^er septembre 2015 ;

- accroître les capacités de l'EPIDe , en créant 570 places nouvelles afin d'accueillir 1 000 jeunes supplémentaires. Plus globalement, le comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté prévoit de développer l'ensemble des « dispositifs de 2 ^ème chance pour accompagner les jeunes décrocheurs » ;

- lancer un programme de formation pour, selon le projet annuel de performances, « répondre aux besoins de qualification et d'accompagnement de professionnels de terrain en contact avec les publics, notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, pour l'application des principes de la République, principalement du principe de laïcité, dans les situations professionnelles qu'ils rencontrent au quotidien . ».

Selon les informations recueillies auprès du ministère chargé de la ville, cette dotation supplémentaire devrait être complétée par un dégel de crédits qui permettrait d'aboutir à une enveloppe de 55 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial se félicite de ce renforcement des moyens alloués aux crédits spécifiques de la politique de la ville, en particulier à destination des 7 000 associations intervenant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

La recherche d'une plus grande efficacité des actions menées passe également par la définition d'une nouvelle géographie prioritaire plus resserrée , conformément à la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Par ailleurs, de nombreuses mesures du comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté profiteront aux quartiers de la politique de la ville. Ainsi en est-il de la création de l'Agence de développement économique des territoires , annoncée dès le mois de février 2015 par le Président de la République et officiellement lancée le 20 octobre. Sur le modèle de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), cette agence devrait « permettre de soutenir l'initiative et le développement économique des territoires », en proposant une « approche nouvelle et partenariale », une mise en réseau des différents acteurs et un « point d'entrée unique » pour les porteurs de projet.

En matière d' emploi , alors que le chômage frappe plus particulièrement encore les habitants des quartiers de la politique de la ville, le Gouvernement s'est également engagé à assurer à ces personnes un « accès effectif [...] aux mesures de la politique de l'emploi en se fixant, dispositif par dispositif, des objectifs chiffrés , en termes de ratio entre le nombre de bénéficiaires habitant dans les territoires populaires et le nombre total de bénéficiaires ».

De même, dans le domaine de la rénovation urbaine, certaines opérations de démolitions-reconstructions seraient avancées de deux ans dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), avec un préfinancement d'un milliard d'euros assuré par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations ^{34 ( * )} . Par ailleurs, dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau programme, une meilleure articulation entre renouvellement urbain et développement économique est prévue de même que, pour mieux répartir le parc social sur le territoire, la reconstitution de l'offre de logements sociaux prioritairement en dehors des quartiers de la politique de la ville où l'accession à la propriété et le logement intermédiaire devront être favorisés.

Les préfets devront également limiter la construction de logements sociaux dans ces quartiers prioritaires dès lors que le taux de logement social y dépasse déjà 50 %.

Un « suivi social et de santé renforcé » est enfin prévu dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, avec la mise en place d'un diagnostic des besoins de la population, le soutien à la création et au développement des structures de soins de premiers secours (avec la mobilisation de la Caisse des dépôts et consignations pour le financement) et la consolidation des conseils locaux de santé mentale.

B. DES DÉPENSES FISCALES REDÉFINIES ET EN HAUSSE

Les prévisions pour les 3 dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 147 atteignent 367 millions d'euros pour 2016, contre 336 millions d'euros en 2015 (+ 9,2 %) et 310 millions d'euros pour 2014 (+ 18,4 %).

Évolution des dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 147

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

À la suite de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, la loi de finances initiale pour 2015 et la seconde loi de finances rectificative pour 2014 ^{35 ( * )} ont remis à plat les dépenses fiscales en faveur de la politique de la ville .

Ainsi, s'agissant du développement économique des quartiers et de la mixité fonctionnelle , une exonération de l'imposition sur les sociétés (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) a été maintenue jusqu'en 2020 dans les 100 zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-territoires entrepreneurs) ^{36 ( * )} , pour les entreprises qui s'y créent ou s'y implantent et respectent une clause locale d'embauche ^{37 ( * )} .

Le bénéfice de l'exonération s'applique sur une période de huit ans suivant le début de l'activité et selon le taux suivant : 100 % pendant les cinq premières années, 60 % la sixième année, 40 % la septième année et 20 % la huitième année.

Parallèlement, des exonérations d'impôts locaux ont également été conservées pour certaines entreprises exerçant une activité commerciale dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville .

En vertu de l'article 49 de la seconde loi de finances rectificative pour 2014 précitée, les très petites entreprises - de moins de 10 salariés et ayant un chiffre d'affaires annuel hors taxes inférieur à 2 millions d'euros - exerçant une activité commerciale bénéficient d'une exonération facultative à la fois de cotisation foncière d'entreprises (CFE) ^{38 ( * )} et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ^{39 ( * )} entre le 1 ^er janvier 2015 et le 31 décembre 2020. Le bénéfice de ces exonérations est subordonné à l'existence d'un contrat de ville à compter du 1 ^er janvier 2016.

L'exonération de TFPB est prévue pour cinq ans. La même durée s'applique également pour l'exonération de CFE qui a pour limite le « montant de base nette imposable fixé, pour 2015, à 77 089 euros et actualisé chaque année ». Ensuite, pendant trois ans, un abattement est appliqué pour la CFE, à hauteur de 60 % la première année, 40 % la seconde et 20 % la troisième.

Votre rapporteur spécial est particulièrement sensible aux dispositifs en faveur de la mixité fonctionnelle des quartiers bénéficiant de la politique de la ville, considérant que l'essor de ces territoires passe notamment par l'implantation d'entreprises et la création d'emplois.

Par ailleurs, dans l'optique de favoriser la mixité sociale , l'article 17 de la loi de finances initiale pour 2015 précitée a opportunément étendu le régime de TVA à taux réduit pour l'accession sociale à la propriété à l'ensemble des quartiers prioritaires de la politique de la ville , alors qu'il était réservé auparavant aux seuls quartiers retenus dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (dits « quartiers ANRU »)..

Enfin, l'article 62 de la loi de finances initiale pour 2015 a prorogé jusqu'en 2020, pour certains logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville , l'abattement de 30 % jusqu'à présent applicable dans les zones urbaines sensibles (ZUS) sur la base d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties .

Le bénéficiaire de l'abattement doit désormais être à la fois signataire d'un contrat de ville et transmettre chaque année les documents justifiant le montant et le suivi des actions qu'il a entreprises pour l'amélioration des conditions de vie des habitants de ces quartiers.

Le coût de cette exonération sur impôts locaux est estimé à 47 millions d'euros pour 2015 par le projet annuel de performances.

C. DES CRÉDITS DE DROIT COMMUN MOBILISÉS AU NIVEAU TERRITORIAL DANS LE CADRE DES CONTRATS DE VILLE

L'essentiel des crédits consacrés par l'État aux quartiers prioritaires de la politique de la ville constituent des crédits dits « de droit commun » des autres ministères. En effet, les crédits spécifiques à la politique de la ville, qui, bien que renforcés, restent modestes, ne pourraient à eux seuls soutenir ces quartiers et améliorer la situation de leurs habitants.

Plus d'une trentaine de programmes budgétaires participent ainsi aux actions de la politique de la ville . Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial et dans l'attente du document de politique transversale (DPT) consacré à la ville ^{40 ( * )} , une évaluation chiffrée est disponible pour 26  de ces programmes (contre 24 dans le DPT « Ville » annexé au projet de loi de finances pour 2015), qui correspondrait à un total de 4,7 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 4,2 milliards d'euros de crédits de droit commun (et 438 millions d'euros pour le programme 147). Ce montant progresserait puisqu'en 2014, l'exécution fait apparaître une dépense de 3,7 milliards d'euros et la prévision pour 2015 s'établirait à un peu moins de 4 milliards d'euros.

Pour autant, l'appréhension des crédits de droit commun mobilisés dans le cadre de la politique de la ville reste imparfaite , même si d'importants efforts sont consentis afin de mieux les identifier et les chiffrer dans ce document de politique transversale. Il est donc nécessaire de poursuivre les travaux engagés pour améliorer leur recensement .

L'article 1 ^er de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion sociale consacre au niveau législatif le principe de la mobilisation prioritaire des crédits de droit commun . Au niveau national, celle-ci s'est déjà concrétisée par la conclusion de douze conventions interministérielles conclues entre le ministère chargé de la ville et les autres ministères depuis 2013. Des conventions ont également été signées avec d'autres opérateurs de l'État (par exemple Pôle emploi ou la Caisse nationale des allocations familiales) et des associations d'élus pour les crédits des collectivités territoriales.

La mise en oeuvre des mesures du Comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté devrait également soutenir la mobilisation des crédits de droit commun, notamment dans le domaine de l'emploi et du développement économique ^{41 ( * )} .

Ayant vocation à bénéficier aux quartiers prioritaires, les crédits de droit commun sont mobilisés dans le cadre des contrats de ville, comme le prévoit la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Tous les contrats de ville doivent en principe être conclus avant la fin de l'année 2015.

D. UN FINANCEMENT DE LA RÉNOVATION URBAINE ASSURÉ MAIS QUI RESTE TENDU

1. Un bouclage financier marqué par le soutien très largement porté par Action logement et reposant sur le reliquat non consommé du PNRU

En vertu de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) a été prolongé de deux ans , jusqu'au 31 décembre 2015. Parallèlement, un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) était lancé , avec l'engagement de 5 milliards d'euros d'équivalents-subventions, destiné à engendrer des investissements pour un montant global de 20 milliards d'euros.

Comme c'est le cas déjà pour le PNRU depuis plusieurs années, le financement de ces programmes n'est plus assuré que par des ressources extrabudgétaires . Action logement contribue désormais pour l'essentiel des ressources de l'ANRU.

Conformément à l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation (tel qu'issu de l'article 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové [ALUR]), une convention pluriannuelle a été conclue entre l'État et l'UESL-Action logement pour la période 2015-2019 le 2 décembre 2014 .

Ainsi, Action logement s'est engagée à financer la rénovation urbaine à hauteur de 850 millions d'euros entre 2015 et 2017, 700 millions d'euros en 2018 et 500 millions d'euros en 2019 ainsi que pour les années qui suivront la période couverte par la convention pluriannuelle.

Deux conventions ont été, depuis, conclues entre l'État, l'UESL-Action logement et l'ANRU afin de préciser les modalités de financement du PNRU, par la convention du 14 avril 2015, d'une part, et surtout du NPNRU, avec la convention du 2 octobre 2015, d'autre part.

Le PNRU est engagé à 92 % au 30 juin 2015, avec 70 % des opérations programmées qui étaient livrées en 2014. À la même date, les décaissements représentaient 8,2 milliards d'euros, soit 76 % des sommes engagées. Des paiements continueront d'être assurés jusqu'en 2020 pour ce programme. D'ailleurs, la quasi-totalité des 850 millions d'euros d'Action logement devraient couvrir ses besoins en 2016 .

Le NPNRU doit, quant à lui, bénéficier de 5 milliards d'euros, d'équivalent-subvention, avec un effet de levier attendu de 1 à 4 (20 milliards d'euros d'investissement au total).

Pour obtenir ce résultat, les concours financiers s'élèveront toutefois à 6,4 milliards d'euros . En effet, 4,2 milliards d'euros correspondront à des subventions et 2,2 milliards d'euros à des prêts bonifiés qui auront vocation à générer 800 millions d'euros de subvention.

La contribution d'Action logement se concrétise donc à la fois par des subventions (3,2 milliards d'euros) et aussi, ce qui est nouveau, par des prêts bonifiés (pour 40 % du total, soit 2,2 milliards d'euros).

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ces prêts bonifiés seront réservés aux bailleurs sociaux. Les subventions bénéficieront quant à elles aux collectivités territoriales mais aussi aux bailleurs sociaux, essentiellement pour leurs opérations de démolitions qui n'apportent, par définition, pas de recettes.

S'ajouteront à ces ressources issues d'Action logement la contribution de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) , qui représentera un total de 400 millions d'euros , ainsi que le montant des sommes non utilisées dans le cadre du PNRU. 600 millions d'euros devraient ainsi être réaffectés au NPNRU. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ils correspondent à la fois à des sommes non engagées et à des sommes engagées mais non réalisées.

En revanche, il convient de noter qu' en vertu de la réforme de financement des aides à la pierre , prévue par l'article 56 du projet de loi de finances pour 2016, le fonds de péréquation issu de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation et actuellement géré par la CGLLS ne devrait plus constituer une source de financement pour la rénovation urbaine. Ce fonds devrait, en effet, être supprimé à la suite de la création du Fonds national des aides à la pierre (FNAP). Il constituait une ressource facultative pour le PNRU, qui n'a d'ailleurs pas été utilisée depuis 2013. Pour mémoire, il avait auparavant contribué à hauteur de 165 millions d'euros en 2012 et 70 millions d'euros en 2013.

Source : Convention État-ANRU-UESL Action logement du 2 octobre 2015

Si l'équilibre financier du NPNRU semble assuré, ce dont il faut se féliciter, il repose désormais sur l'hypothèse d'un report de 600 millions d'euros du PNRU dont la concrétisation est désormais indispensable.

Une « clause de rendez-vous » est prévue d'ici 2019, date de fin de la convention pluriannuelle, afin de déterminer les modalités de financement pour les années suivantes. L'UESL-Action logement s'est toutefois engagé, dès la présente convention, à assurer le financement de l'ANRU à hauteur de 500 millions d'euros par an jusqu'en 2031.

Il convient de noter que le système des avances tel qu'il existait dans le cadre du PNRU n'a pas été conservé pour la mise en oeuvre du NPNRU . Il est remplacé par le versement d'acomptes une fois que l'engagement a été autorisé et que l'opération a réellement commencé. Cette évolution tend à répondre à l'une des recommandations formulées par la Cour des comptes dans l'enquête réalisée en juin 2014, à la demande de la commission des finances, en vertu de l'article 58-2 de la LOLF ^{42 ( * )} , sur la gestion de l'ANRU ^{43 ( * )} . Tout en comprenant l'objectif de cette évolution, votre rapporteur spécial espère que le dispositif retenu permettra de fournir les garanties nécessaires aux collectivités territoriales, porteuses des projets de renouvellement urbain .

2. Des prévisions de trésorerie sous tension qui nécessitent de piloter finement la mise en oeuvre des programmes

Comme indiqué précédemment, si les engagements de crédits au titre du PNRU s'achèveront au 31 décembre 2015, plus de 3 milliards d'euros resteront à décaisser au cours des prochaines années et d'ici 2020 .

Parallèlement, le NPNRU montera en puissance au fil des années. En 2016, seules quelques dépenses d'études et d'ingénierie sont prévues et estimées à 20 millions d'euros pour 2016 dans la convention du 2 octobre 2015 précitée.

Certaines opérations, urgentes et consensuelles, de démolitions-reconstructions devraient également faire l'objet d'un engagement rapide, conformément au comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté du 6 mars 2015, dont la mesure n° 4 du volet « Habiter » prévoit d'avancer de deux ans le lancement de ce type d'opérations. Elle prévoit, à cet effet, un préfinancement d'un milliard d'euros par un prêt accordé par la Caisse des dépôts et consignations .

Ce préfinancement d'un milliard d'euros par la Caisse des dépôts et consignations est prévu par la convention tripartite du 2 octobre 2015, afin de parer l'éventualité de besoins de trésorerie en raison d'un « décalage temporel [...] entre les ressources [...] et les décaissements prévus tant en subventions qu'en prêts en direction des maîtres d'ouvrage » .

En effet, le niveau de trésorerie de l'ANRU s'est déjà considérablement réduit puisqu'il a baissé de 40 % entre 2013 et 2014, passant de 443 millions d'euros à 270 millions d'euros, et la prévision pour 2015 s'établit désormais à 161 millions d'euros . Pour les années à venir, son niveau pourrait être inférieur à 100 millions d'euros et même être négatif en 2018 et 2019.

En conséquence, le prêt de la Caisse des dépôts et consignations constitue une facilité de trésorerie qui pourrait s'avérer utile pour sécuriser efficacement la mise en oeuvre du nouveau programme .

Il est à noter que la convention prévoit également la possibilité pour Action logement d'apporter des « compléments de trésorerie éventuellement nécessaires sur la période 2015-2019 [...] jusqu'à concurrence de 100 millions d'euros maximum en cumulé. »

Compte tenu des prévisions de trajectoire financière retenues pour la rénovation urbaine et de la situation tendue que devrait connaître l'ANRU, il conviendra donc d'être prudent afin de garantir un lissage dans le temps de l'engagem ent des crédits et de leurs décaissements . La fin du PNRU et la montée en puissance du NPNRU devront être réalisées en s'assurant de la soutenabilité financière du système pour l'ANRU . Un suivi financier attentif sera indispensable, comme le prévoit la convention du 2 octobre 2015.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Personnes entendues par M. Bernard Delcros

Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET)

- Mme Caroline Larmagnac, directrice de cabinet de la commissaire générale à l'égalité des territoires ;

- M. Romain Ornato, adjoint du chef du bureau des affaires financières.

Personnes entendues par M. Daniel Raoul

Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

- M. Nicolas Grivel , directeur général.

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* ¹ Le document de politique transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».

* ² L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.

* ³ Le « droit commun » des programmes du budget général de l'État, notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

* ⁴ Proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural, n° 470 (2014-2015).

* ⁵ Le programme 112, initialement dénommé « Aménagement du territoire », a vu son intitulé précisé dans la loi de finances pour 2008 à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.

* ⁶ Pour mémoire, le FNADT est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures de l'ancien réseau de la DATAR, repris par le CGET, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le Gouvernement en comité interministériel. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux parties, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats État-régions, au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent, soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en comité interministériel), soit de la modernisation et de l'amélioration de services publics locaux.

* ⁷ « L'État et les régions : l'avenir des contrats de plan », rapport d'information fait au nom de la commission des finances (n° 36, 2014-2015).

* ⁸ L'article 33 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a fusionné ces deux fonds.

* ⁹ À l'image des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume : ce rapport s'est, en effet, montré critique sur ces dispositifs, qu'il juge trop peu efficaces. Il convient d'observer qu'en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait, déjà, évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine » (Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux »).

* ¹⁰ Cette évaluation du dispositif des ZRR était prévue par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, mais n'a abouti qu'en novembre 2009. Le rapport qui en est issu affirmait aussi que « le zonage est un instrument utile dans les territoires les moins peuplés, souvent isolés et fragiles économiquement, et que sa définition actuelle est, dans l'ensemble, pertinente. En revanche, les dispositifs d'exonération prévus en faveur de ces zones sont décalés par rapport aux besoins du monde rural ».

* ¹¹ L'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme a été présentée ci-avant.

* ¹² 115,35 millions d'euros en AE et 112,6 millions d'euros en CP.

* ¹³ Cette génération se singularise par un périmètre remanié avec l'entrée du volet routier, la sortie du volet agricole et le caractère obligatoire du volet territorial, optionnel jusqu'en 2014.

* ¹⁴ Trois axes d'amélioration sont proposés dans ce rapport. Il s'agit, tout d'abord, de définir un cadrage stratégique des CPER. Ce premier axe appelle l'organisation d'un débat suivi le cas échéant d'un vote au Parlement, conduisant à fixer les orientations stratégiques de la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire, dans lesquelles les CPER devraient s'inscrire. Le deuxième axe consiste à établir un ciblage rigoureux des CPER et à mieux les articuler avec les autres politiques publiques, en particulier avec les programmes nationaux sectoriels à vocation territoriale. Enfin, il convient d'améliorer le pilotage des CPER, ce qui implique que le comité national de suivi et les comités régionaux se réunissent au moins une fois par an, que les incertitudes liées à la mise au point du nouvel outil informatique Synergie soient levées (calendrier de déploiement, coûts, financement, engagement des partenaires à l'utiliser) et, enfin, que les résultats des évaluations soient pris en considération, lors de la révision des contrats à mi-parcours.

* ¹⁵ Sur cette somme, 300 millions d'euros devraient être fléchés vers les petites communes.

* ¹⁶ Axé sur l'offre de logements, d'équipements et de services, l'appel à manifestation d'intérêt a conduit à la sélection de 54 communes sur un total de 300 centres-bourgs identifiés pour lesquels les engagements ont été opérés sur l'exercice 2014.

* ¹⁷ Financées par les collectivités territoriales, l'État et les fonds européens, ces maisons de santé sont pluridisciplinaires puisqu'elles regroupent en moyenne 3,2 médecins pour 8,3 paramédicaux et pharmaciens. 82 % d'entre elles sont situées en zone rurale.

* ¹⁸ Il s'agit au total de 642 projets de développement économique créateurs d'emplois, situés le plus souvent en zone de revitalisation rurale (ZRR).

* ¹⁹ Les crédits du programme 112 dédiés aux PER représentaient 20 millions d'euros en AE et 26,5 millions d'euros en CP en 2013, 8 millions d'euros en AE et 22 millions d'euros en CP en 2014 et, enfin, 21 millions d'euros en CP en 2015. Aucun engagement n'était prévu pour les PER au titre de 2015, dans la mesure où les AE déléguées à l'ASP sur les exercices antérieurs étaient, d'après le CGET, suffisantes pour couvrir les opérations prévues. Cette extinction programmée des PER a été confirmée lors de l'audition des responsables du CGET et après 16,6 millions d'euros de CP en 2016, il s'agirait ainsi seulement de 9,9 millions d'euros de CP en 2017.

* ²⁰ Suite à la réunion interministérielle du 5 août 2008, quatre actions ont été retirées du PITE à partir de 2009 : l'action 1 « Le Rhin et la bande rhénane », l'action 3 « Plan Loire grandeur nature », l'action 5 « Filière bois en Auvergne et Limousin » et l'action 7 « Plan Durance multi-usages ».

* ²¹ Ainsi, avant 2013, il était inadéquat de mesurer la performance de l'action « PEI en faveur de la Corse » qui mobilise la majorité des crédits du programme à la seule aune des délais de réalisation des projets. L'indicateur, en effet, n'apportait aucune information sur les résultats concrets issus de cette mise en oeuvre, aussi rapide serait-elle. La mise en place depuis 2013 d'un indicateur consacré au pourcentage de stations d'épuration aux normes en Corse allait donc dans le bon sens, mais le dispositif de suivi de la performance de cette action pouvait encore être amélioré.

* ²² La suppression concerne l'indicateur 1.1 « Pourcentage de stations de mesures dépassant la limite de 50 mg/l en nitrates ». Outre la politique de réduction des indicateurs de performance, le Gouvernement justifiait un tel abandon par l'atteinte d'un niveau satisfaisant qui n'évolue plus qu'à la marge. Il indiquait pourtant que la surveillance des taux de nitrates se poursuit au niveau local.

* ²³ Deux sous-indicateurs complèteront cet indicateur. D'une part, le pourcentage de stations d'épuration aux normes en équivalent habitants ; cet ancien indicateur reste pertinent au regard de l'enjeu de la mise aux normes des stations d'épurations en Corse. D'autre part, les gains en temps de parcours sur les grands axes routiers de Corse. Au regard de l'importance du volet transport du PEI, il est important de disposer d'un indicateur retraçant les efforts réalisés dans ce domaine.

* ²⁴ En 2015, les crédits demandés étaient déjà en baisse de 18 % en AE et de 11,5 % en CP par rapport à 2014.

* ²⁵ Sur un total de plus de 134 millions d'euros sur cinq ans, le PITE représente 42 millions d'euros, les autres financeurs étant l'agence de l'eau pour 40 millions d'euros, l'ADEME pour 12,8 millions d'euros et les collectivités territoriales pour 40 millions d'euros.

* ²⁶ Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ²⁷ Cf . le A du II de la présente quatrième partie.

* ²⁸ Pour mémoire, il s'agissait des indicateurs suivants : efficience de l'allocation de moyens consacrés à la réussite éducative et aux internats d'excellence, part des crédits consacrés aux communes prioritaires et respect du calendrier d'engagement du programme national de rénovation urbaine.

* ²⁹ Cf . le B du II de la présente quatrième partie.

* ³⁰ Réunion interministérielle du 6 mars 2015, « Égalité et citoyenneté : la République en actes ».

* ³¹ Pour mémoire, la technique du « carroyage » consiste à diviser le territoire national en carreaux de 200 mètres de côté pour déterminer des « zones statistiques » en fonction du critère retenu.

* ³² Décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains et décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française.

* ³³ Cf . le B du présent II.

* ³⁴ Cf. le 2 du D.

* ³⁵ Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ³⁶ Article 44 octies A du code général des impôts tel que modifié par l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 2014 du 29 décembre 2014.

* ³⁷ Soit la moitié des salariés résident dans la ZFU-territoire entrepreneur ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville situé dans l'unité urbaine où se trouve la ZFU-territoire entrepreneur, soit le nombre de salariés embauchés depuis l'implantation de l'entreprise résident dans cette même ZFU-territoire entrepreneur ou ce quartier prioritaire.

* ³⁸ Article 1466 A du code général des impôts.

* ³⁹ Article 1383 C ter du code général des impôts .

* ⁴⁰ Celui-ci doit, en principe, être annexé au projet de loi de finances pour 2016 mais n'a pas encore été publié.

* ⁴¹ Cf . le 2 du B du I de la présente partie.

* ⁴² Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁴³ Rapport d'information n° 768 (Sénat, 2013-2014) de Jacques Chiron, au nom de la commission des finances, sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).