Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 113, 181, 174, 345, 217 - CAS "Transition énergétique", "Aides à l'acquisition de véhicules propres" et "Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurales (FACé)"

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PREMIÈRE PARTIE
  ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION
  
  • I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS AUGMENTENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT, DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
    
    • 1. La maquette budgétaire de la mission « Écologie » enregistre des évolutions importantes en 2018
      
    • 2. Des moyens budgétaires en hausse, mais qui ne sont pas à la hauteur des ambitions politiques affichées en matière de transition écologique et énergétique
      
    • 3. La prévision de budget triennal préserve toutefois la mission
      
  • II. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS PORTÉS PAR LA MISSION SE POURSUIT
    
    • 1. Une réduction des effectifs ministériels de 828 ETP prévue pour 2018
      
    • 2. Une diminution de 1 % des crédits de paiement du programme support à périmètre constant par rapport à 2017
      
  • III. UNE FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE « PUNITIVE » AUX CONTREPARTIES NOTOIREMENT INSUFFISANTES
    
• DEUXIÈME PARTIE
  LE FINANCEMENT DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES
  
  • I. DEUX RÉFORMES D'AMPLEUR DU FINANCEMENT DES OPÉRATEURS DE LA MISSION
    
    • A. UN FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE LA BIODIVERSITÉ PROFONDÉMENT REMANIÉ
      
      • 1. Une large réforme du financement des opérateurs du programme 113 mettant à contribution les agences de l'eau
        
      • 2. Une réforme qui ne s'accompagne pas d'un renforcement des moyens de l'Agence française pour la biodiversité
        
    • B. LA REBUDGÉTISATION DU FINANCEMENT DE L'ADEME N'EMPORTE PAS DE RENFORCEMENT DE SES MOYENS
      
      • 1. Une rebudgétisation nécessaire pour faire face à des difficultés importantes de trésorerie
        
      • 2. Un éloignement des objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte
        
        • a) Le budget consacré au fonds « chaleur » n'est pas à la hauteur des attentes
          
        • b) Une nouvelle réduction des moyens alloués au fonds « déchets »
          
  • II. UN FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L'EAU INCOHÉRENT, UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DÉNUÉE DE VISION STRATÉGIQUE
    
    • A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ AU PRIX D'UNE MISE À CONTRIBUTION DES AGENCES DE L'EAU
      
      • 1. Près du quart des redevances perçues en 2018 serait détourné de la politique de l'eau
        
      • 2. Une légère augmentation des crédits alloués à la politique de l'eau et de la biodiversité
        
    • B. UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DONT LA VISION STRATÉGIQUE PEINE À SE DESSINER
      
      • 1. L'absence de vision stratégique se conjugue à des financements globaux qui ne sont pas à la hauteur des enjeux
        
      • 2. Un accompagnement financier des collectivités locales en matière de transition énergétique à la fois instable et insuffisant
        
  • III. UNE HAUSSE DES MOYENS ALLOUÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES CONTREBALANCÉE PAR L'INSUFFISANCE DES MOYENS DE L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE
    
    • A. UN RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA PRÉVENTION DES RISQUES, À L'EXCEPTION DE LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES
      
      • 1. La prévention des risques technologiques : vers la mise en oeuvre des PPRT
        
      • 2. Une diminution des crédits dédiés à la prévention des risques naturels
        
    • B. UN OPÉRATEUR DONT LES MOYENS DOIVENT DURABLEMENT ÊTRE RENFORCÉS : L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (ASN)
      
• TROISIÈME PARTIE : SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE ET TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
  
  • I. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, UN LEVIER BUDGÉTAIRE TOUJOURS PLUS SOLLICITÉ POUR PROMOUVOIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE
    
    • A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, QUI SONT DÉSORMAIS PORTÉES PAR LE BUDGET DE L'ETAT, REPRÉSENTERONT 7,9 MILLIARDS D'EUROS EN 2018
      
      • 1. Les charges de service public de l'énergie vont une nouvelle fois fortement augmenter de 10 % en 2018
        
      • 2. Les charges de service public de l'énergie représenteront un effort budgétaire de 45 milliards d'euros entre 2018 et 2022 sans que le Parlement ait véritablement son mot à dire
        
    • B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE », QUI PORTE UNE PARTIE DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, AUGMENTERONT DE PRÈS DE 20 % EN 2018
      
      • 1. Les tarifs sociaux de l'énergie vont être remplacés en 2018 par le chèque énergie prévu par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte
        
        • a) Le chèque énergie a été expérimenté dans quatre départements en 2016 et en 2017
          
        • b) À compter du 1er janvier 2018, le chèque énergie bénéficiera à 4 millions de personnes, pour un coût de 581,1 millions d'euros
          
      • 2. La péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) représentera 1,5 milliard d'euros en 2018
        
      • 3. Un soutien à la cogénération au gaz naturel en forte hausse de 22,9 % à 691,4 millions d'euros
        
      • 4. Le médiateur de l'énergie verra ses crédits diminuer une nouvelle fois de près de 10 %
        
    • C. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » PORTE À TITRE PRINCIPAL LE FINANCEMENT DU SOUTIEN À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ RENOUVELABLE PAR LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE)
      
      • 1. Les trois quart des dépenses du compte d'affectation spéciale, doté de 7,2 milliards d'euros en 2018, sont consacrées au soutien aux énergies renouvelables électriques
        
        • a) Le soutien aux énergies renouvelables électriques, en forte augmentation à 5,4 milliards d'euros, représente la quasi-totalité des crédits du programme 764
          
        • b) Le coût du soutien à l'injection de bio-méthane va doubler en 2018 pour représenter près de 100 millions
          
        • c) Les lourds engagements financiers liés à la transition énergétique hérités du passé, augmenteront encore en 2018 puis en 2019 mais s'éteindront en 2020
          
      • 2. Comme en 2017, le compte d'affectation spéciale sera financé quasiment à 100 % par la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE), soit un mode de financement très différent de celui qui avait été conçu lors de sa création
        
  • II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE (FACÉ) » VA VOIR SES CRÉDITS DIMINUER EN 2018
    
    • 1. Le compte d'affectation spéciale FACÉ permet le financement « péréqué » d'aides à l'électrification rurale
      
    • 2. Le montant des aides versées par le FACÉ va diminuer de  4,5 % en 2018 et l'ensemble des postes de dépenses du compte d'affectation spéciale seront impactés
      
    • 3. Les crédits du programme 794 font toujours l'objet d'une sous-consommation et seraient plus utiles au programme 793
      
    • 4. La fin de la mise à disposition des agents d'EDF sera effective en 2018
      
  • III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » VA CONSACRER 100 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES À UNE PRIME À LA CONVERSION RECALIBRÉE
    
    • 1. Des crédits en hausse de 41 millions d'euros en 2018, dans un contexte de fortes évolutions des aides à l'acquisition de véhicules propres et à la mise au rebut des véhicules anciens
      
      • a) Une baisse de 59 millions d'euros des aides à l'acquisition de véhicules propres
        
      • (1) Les bonus en faveur de l'achat ou de la location d'automobiles propres ne devraient plus concerner en 2018 que les véhicules 100 % électriques
        
      • (2) La fin au 31 janvier 2018 du bonus en faveur des vélos à assistance électrique a suscité une vive controverse, contraignant le Gouvernement à le prolonger sous une forme aménagée
        
      • b) La transformation de la prime à la conversion, conformément aux annonces du Plan Climat, représentera un coût supplémentaire de 100 millions d'euros
        
    • 2. Un nouveau durcissement du malus devrait permettre de lever 121 millions d'euros de recettes supplémentaires au profit du compte d'affectation spéciale
      
    • 3. Les incessantes évolutions paramétriques des aides à l'acquisition de véhicules propres nuisent à leur lisibilité et à leur efficacité
      
• EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
  
  • ARTICLE 54
    
    (Article L. 213-9-2 du code de l'environnement et article 124 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012)
    
    Création d'une contribution des agences de l'eau
    au bénéfice d'opérateurs de l'environnement
    
  • ARTICLE 54 bis
    (Article 1519 C du code général des impôts)
    
    Affectation de 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l'énergie en mer, issues de la taxe sur les éoliennes maritimes,
    à l'Agence française pour la biodiversité
    
  • ARTICLE 54 ter
    (Article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et article L. 561-3 du code de l'environnement)
    
    Prorogation et extension des mesures financées par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs
    
  • ARTICLE 54 quater
    
    Création d'une contribution annuelle de l'Agence française pour la biodiversité au profit des établissements publics
    chargés des parcs nationaux
    
• AMENDEMENTS PROPOSÉS
  PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  

---

SOMMAIRE

Pages

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 7

PREMIÈRE PARTIE
ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS AUGMENTENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT, DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 15

1. La maquette budgétaire de la mission « Écologie » enregistre des évolutions importantes en 2018 15

2. Des moyens budgétaires en hausse, mais qui ne sont pas à la hauteur des ambitions politiques affichées en matière de transition écologique et énergétique 17

3. La prévision de budget triennal préserve toutefois la mission 20

II. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS PORTÉS PAR LA MISSION SE POURSUIT 21

1. Une réduction des effectifs ministériels de 828 ETP prévue pour 2018 21

2. Une diminution de 1 % des crédits de paiement du programme support à périmètre constant par rapport à 2017 23

III. UNE FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE « PUNITIVE » AUX CONTREPARTIES NOTOIREMENT INSUFFISANTES 24

DEUXIÈME PARTIE
LE FINANCEMENT DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

I. DEUX RÉFORMES D'AMPLEUR DU FINANCEMENT DES OPÉRATEURS DE LA MISSION 29

A. UN FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE LA BIODIVERSITÉ PROFONDÉMENT REMANIÉ 29

1. Une large réforme du financement des opérateurs du programme 113 mettant à contribution les agences de l'eau 29

2. Une réforme qui ne s'accompagne pas d'un renforcement des moyens de l'Agence française pour la biodiversité 32

B. LA REBUDGÉTISATION DU FINANCEMENT DE L'ADEME N'EMPORTE PAS DE RENFORCEMENT DE SES MOYENS 35

1. Une rebudgétisation nécessaire pour faire face à des difficultés importantes de trésorerie 35

2. Un éloignement des objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte 38

a) Le budget consacré au fonds « chaleur » n'est pas à la hauteur des attentes 38

b) Une nouvelle réduction des moyens alloués au fonds « déchets » 40

II. UN FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L'EAU INCOHÉRENT, UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DÉNUÉE DE VISION STRATÉGIQUE 42

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ AU PRIX D'UNE MISE À CONTRIBUTION DES AGENCES DE L'EAU 42

1. Près du quart des redevances perçues en 2018 serait détourné de la politique de l'eau 42

2. Une légère augmentation des crédits alloués à la politique de l'eau et de la biodiversité 45

B. UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DONT LA VISION STRATÉGIQUE PEINE À SE DESSINER 47

1. L'absence de vision stratégique se conjugue à des financements globaux qui ne sont pas à la hauteur des enjeux 47

2. Un accompagnement financier des collectivités locales en matière de transition énergétique à la fois instable et insuffisant 50

III. UNE HAUSSE DES MOYENS ALLOUÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES CONTREBALANCÉE PAR L'INSUFFISANCE DES MOYENS DE L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE 53

A. UN RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA PRÉVENTION DES RISQUES, À L'EXCEPTION DE LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES 54

1. La prévention des risques technologiques : vers la mise en oeuvre des PPRT 54

2. Une diminution des crédits dédiés à la prévention des risques naturels 55

B. UN OPÉRATEUR DONT LES MOYENS DOIVENT DURABLEMENT ÊTRE RENFORCÉS : L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (ASN) 57

TROISIÈME PARTIE
SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE ET TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

I. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, UN LEVIER BUDGÉTAIRE TOUJOURS PLUS SOLLICITÉ POUR PROMOUVOIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE 61

A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, QUI SONT DÉSORMAIS PORTÉES PAR LE BUDGET DE L'ETAT, REPRÉSENTERONT 7,9 MILLIARDS D'EUROS EN 2018 61

1. Les charges de service public de l'énergie vont une nouvelle fois fortement augmenter de 10 % en 2018 62

2. Les charges de service public de l'énergie représenteront un effort budgétaire de 45 milliards d'euros entre 2018 et 2022 sans que le Parlement ait véritablement son mot à dire 65

B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE », QUI PORTE UNE PARTIE DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, AUGMENTERONT DE PRÈS DE 20 % EN 2018 67

1. Les tarifs sociaux de l'énergie vont être remplacés en 2018 par le chèque énergie prévu par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte 68

a) Le chèque énergie a été expérimenté dans quatre départements en 2016 et en 2017 68

b) À compter du 1 ^er janvier 2018, le chèque énergie bénéficiera à 4 millions de personnes, pour un coût de 581,1 millions d'euros 70

2. La péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) représentera 1,5 milliard d'euros en 2018 72

3. Un soutien à la cogénération au gaz naturel en forte hausse de 22,9 % à 691,4 millions d'euros 75

4. Le médiateur de l'énergie verra ses crédits diminuer une nouvelle fois de près de 10 % 75

C. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » PORTE À TITRE PRINCIPAL LE FINANCEMENT DU SOUTIEN À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ RENOUVELABLE PAR LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE) 76

1. Les trois quart des dépenses du compte d'affectation spéciale, doté de 7,2 milliards d'euros en 2018, sont consacrées au soutien aux énergies renouvelables électriques 76

a) Le soutien aux énergies renouvelables électriques, en forte augmentation à 5,4 milliards d'euros, représente la quasi-totalité des crédits du programme 764 78

b) Le coût du soutien à l'injection de bio-méthane va doubler en 2018 pour représenter près de 100 millions 81

c) Les lourds engagements financiers liés à la transition énergétique hérités du passé, augmenteront encore en 2018 puis en 2019 mais s'éteindront en 2020 82

2. Comme en 2017, le compte d'affectation spéciale sera financé quasiment à 100 % par la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE), soit un mode de financement très différent de celui qui avait été conçu lors de sa création 84

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE (FACÉ) » VA VOIR SES CRÉDITS DIMINUER EN 2018 86

1. Le compte d'affectation spéciale FACÉ permet le financement « péréqué » d'aides à l'électrification rurale 86

2. Le montant des aides versées par le FACÉ va diminuer de  4,5 % en 2018 et l'ensemble des postes de dépenses du compte d'affectation spéciale seront impactés 89

3. Les crédits du programme 794 font toujours l'objet d'une sous-consommation et seraient plus utiles au programme 793 92

4. La fin de la mise à disposition des agents d'EDF sera effective en 2018 93

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » VA CONSACRER 100 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES À UNE PRIME À LA CONVERSION RECALIBRÉE 94

1. Des crédits en hausse de 41 millions d'euros en 2018, dans un contexte de fortes évolutions des aides à l'acquisition de véhicules propres et à la mise au rebut des véhicules anciens 94

a) Une baisse de 59 millions d'euros des aides à l'acquisition de véhicules propres 95

(1) Les bonus en faveur de l'achat ou de la location d'automobiles propres ne devraient plus concerner en 2018 que les véhicules 100 % électriques 96

(2) La fin au 31 janvier 2018 du bonus en faveur des vélos à assistance électrique a suscité une vive controverse, contraignant le Gouvernement à le prolonger sous une forme aménagée 97

b) La transformation de la prime à la conversion, conformément aux annonces du Plan Climat, représentera un coût supplémentaire de 100 millions d'euros 99

2. Un nouveau durcissement du malus devrait permettre de lever 121 millions d'euros de recettes supplémentaires au profit du compte d'affectation spéciale 103

3. Les incessantes évolutions paramétriques des aides à l'acquisition de véhicules propres nuisent à leur lisibilité et à leur efficacité 107

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS 111

• ARTICLE 54 (Article L. 213-9-2 du code de l'environnement et article 124 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) Création d'une contribution des agences de l'eau au bénéfice d'opérateurs de l'environnement 111

• ARTICLE 54 bis (Article 1519 C du code général des impôts) Affectation de 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l'énergie en mer, issues de la taxe sur les éoliennes maritimes, à l'Agence française pour la biodiversité 120

• ARTICLE 54 ter (Article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et article L. 561-3 du code de l'environnement) Prorogation et extension des mesures financées par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs 124

• ARTICLE 54 quater Création d'une contribution annuelle de l'Agence française pour la biodiversité au profit des établissements publics chargés des parcs nationaux 128

AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 129

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PREMIÈRE PARTIE
ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

Le ministre de la transition écologique et solidaire a présenté le jeudi 6 juillet 2017 le « plan climat » , qui trace des perspectives très ambitieuses en matière de politiques environnementales puisqu'il s'agit « d'accélérer la lutte contre le changement climatique en France et à l'international », dans un contexte d'urgence écologique , en allant bien souvent au-delà des objectifs prévus par la loi n° 2015--92 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte .

Une partie des mesures de cette feuille de route gouvernementale relève de l'action diplomatique de notre pays et vise à entretenir la dynamique née de l'accord de Paris sur le climat approuvé le 12 décembre 2015 et entré en vigueur le 4 novembre 2016.

Mais beaucoup d'entre elles ont ou auront un impact budgétaire et financier , parfois considérable , et méritent à ce titre toute l'attention de la commission des finances du Sénat .

Parmi les principales mesures annoncées, on peut notamment citer :

- l'objectif de la neutralité carbone en 2050 , grâce à une nouvelle stratégie nationale bas-carbone et à une nouvelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) ;

- la priorité donnée à la rénovation thermique des logements , avec la perspective de faire disparaître en dix ans les 7 millions de « passoires thermiques » que compte actuellement le pays ;

- la volonté de mettre fin à la vente de voitures émettant des gaz à effet de serre dès 2040 ;

- l'arrêt des dernières centrales électriques à charbon d'ici 2022 et la réaffirmation de l'objectif d'une part de 50 % du nucléaire dans le mix énergétique dans un horizon relativement proche , même si le ministre a dû concéder le 7 novembre 2017 que l'objectif de 2025 énoncé par la loi relative à la transition énergétique n'était pas tenable et qu'il considérait la date de 2035 comme plus crédible ;

- l'accélération du développement des énergies renouvelables , pour atteindre l'objectif de 32 % d'énergies renouvelables dans le mix énergétique en 2030 .

A bien des égards, le projet de loi de finances pour 2018 constitue une traduction du « plan climat » même s'il manque , sur certains aspects, de cohérence , et paraît en deçà des très fortes ambitions politiques affichées par le Gouvernement.

Les points de satisfaction sont incontestablement nombreux : les crédits de la mission vont augmenter de 9,3 % en 2018 à périmètre courant , et de 14,4 % si l'on exclut de son périmètre les transports analysés par nos collègues rapporteurs spéciaux Fabienne Keller et Vincent Capo-Canellas. À périmètre constant , le budget de la mission augmente de 6,6 % - soit 497 millions d'euros .

Plusieurs dispositifs plutôt séduisants vont être mis en place ou reconduits après avoir été améliorés, tels que la généralisation du chèque énergie , la prime à la conversion automobile nouvelle formule ou bien encore le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) recentré sur les dépenses de rénovation thermique les plus efficientes .

La transition énergétique bénéficiera de crédits en forte hausse , avec un soutien aux énergies renouvelables électriques porté à 5,4 milliards d'euros et des charges du service public de l'énergie qui progresseront de 10 % en 2018 .

Mais d'autres politiques demeureront sous-financées , au risque d'apparaître comme des angles morts de l'action gouvernementale , en particulier la protection de la biodiversité , la lutte contre la pollution de l'air ou bien encore la politique de l'eau .

Surtout le projet de loi de finances compte faire de la fiscalité énergétique l'un des principaux leviers de réduction du déficit public au cours de la période 2018-2022 , puisque l'article 9 prévoit une accélération brutale de la trajectoire de la composante carbone et une convergence par le haut de la fiscalité de l'essence et du gazole qui coûtera 46 milliards d'euros aux Français .

Si le Gouvernement, dans sa communication, insiste sur les aspects vertueux d'une taxation des produits énergétiques fortement émetteurs de dioxyde de carbone , il ne cache pas, dans les documents budgétaires, qu'il poursuit avant tout, par ce « coup de massue fiscal » , un objectif de rendement .

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS AUGMENTENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT, DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

1. La maquette budgétaire de la mission « Écologie » enregistre des évolutions importantes en 2018

Le présent rapport porte sur les programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » hors dépenses relatives aux transports, à l'information géographique et à la météorologie ^{1 ( * )} , ce qui représente 66 % des crédits de paiement (CP) de la mission en 2018 :

- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », qui soutient les actions destinées à mettre en oeuvre la politique de l'eau et à préserver la biodiversité ;

- le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » , qui rassemble les ressources consacrées au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines ainsi qu'à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air ;

- le programme 181 « Prévention des risques » , qui regroupe les crédits employés dans la lutte contre les risques naturels, technologiques et hydrauliques, ainsi que les moyens alloués au renforcement de la sûreté nucléaire ;

- le programme 345 « Service public de l'énergie » , qui regroupe les dépenses relatives à la péréquation tarifaire pour les zones non-interconnectées (ZNI), les tarifs sociaux de l'électricité et du gaz, le soutien à la cogénération ou encore le budget du Médiateur de l'énergie ;

- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » , programme support de la mission qui assure le fonctionnement général des services et porte la masse salariale du ministère de la transition écologique et solidaire et désormais, du ministère de la cohésion des territoires.

La maquette budgétaire de la mission « Écologie » est marquée par plusieurs changements en 2018 :

- le transfert des crédits de fonctionnement et d'intervention du commissariat général au développement durable (CGDD) du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie » au programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie », pour un montant de 14,7 millions d'euros ;

- la suppression du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » , qui entraîne le transfert des crédits du titre 2 de ce programme vers le programme 217 ; ces crédits n'étaient transférés vers le programme 217 qu'en gestion, complexifiant la lecture de l'exécution budgétaire ;

- l'extension du périmètre du ministère de la transition écologique et solidaire aux actions de l'économie sociale et solidaire (+14,2 millions d'euros ) ;

En outre, votre rapporteur spécial souligne la budgétisation au sein des crédits de la mission de la contribution du ministère au Grand Plan d'Investissement , pour un montant de 504 millions d'euros .

Crédits de paiement de l'action « Accélérer la transition écologique »
du Grand Plan d'Investissement

(en millions d'euros)

Enfin, le champ de l'analyse porte également sur les comptes d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » , « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ) » et « Aides à l'acquisition de véhicules propres » .

2. Des moyens budgétaires en hausse, mais qui ne sont pas à la hauteur des ambitions politiques affichées en matière de transition écologique et énergétique

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances de la mission annexé au projet de loi de finances pour 2018

Les crédits de paiement demandés au titre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » s'élèvent à 11,32 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2018, soit une hausse, à périmètre courant, de 9,32 % par rapport à 2017.

En ce qui concerne les programme étudiés dans le cadre du présent rapport, la hausse des crédits de 14,42 % par rapport à l'année 2017 ne traduit pas uniquement l'augmentation des moyens alloués aux politiques portées , quand même bien des évolutions positives sont à retenir, mais résulte également de mesures de périmètre : le financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) fait l'objet d'une budgétisation, majorant les crédits de 612 millions d'euros.

À périmètre constant , les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » sont majorés de 497 millions d'euros en 2018 par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 soit une hausse de 6,6 % .

Cette hausse découle principalement de la dynamique importante des dépenses portées par le programme 345 , en particulier les dispositifs liés à la péréquation tarifaire en faveur des zones non interconnectées (+ 126,5 millions d'euros) et aux ménages en situation de précarité énergétique, avec la généralisation du chèque énergie (+ 257 millions d'euros), mais aussi avec la revalorisation des moyens alloués à la prévention des risques technologiques (+ 3,5 millions d'euros).

À contrario , le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » connaît une forte baisse des crédits, en raison de la baisse des prestations versées par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) qui se poursuit (- 29 millions d'euros à ce titre).

Le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » voit ses crédits diminuer de 47 % en raison d'une mesure de périmètre conduisant à la suppression des subventions pour charges de service public aux principaux opérateurs de la biodiversité (- 136 millions d'euros, cf. infra ).

Au surplus, les opérateurs de la mission sont une nouvelle fois mis à contribution . Ainsi, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une réduction de 496 ETP sur l'ensemble des opérateurs, contre une réduction de 380 ETP en 2017, tandis qu'un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau (200 millions d'euros) est de nouveau prévu. La situation de certains opérateurs de la mission est présentée infra .

Il convient cependant de rappeler que le financement de la transition énergétique ne se limite pas aux crédits portés par la présente mission. Le rapport sur le financement de la transition énergétique annexé au projet de loi de finances pour 2018 rappelle les autres dispositifs financiers qui existent , au premier rang desquels :

- les dépenses fiscales de soutien à la rénovation thermique des logements (le crédit d'impôt pour la transition énergétique, l'éco-prêt à taux zéro et le taux de TVA réduit à 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d'habitation) ;

- le soutien à la production électrique issue de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de gaz, assuré par le CAS « Transition énergétique » ;

- les aides au renouvellement du parc automobile, retracées par le CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » ;

- le dispositif des certificats d'économies d'énergies.

Par ailleurs, certains opérateurs rattachés à la mission bénéficient, outre les subventions versées par l'État et retracées par la présente mission, de recettes affectées afin de mettre en oeuvre les politiques portées par le ministère de l'environnement.

3. La prévision de budget triennal préserve toutefois la mission

Les crédits proposés pour la présente mission pour 2018 sont en légère augmentation. De même, la prévision triennale présentée dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 inscrit la mission dans une trajectoire de progression sur trois ans (+170 millions d'euros) .

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, la progression des crédits de la mission est plus élevée sur la période que celle du budget de l'État (+ 6,6 %, contre + 5,4 %).

Toutefois, cette progression masque un rythme de progression inégalement réparti sur la programmation triennale : la majeure partie de l'augmentation des crédits de la mission est ainsi concentrée sur le budget pour 2018 (+ 4,8 %) et réduite sur les deux autres années du triennal (+ 1,5 % en 2019 et + 0,1 % en 2020).

Prévision de l'évolution du plafond des dépenses de la mission « Écologie, développement et mobilité durables et du budget général de l'État hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »
sur la période 2018-2020

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

* la LFI 2017 est présentée au format de la maquette budgétaire retenue pour la programmation 2018-2020, retraitée des modifications de périmètre et de transferts impactant la mission en PLF 2018.

II. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS PORTÉS PAR LA MISSION SE POURSUIT

1. Une réduction des effectifs ministériels de 828 ETP prévue pour 2018

Les dépenses « support » du ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) et du ministère de la cohésion des territoires (MCT) sont retracées dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la présente mission.

L'année 2018 est marquée par une modification substantielle du périmètre du programme 217 .

Jusqu'en 2017, les moyens de personnel du ministère de la transition écologique et solidaire (budgétés sur les programmes 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »  et 181 « Prévention des risques ») et du ministère de la cohésion des territoires (programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires ») ont fait l'objet d'une budgétisation séparée.

Le présent projet de loi de finances prévoit un portage par le programme 217 des effectifs et de la masse salariale des effectifs du MTES mais également du ministère de la cohésion des territoires ^{2 ( * )} , dès lors que de nombreux services sont rattachés aux deux ministères, aussi bien au niveau de l'administration centrale qu'au niveau des services déconcentrés.

Les emplois contribuant aux politiques relevant du ministère de la cohésion des territoires relèveront ainsi d'une action « miroir » au sein du programme 217 (action 15 « Personnels relevant du ministère de la cohésion des territoires »), dotée de 667,6 millions d'euros pour 2018.

En outre, une nouvelle action est créée sur le programme 217 (action 28), au titre des missions relevant du CGDD, dotée de 52,3 millions d'euros. Ces effectifs correspondent principalement à ceux du CGDD et de l'économie sociale et solidaire.

Ainsi, les effectifs relevant du budget général des MTES et MCT sont portés en quasi-totalité sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie et de la mobilité durables », à l'exception des effectifs de l'Autorité de sûreté nucléaire portés par le programme 181 « prévention des risques ».

Le présent projet de budget prévoit un durcissement du schéma d'emplois ministériels par rapport à 2017 : alors qu'en 2017, les effectifs ministériels ont été réduits de 670 ETP , pour un plafond d'emplois fixé à 41 391 ETPT en 2017, il est prévu une réduction de 828 ETP et un plafond d'emplois de 40 586 ETPT pour 2018 .

Le rythme de baisse des effectifs ministériels est en moyenne de 2 % par an depuis plusieurs années, hors effets de périmètre. D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le taux de départs à la retraite non remplacés s'établira pour 2018 à près de 55 % .

S'agissant de la masse salariale, l' augmentation de 0,4 % par rapport à la loi de finances pour 2017 à périmètre courant (2 838 millions d'euros, dont 1 907 millions d'euros hors contribution au CAS « Pensions ») s'explique de la façon suivante :

- une baisse 26,7 millions d'euros du fait des économies induites par les suppressions d'emplois ;

- une baisse de 2 millions d'euros découlant de l'introduction d'un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des personnels ;

- 10,2 millions d'euros au titre de mesures catégorielles en faveur des personnels résultant de la poursuite de la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et du plan ministériel de requalification des emplois ;

- 0,7 million d'euros en raison de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1 ^er février 2017.

2. Une diminution de 1 % des crédits de paiement du programme support à périmètre constant par rapport à 2017

Hors titre 2, le programme 217 assure le financement des activités « soutien » (systèmes d'information, fonctions juridiques et d'expertise, moyens de fonctionnement, actions à l'international, formation, action sociale, prévention des risques professionnels) nécessaires à la mise en oeuvre des politiques portées par la mission.

Le programme est marqué par une forte rigidité des dépenses . Hors subventions pour charges de service public, la part des dépenses contraintes s'élève à 89,2 % en crédits de paiement programmés en début de gestion 2017.

Évolution des crédits de paiement du programme 217 hors titre 2 par action

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

La gestion 2017 est marquée par la fin de l'opération de regroupement immobilier des services de l'administration centrale des deux ministères sur le site de la Défense et par une tension particulière sur les activités informatiques.

À périmètre constant, le programme 217 connaîtrait en 2018 une diminution de 1 % des crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 (- 2,6 millions d'euros).

Des économies seraient réalisées sur le fonctionnement des services (à hauteur de 2,55 millions d'euros) et sur les dépenses immobilières , du fait de la diminution des dépenses dans le cadre des contrats de partenariat (Grande Arche et Tour Séquoia) par rapport au coût des locations antérieures, et de la fin du financement de certaines dépenses spécifiques à l'opération immobilière de regroupement de l'administration centrale, achevée en avril 2017.

III. UNE FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE « PUNITIVE » AUX CONTREPARTIES NOTOIREMENT INSUFFISANTES

La politique en matière de fiscalité énergétique s'appuie principalement sur deux éléments :

- d'une part, la composante carbone, ou « contribution climat-énergie (CCE) », introduite par la loi de finances pour 2014 ^{3 ( * )} , proportionnelle au contenu en dioxyde de carbone (CO ₂ ) des produits taxés ;

- d'autre part, la convergence des fiscalités du gazole et de l'essence , initiée en 2015, et qui vise à mettre fin à l'avantage fiscal dont a historiquement bénéficié le gazole, alors même qu'il constitue une source majeure de pollution de l'air.

Le présent projet de loi de finances actionne massivement ces deux leviers de fiscalité énergétique , traduisant une conception « punitive » de la fiscalité énergétique et une absence de vision stratégique en la matière.

L'article 9 du présent projet de loi de finances prévoit ainsi une accélération importante de la trajectoire carbone pour la période de 2018 à 2022. Dès 2018, le prix de la tonne de carbone serait fixé à 44,60 euros , soit 5,60 euros de plus que la somme prévue dans la trajectoire précédente . Il augmenterait ensuite chaque année de 10,40 euros pour atteindre 86,20 euros en 2022 .

Tarifs de la composante carbone actuellement prévus et ceux proposé par le Gouvernement pour la période 2018-2022 dans le projet de loi de finances pour 2018

(en euros par tonne de carbone)

Source : commission des finances du Sénat

En outre, le même article poursuit la convergence de la fiscalité sur l'essence et le gazole, avec un objectif de rattrapage d'ici 2021, grâce à une augmentation de la part fixe de la TICPE de 2,6 centimes d'euro par litre de gazole par an de 2018 à 2021 .

Convergence des tarifs de TICPE entre le gazole, le SP95-E10 et le SP95-E5

(en centimes d'euro par litre)

Source : commission des finances du Sénat

Au total, la détermination, pour toute la durée du quinquennat, de la trajectoire de la composante carbone traduit l'objectif de rendement que le Gouvernement confère à la fiscalité énergétique, dénuée de vision stratégique et de volonté d'accompagnement des acteurs économiques et des ménages .

En effet, en 2018, la hausse de la composante carbone de 30,5 à 44,6 euros par tonne de CO ₂ cumulée à la hausse de 2,6 centimes d'euro du tarif de la TICPE applicable au gazole devrait dégager un rendement de 3,7 milliards d'euros .

Sur la totalité de la période 2018-2022, ces mesures provoqueront une hausse massive de 46 milliards d'euros des prélèvements obligatoires pesant sur les contribuables , ménages comme entreprises.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, l'impact sur le budget annuel moyen des ménages serait de 79 euros par an en 2018 et de 313 euros par an en 2022 , dont 238 euros pour l'accélération de la trajectoire de la composante carbone et 75 euros pour le rattrapage gazole essence .

Ces moyennes dissimulent toutefois de très grandes disparités selon le mode de chauffage , la motorisation ou bien encore le lieu de vie des ménages : ainsi, pour un ménage se chauffant au gaz et roulant peu avec un moteur à essence, l'impact serait de 75 euros en 2018 et de 296 euros en 2022 ; mais pour un ménage se chauffant au fioul domestique et roulant beaucoup, avec un moteur gazole , les effets des hausses de tarifs prévues par le Gouvernement seraient de 136 euros en 2018 et de 538 euros en 2022.

Impact sur le budget des ménages de la hausse de la fiscalité énergétique prévue par l'article 9 du projet de loi de finances pour 2018

(en euros par an, y compris TVA)

Source : commission des finances, d'après les données fournies par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Face à ce « coup de massue fiscal » pour les ménages dès 2018, le Gouvernement annonce des contreparties supposées en atténuer les effets.

Les deux mesures censées atténuer les effets de la hausse de la fiscalité énergétique pour les ménages que met en avant le Gouvernement sont le renforcement de la prime à la conversion automobile et la généralisation du chèque énergie .

Or, ni l'une ni l'autre de ces mesures ne constituent des contreparties suffisantes à l'augmentation de la fiscalité énergétique.

Dans sa nouvelle version prévue pour le 1 ^er janvier 2018, la prime à la conversion devrait représenter , en cas d'achat par un ménage d'un véhicule thermique associé à la mise au rebut d'un vieux véhicule polluant, 1 000 euros sans conditions de ressource et 2 000 euros pour les ménages non imposables .

Le Gouvernement prévoit 127 millions d'euros pour financer ce dispositif, soit 100 millions d'euros de plus qu'en 2017, et se fixe un objectif de 100 000 primes distribuées en 2018 , ce qui constitue une gageure lorsque l'on sait que seulement 19 000 primes à la conversion ont été versées depuis le 1 ^er avril 2015.

Quant au chèque énergie , dont la généralisation interviendra au 1 ^er janvier 2018, il s'agit d'un dispositif destiné à remplacer les tarifs sociaux de l'électricité et du gaz , dont le coût en 2017 est estimé à 500 millions d'euros environ .

581,1 millions d'euros sont prévus par le projet de loi de finances pour 2018 pour financer le chèque énergie - soit un surcoût de 80 millions d'euros .

Au total, le Gouvernement explique donc que 180 millions d'euros de dépenses supplémentaires en faveur des ménages sont censées compenser un alourdissement de 3,7 milliards d'euros de la fiscalité énergétique en 2018 pour ces mêmes ménages, ce qui n'est guère sérieux .

Cette hausse de la fiscalité énergétique pénalisera donc bien le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises et le Gouvernement devra s'attacher dans les exercices budgétaires ultérieurs à offrir de véritables contreparties aux acteurs économiques , conformément aux dispositions de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et ce d'autant plus que la hausse de la pression fiscale pesant sur les produits énergétiques n'en est qu'à ses débuts .

DEUXIÈME PARTIE
LE FINANCEMENT DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

Qu'il s'agisse de la politique de l'eau ou de la lutte contre la pollution de l'air, les moyens budgétaires proposés pour les principales politiques environnementales portées par la mission apparaissent en complet décalage avec la réalité de l'urgence écologique et environnementale à laquelle il s'agit de faire face.

La mise sous tension des agences de l'eau découlant pour partie de la réforme du financement de la politique de la biodiversité se conjugue notamment à une rebudgétisation des moyens de l'ADEME bienvenue , mais dont les moyens ne permettront pas d'engager les actions nécessaires pour atteindre les objectifs fixés par la loi de transition énergétique.

La satisfaction découlant d'une hausse des moyens alloués à la prévention des risques naturels et technologiques est contrebalancée par l'insuffisance des moyens financiers de l'Autorité de sûreté nucléaire, qui font craindre des difficultés pour aborder les échéances qui l'attendent.

I. DEUX RÉFORMES D'AMPLEUR DU FINANCEMENT DES OPÉRATEURS DE LA MISSION

A. UN FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE LA BIODIVERSITÉ PROFONDÉMENT REMANIÉ

1. Une large réforme du financement des opérateurs du programme 113 mettant à contribution les agences de l'eau

Le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » finance la politique de gestion, de protection de l'eau et des milieux marins, de la biodiversité et la protection des espaces, des sites et des paysages.

Les crédits du programme connaissent une forte diminution à périmètre courant, qui résulte d'une évolution substantielle des modalités de financement des opérateurs de la biodiversité .

Crédits de paiement du programme 113 entre 2017 et 2018

(en millions d'euros en en %)

Source : commission des finances du Sénat

Les principales subventions pour charges de service public du programme seraient supprimées, pour un montant total de 136,18 millions d'euros :

- 37,63 millions d'euros, versés à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ;

- 64,05 millions d'euros, versés aux Parcs Nationaux ;

- 34,50 millions d'euros, à destination de l'Agence française pour la biodiversité (AFB).

Jusqu'à présent, les agences de l'eau versaient une contribution annuelle à l'Agence française pour la biodiversité - et, avant sa création par la loi relative à la reconquête de la biodiversité ^{4 ( * )} , à l'ONEMA -, d'un montant plafonné à 150 millions d'euros ^{5 ( * )} . En outre, elles reversaient une fraction du produit annuel de la redevance pour pollution diffuse à l'ONEMA ^{6 ( * )} , afin de mettre en oeuvre le plan « Ecophyto » , destiné à diminuer le recours aux produits phytosanitaires.

L'article 54 du projet de loi de finances propose de remplacer la contribution existante par une nouvelle contribution annuelle des agences de l'eau au financement des opérateurs (cf. infra ), au profit :

- d'une part, de l'Agence française pour la biodiversité , à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros ;

- d'autre part, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros .

L'Agence française pour la biodiversité reverserait une partie de la contribution aux parcs nationaux- entre 61 et 65 millions d'euros (cf. article 54 quater du présent projet de loi de finances rattaché à la mission).

Le schéma ci-dessous présente les nouvelles modalités de financement des opérateurs de la biodiversité proposée par le présent projet de loi de finances.

Comparaison des modalités actuelles de financement des opérateurs du programme 113 et des modalités proposées par l'article 54
du projet de loi de finances*

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

* Hors contribution des agences de l'eau à l'AFB au titre du plan « Ecophyto »

Hors contribution au plan « Ecophyto », maintenue en l'état, le montant de la contribution versée aux opérateurs s'élèverait, dans une fourchette basse, à 270 millions d'euros ; dans une fourchette haute, à 297 millions d'euros. Si l'on retient la fourchette haute, la mesure proposée reviendrait à doubler la contribution des agences de l'eau en 2018 .

Fourchette des montants de la contribution annuelle des agences de l'eau au financement des opérateurs de la biodiversité (article 54 PLF)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

NB : hors contribution à l'AFB au titre du plan « Ecophyto »

Au total, cette évolution conduit votre rapporteur spécial à formuler deux constats :

- d'une part, la suppression des subventions pour charge de service public versées par le programme 113 aux opérateurs traduit un désengagement de l'État du financement de la politique de la biodiversité ;

- d'autre part, ce désengagement conduit à un transfert injustifié de ce financement aux agences de l'eau , rompant avec le principe selon lequel « l'eau paye l'eau » et marquant un éloignement de la logique de la redevance et du principe du « pollueur-payeur » qui préside à la politique de l'eau (cf. infra, le commentaire de l'article 54 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission).

2. Une réforme qui ne s'accompagne pas d'un renforcement des moyens de l'Agence française pour la biodiversité

L'année 2017 constitue le premier exercice budgétaire de l'Agence française pour la biodiversité, créée par la loi pour la reconquête de la biodiversité ^{7 ( * )} et mise en place au 1 ^er janvier 2017.

Issue de la fusion de quatre opérateurs ^{8 ( * )} , soit au total plus de 1 200 agents, l'AFB est désormais l'opérateur de référence en matière de préservation, de gestion et de restauration de la biodiversité .

Dépenses prévues par le budget pour 2017 de l'Agence française pour la biodiversité par titre (crédits de paiement)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données communiquées par l'AFB

Alors même que ses missions recouvrent un champ plus large que celui des opérateurs auxquels elle succède, l'AFB a été dotée d'un budget initial en 2017 consolidant les budgets des quatre opérateurs fusionnés , comme l'a rappelé le directeur adjoint de l'AFB, Paul Michelet, entendu dans le cadre du présent rapport.

L'AFB est désormais pleinement opérationnelle, la principale difficulté dans sa mise en place ayant résidé dans l'intégration des équipes du service du patrimoine naturel du Musée National d'Histoire Naturelle (MNHN), dont le transfert des contrats a été repoussé à novembre 2017 afin d'en assurer la sécurité juridique.

La rédaction du contrat d'objectifs et de performance de l'opérateur devrait s'étaler sur la fin de l'année 2017 et le début de l'année 2018, et s'appuierait sur la feuille de route de l'agence élaborée en 2017.

S'agissant des implantations géographiques et de la politique immobilière , l'AFB repose sur un siège « tripolaire » : l'arrêté du 4 janvier 2017 a ainsi fixé le siège de l'AFB à Vincennes, reprenant le siège de l'ONEMA ; le pôle maritime de l'agence est fixé Brest (ancien siège de l'AAMP) et le pôle Scientifique et la mission Communication de l'Agence sont fixés à Montpellier (GIP ATEND et PNF).

Toutefois, l'AFB ne dispose pas à ce jour de schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), dont l'élaboration aurait lieu d'ici la fin de l'année 2018. Un travail de réflexion est ainsi en cours quant à la rationalisation des implantations géographiques et à la mutualisation de locaux avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et les agences de l'eau, dès lors que les services départementaux des organismes pourraient être regroupés sur un même site dans certains départements.

S'agissant des moyens humains, l'agence, dont le plafond d'emplois est maintenu à 1 227 ETP pour 2018 , est préservée d'une réduction d'effectifs . En 2017, l'AFB avait bénéficié de la création de 50 emplois : la moitié d'entre eux dans les neuf parcs naturels marins, une quinzaine régularisant des situations spécifiques ^{9 ( * )} , et une dizaine de postes correspondant aux nouvelles missions de l'AFB par rapport à celles des établissements intégrés.

Toutefois, en ce qui concerne les moyens budgétaires, la réforme d'ampleur proposée à l'article 54 du présent projet de loi de finances n'emporte pas de moyens financiers supplémentaires pour l'AFB .

En 2018, au-delà de la suppression de la subvention versée par le programme 113, l'AFB recevrait la contribution annuelle des agences de l'eau, d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros, le produit de la redevance pour pollutions diffuses perçu par les agences de l'eau et reversé à l'AFB (41 millions d'euros), et reverserait entre 61 et 65 millions d'euros aux Parcs nationaux. D'après les informations communiquées par l'AFB, « le montant exact de cette contribution pour 2018 n'est pas, à ce stade, formellement fixé, non plus que la répartition entre la partie propre du budget de l'AFB et la partie destinée aux Parcs nationaux ».

En conséquence, l'AFB a formalisé la construction de son budget pour 2018 sur la base de l'hypothèse d'une contribution de 245 millions d'euros, qui reste à confirmer (dont 65 millions d'euros à reverser aux parcs nationaux et 180 millions d'euros restant pour l'AFB ).

Pour 2018, cela correspondrait à une reconduction quasiment à l'identique des bases de construction du budget initial de l'AFB en 2017 . Le reversement du montant dû aux parcs nationaux constituerait la principale nouveauté en 2018 pour l'AFB - en effet, une contribution directe des agences de l'eau, au nombre de six, aux dix parcs nationaux aurait été complexe à mettre en oeuvre.

Au total, si l'origine du financement de l'AFB évolue en 2018, le budget de l'opérateur reste stable, alors même que les charges de personnel évolueraient à la hausse (+3 %), en raison de l'effet en année pleine des postes créés en 2017 et de l'intégration dans les effectifs de l'Agence des personnels du MNHN et de la Fédération des Conservatoires botaniques nationaux.

B. LA REBUDGÉTISATION DU FINANCEMENT DE L'ADEME N'EMPORTE PAS DE RENFORCEMENT DE SES MOYENS

1. Une rebudgétisation nécessaire pour faire face à des difficultés importantes de trésorerie

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est un établissement public à caractère industriel et commercial qui participe à la mise en oeuvre des politiques publiques dans les domaines de l'environnement, de l'énergie et du développement durable.

Depuis 2009, son financement est assuré par l'attribution du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), dont le montant est resté stable, à hauteur de 448,7 millions d'euros, entre 2015 et 2017 ^{10 ( * )} . Outre les recettes de cette taxe affectée, l'agence bénéficie de ressources propres, qui proviennent de subventions contractualisées avec des tiers (Union Européenne, État, collectivités territoriales), des ventes de biens et services (formations, colloques, éditions) et de produits divers de gestion.

Évolution des moyens de l'ADEME en 2016 et 2017

(en millions d'euros)

Source  réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Sous l'effet du plafonnement des recettes et des prélèvements opérés successivement (dont 100 millions d'euros en 2016), le montant du fonds de roulement devait être quasiment épuisé à la fin de l'année 2017. Or ce fonds de roulement permet à l'opérateur de faire face au décalage entre les dépenses engagées et la perception des recettes de TGAP, versée par les redevables entre avril et mai .

Évolution du fonds de roulement de l'ADEME entre 2014 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Compte tenu de l'insuffisance du fonds de roulement en 2017 pour compenser ce décalage, l'ADEME a diminué les avances qu'elle effectue dans le cadre de ses programmes d'aide, afin d'économiser entre 40 et 50 millions d'euros, et a pris d'autres mesures exceptionnelles de trésorerie.

Afin de remédier aux problèmes récurrents de trésorerie de l'ADEME et d'apporter une solution à l'épuisement de son fonds de roulement, l'article 19 du présent projet de loi de finances prévoit la budgétisation totale des ressources de l'ADEME et la suppression de l'affectation de la TGAP à l'ADEME, qui alimenterait dorénavant le budget général de l'État, comme le recommandait d'ailleurs la Cour des comptes ^{11 ( * )} .

Aussi 612,7 millions d'euros de subvention pour charges de service public pour l'ADEME sont-ils prévus sur le programme 181 « Prévention des risques », soit une ressource supérieure de 36 % au produit de TGAP qui lui était auparavant affecté . Cette rebudgétisation emporte la création d'une nouvelle action (action 12 « ADEME ») sur le programme 181.

Votre rapporteur se félicite de cette rebudgétisation, dès lors que l'affectation de la TGAP n'apparaissait plus en adéquation avec les besoins de l'ADEME. En effet, le rythme de versement de la TGAP cadençait trop fortement la variation de trésorerie, avec des versements concentrés sur la période de mai à novembre. Le versement d'une subvention devrait permettre de répondre à ces contraintes fortes de trésorerie.

En outre, une dotation complémentaire de 164 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement est prévue pour 2018 au titre du grand plan d'investissement (GPI) en renfort des fonds de l'ADEME, afin, notamment, de mettre en place un nouveau fonds air et transport mobilité, qui serait doté de 20 millions d'euros en 2018 (cf. infra ). Sur la durée du quinquennat, les fonds de l'ADEME seraient augmentés de 720 millions d'euros par rapport à leur niveau de 2017 .

D'après le président de l'ADEME, Bruno Lechevin, 514 millions d'euros seront décaissés en 2018 pour honorer les engagements passés de l'agence, environ 100 millions d'euros restant ainsi consacrés aux dépenses de fonctionnement de l'agence. À ce titre, l'opérateur contribue à la maîtrise des dépenses publiques à hauteur de 2 % par an s'agissant des frais de fonctionnement.

L'augmentation du budget de l'ADEME, absorbée par le règlement des reste-à-payer issus des engagements, n'emporterait pas de moyens supplémentaires.

S'agissant de l'évolution des effectifs , l'ADEME a plutôt été préservée par rapport aux autres opérateurs. En effet, alors que le triennal 2015-2017 prévoyait une réduction de 19 ETPT par an, cette baisse n'a été que de 7 ETPT en 2015, de 9 ETPT en 2016 (afin notamment de tenir compte du surcroît d'activité lié à la gestion d'enveloppes du programme d'investissements d'avenir) et de 11 ETPT en 2017. Pour l'année 2018, il est demandé à l'ADEME de réduire son plafond d'emploi de 16 ETPT.

Évolution des emplois sous plafond rémunérés par l'ADEME

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

En dépit de la communication du Gouvernement, axée sur la hausse de 36 % du budget de l'ADEME, l'agence est confrontée à une stagnation de ses moyens, qui apparaît contradictoire avec la volonté d'accroître les missions et les aides versées par l'agence dans le cadre du développement de la chaleur renouvelable et de la politique de prévention et de valorisation des déchets.

2. Un éloignement des objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

a) Le budget consacré au fonds « chaleur » n'est pas à la hauteur des attentes

L'ADEME, à travers le fonds « chaleur », soutient le développement des investissements de production et des réseaux de distribution de chaleur renouvelable pour les besoins de l'habitat collectif, du tertiaire, de l'industrie et de l'agriculture.

Ce fonds finance deux types de projets : les installations de petite et moyenne taille, en complément d'autres aides pouvant être versées (par exemple via l'éco-prêt à taux zéro) ; les installations biomasses de grande taille dans les secteurs agricole et tertiaire, mis en place dans le cadre des appels à projets nationaux annuels « Biomasse Chaleur Industrie Agriculture Tertiaire » (BIACT).

Depuis sa création en 2009, le fonds « chaleur » a permis de soutenir un nombre important de projets : entre 2009 et 2016, 1,7 milliard d'euros ont été engagés pour soutenir plus de 4 000 opérations d'investissements (dont 46 % de projets de production de chaleur à partir de la biomasse).

Évolution des montants engagés par le fonds « chaleur » de l'ADEME

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les aides apportées par le fonds s'inscrivent pleinement dans l'objectif fixé par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de porter la part des énergies renouvelables à 38 % de la consommation finale de chaleur d'ici 2030 et de multiplier par cinq la quantité de renouvelable et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid. Le décret relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) fixe par ailleurs des objectifs intermédiaires en 2018 et 2023 ambitieux ^{12 ( * )} .

En outre, le plan « Climat » précise que « la chaleur d'origine renouvelable est une énergie compétitive en matière de soutien public, qui réduit les émissions de gaz à effet de serre en se substituant aux combustibles fossiles (gaz ou charbon). Elle constitue donc un vecteur essentiel pour l'atteinte de nos objectifs climatiques et énergétiques ». Force est toutefois de constater que le budget consacré au fonds « chaleur » n'est pas à la hauteur des attentes.

Si le soutien à la chaleur renouvelable constitue cette année encore le principal poste de dépense de l'ADEME, le budget qui y est alloué apparaît cependant en diminution de 10 % par rapport à 2017 , et s'élèverait à 200 millions d'euros en 2018 .

Principaux postes de dépense de l'ADEME en 2018

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé à la mission

Or ce fonds paraît sous-dimensionné au regard des objectifs fixés. Ainsi, le Président de la République s'est engagé à doubler le fonds « chaleur » d'ici la fin du quinquennat. L'annonce du doublement du budget du fonds « chaleur » par le précédent Gouvernement n'avait connu aucune traduction budgétaire. Au regard des crédits prévus à ce titre pour 2018, votre rapporteur spécial craint un nouvel « effet d'annonce » non traduit en actes.

Pourtant, d'après les informations communiquées, le portefeuille de projets identifiés par l'ADEME pour 2018 dépasse les 350 millions d'euros d'aide, la dynamique de hausse de la « composante carbone » proposée par l'article 9 du présent projet de loi de finances devant conduire à une augmentation significative du prix des combustibles fossiles, qui améliorerait la compétitivité des projets de chaleur renouvelable ^{13 ( * )} .

Alors même que l'accélération du déploiement des énergies renouvelables constitue un des axes du Plan « Climat », le triplement, voire le quadruplement du volume de projets aidés par le fonds chaleur nécessaire pour atteindre les objectifs fixés implique le doublement du fonds chaleur, que votre rapporteur appelle de ses voeux.

b) Une nouvelle réduction des moyens alloués au fonds « déchets »

L'ADEME a également pour mission d'accompagner la politique « déchets » de l'État.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LETCV) a, là aussi, fixé des objectifs ambitieux de diminution de 10 % des déchets ménagers et assimilés par habitant par an d'ici 2020, d'atteinte de 55 % de valorisation de l'ensemble des déchets non dangereux ménagers et industriels d'ici 2020 et de division par deux du recours à la mise en décharge entre 2010 et 2025.

Évolution des montants engagés par le fonds « déchets » de l'ADEME

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

L'ADEME intervient au travers des crédits du fonds « déchets », qui constituent son deuxième poste de dépenses après la chaleur renouvelable, en soutenant les collectivités territoriales dans la définition et la mise en place de leurs plans et programmes locaux de prévention, en apportant des aides à l'investissement au recyclage des déchets ménagers, industriels et du BTP.

Or le budget prévu initialement pour 2017 a fait l'objet d'une réduction sensible en octobre 2017, conduisant à reporter le financement de projets en cours d'instruction sur 2018. Dans le sillage de cette réduction, le budget prévisionnel pour 2018 diminue de 39 millions d'euros, pour atteindre 155 millions d'euros, ce qui impliquera une sélectivité accrue des projets.

Là encore, l'adoption de la LTECV n'a pas conduit à une augmentation des moyens alloués à l'ADEME pour permettre d'accompagner les opérations de prévention et de valorisation des déchets .

À la suite de la réforme a minima de la TGAP « déchets », opérée par l'article 52 de la loi de finances rectificative pour 2016 ^{14 ( * )} , votre rapporteur spécial appelle de ses voeux un approfondissement du caractère incitatif de la TGAP « déchets », et suivra avec attention les mesures qui seront proposées en matière de fiscalité des déchets dans le cadre de la « feuille de route » relative à l'économie circulaire en cours d'élaboration.

II. UN FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L'EAU INCOHÉRENT, UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DÉNUÉE DE VISION STRATÉGIQUE

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ AU PRIX D'UNE MISE À CONTRIBUTION DES AGENCES DE L'EAU

1. Près du quart des redevances perçues en 2018 serait détourné de la politique de l'eau

Les six agences de l'eau sont des établissements publics administratifs qui organisent la planification et le financement des politiques de l'eau, afin de préserver les ressources en eau et d'assurer un bon état des eaux. Leur cadre d'intervention est assuré par le dixième programme d'intervention 2013-2018.

Les agences de l'eau ne bénéficient pas de subventions de l'État, mais sont directement financées des taxes et redevances affectées ^{15 ( * )} , dont le montant était plafonné jusqu'à présent à 2,3 milliards d'euros.

L'article 32 de la loi de finances pour 2015 a prévu un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros par an de 2015 à 2017 (soit 525 millions d'euros sur trois ans) ^{16 ( * )} , alors même que les missions des agences de l'eau ont été élargies dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 ^{17 ( * )} .

Celle-ci prévoit en effet que les agences de l'eau peuvent apporter une aide financière aux personnes publiques et privées pour leurs actions d'intérêt commun visant une gestion équilibrée et durable non seulement de la ressource en eau, mais également du milieu marin et de la biodiversité. Certaines agences de l'eau ont ainsi lancé des « initiatives biodiversité » afin de mobiliser les collectivités territoriales et les entreprises et de faire émerger des projets d'investissement.

Alors même que ces prélèvements du fonds de roulement obèrent les moyens des agences pour effectuer les investissements nécessaires , l'article 19 du présent projet de loi de finances tel qu'adopté par l'Assemblée nationale renouvelle ce prélèvement pour 2018, à hauteur de 200 millions d'euros.

Encore cette évolution est-elle transitoire, et, surtout, différente de celle que prévoyait initialement le Gouvernement.

L'article 19 tel que présenté initialement par le Gouvernement prévoyait en effet d'abaisser le plafond du montant annuel des taxes et redevances perçues par les agences de 2,3 milliards d'euros à 2,105 milliards d'euros, hors plan « Ecophyto », soit une baisse de 175 millions d'euros .

L'amendement présenté par le Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale reporte cette décision à 2019 , en dépit du principe d'annualité budgétaire, fixe le plafond à 2,28 milliards d'euros pour 2018, soit une diminution de 20 millions d'euros par rapport à 2017, et ajoute un prélèvement sur le fond de roulement des agences de 200 millions d'euros pour 2018.

Évolution des plafonds de ressources et des prélèvements
sur fond de roulement des agences de l'eau depuis 2015

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

L'intention initiale du Gouvernement que sous-tendait la baisse du plafond du montant annuel des taxes et redevances perçues consistait à inciter les agences de l'eau à moduler à la baisse les redevances, afin de diminuer les prélèvements obligatoires , tout en évitant un nouveau prélèvement sur fonds de roulement en 2018.

La Cour des comptes estimait en effet, en 2015 ^{18 ( * )} , soit avant l'élargissement des missions des agences de l'eau par la loi pour la reconquête de la biodiversité, que « les importants moyens » dont disposent les agences de l'eau pouvaient « être employés de manière plus efficace au regard des objectifs de la politique de l'eau ».

Or les dixièmes programmes d'intervention 2013-2018 ont fait l'objet d'une révision à mi-parcours , afin de tirer les conséquences des conclusions de la Cour des comptes. En outre, l'année 2016 a été est marquée par une progression des aides dans tous les domaines, quasiment sur l'ensemble des bassins : les engagements se sont élevés à 2,7 milliards d'euros ^{19 ( * )} , après 2,3 milliards entre 2013 et 2015 . Par exemple, les engagements sur les réseaux d'assainissement s'élèvent en 2016 à 441,87 millions d'euros, contre 378,46 millions d'euros en 2015 et 397,55 millions d'euros en 2014.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, le report de la baisse du plafond des redevances et sa conversion en prélèvement sur fond de roulement doit permettre de lancer une réflexion sur l'avenir des redevances pesant sur l'eau.

Au regard de la déformation de la structure des redevances entre pollueur et payeur - les particuliers payent plus qu'ils ne consomment, à l'inverse d'autres catégories de consommateurs, cette réflexion paraît bienvenue.

Toutefois, elle ne saurait justifier la modification du plafond initialement proposée par le Gouvernement sans concertation, et le caractère « brouillon » de la solution proposée, mettant une nouvelle fois à contribution les agences de l'eau ^{20 ( * )} .

Ainsi, près du quart des redevances perçues en 2018 par les agences de l'eau seraient détournées des politiques de l'eau, affaiblissant la portée du principe de la redevance selon lequel « l'eau paye l'eau ».

Au total, après prélèvement sur fond de roulement et contributions annuelles aux opérateurs de la biodiversité, les recettes des agences de l'eau s'élèveraient à 1,8 milliard d'euros en 2018 .

Allocation des redevances affectées aux agences de l'eau prévue pour 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Cette attrition serait susceptible d'entraîner deux effets pervers :

- les agences pourraient privilégier le règlement d'engagements passés au développement de nouveaux investissements et interventions , voire abandonner des politiques d'aide à la mise aux normes des stations d'épuration, à l'assainissement non collectif, ou à la conversion d'agriculture biologique ; la capacité d'intervention des agences de l'eau serait réduite de 136 millions d'euros en 2018 par rapport à 2017 ;

- contrairement à l'objectif initial du Gouvernement, la contraction des recettes des agences pourrait provoquer une augmentation du prix de l'eau.

Enfin, si la diminution du plafond prévue pour 2019 peut en effet inciter à la baisse des redevances, elle emportera avec elle la diminution de l'effet incitatif de la redevance sur la réduction des pollutions .

2. Une légère augmentation des crédits alloués à la politique de l'eau et de la biodiversité

Les actions menées en matière de protection des ressources en eau et de la biodiversité sont portées par le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité ». À périmètre constant, le programme voit ses moyens légèrement augmenter (+ 5 millions d'euros) afin de multiplier ses actions en faveur de la préservation des espèces et des espaces protégés.

Cette politique est fortement encadrée par le droit européen, et les moyens alloués au programme visent à tenir les engagements européens, par exemple s'agissant des mesures de la directive-cadre sur l'eau (DCE) du 23 octobre 2000 et de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) du 17 juin 2008.

En premier lieu, s'agissant du milieu marin , les actions menées s'inscrivent dans le cadre de la mise en oeuvre de la DCSMM, qui suppose des mesures de soutien à la conservation des milieux marins et au rétablissement du bon état de ces milieux . La transposition de cette directive a été réalisée par l'élaboration de quatre plans d'action pour le milieu marin (PAMM) ^{21 ( * )} , dont le dernier des volets a été notifié en avril 2016 à la Commission européenne, et par la création d'aires protégées (parcs naturels marins, aires marines protégées).

Les actions nécessaires à l'atteinte du bon état des milieux marins d'ici 2020 entraînent un besoin de financement croissant : outre le financement de la mise en place et de la gestion des aires protégées, l'application de la DSCMM suppose des efforts dans des programmes de connaissance et de surveillance du milieu marin.

2 millions d'euros supplémentaires sont ainsi prévus pour 2018, afin d'accompagner la mise en oeuvre opérationnelle de la DCSMM (programme de surveillance de l'état des eaux marines, démarrage du programme de mesures), par l'application des quatre PAMM sur la période 2016-2021. 500 000 euros sont en outre destinés à assurer le fonctionnement du barrage du Couesnon, visant à préserver le caractère maritime du Mont Saint-Michel.

S'agissant du milieu terrestre, le programme est marqué par l'achèvement de la constitution du réseau Natura 2000 (qui concerne 1 768 sites terrestres et marins), et du déploiement de la trame verte et bleue , outil d'aménagement du territoire visant à faciliter les continuités écologiques. Les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE), qui prévoient des plans d'action stratégiques en matière de rétablissement des continuités écologiques, seront à terme intégrés dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ce qui permettra d'ancrer les questions relatives à la biodiversité dans les grands projets régionaux d'aménagement.

Le présent projet de loi de finances prévoit 2 millions d'euros supplémentaires pour l'animation territoriale des documents d'objectifs (DOCOB), plans de gestion des sites Natura 2000 . Ces documents, réalisés sur trois analysent les effets des activités sous le prisme des enjeux de conservation et définissent les orientations de gestion et les mesures de conservation. La totalité des DOCOB étant achevée, leur animation territoriale sur une période triennale a débuté - l'animation d'un site terrestre est estimée à 0,5 ETP par an, soit 20 000 euros par an. 83 % des sites sont en animation en 2017 : l'objectif est fixé à 100 % pour 2020.

S'il est bienvenu, cet abondement de crédits paraît toutefois largement insuffisant pour faire face aux besoins supplémentaires et pour assurer le respect par la France de ses engagements européens, notamment au titre de la gestion des milieux marins.

En effet, comme l'indique le ministère de la transition écologique et solidaire ^{22 ( * )} , « le coût total de la mise en oeuvre des programmes de surveillance des PAMM du premier cycle est estimé à environ 60 millions d'euros par an, dont 48 millions d'euros par an pour les dispositifs existants et 12 millions d'euros par an pour les évolutions de dispositifs existants et les dispositifs nouveaux à créer pour répondre aux besoins de la DCSMM. Concernant les programmes de mesures, le montant total au titre du premier cycle de la DCSMM est évalué à 53 millions d'euros sur 6 ans (2016-2021) ».

B. UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DONT LA VISION STRATÉGIQUE PEINE À SE DESSINER

Les crédits dédiés à la politique de lutte contre la pollution de l'air et contre le changement climatique , retracés par l'action 05 du programme 174, s'élèvent à 30,9 millions d'euros en 2018 , en hausse de 13 % par rapport à 2017 . Cette hausse résulte principalement d'une nouvelle ligne budgétaire temporaire de 5 millions d'euros, consacrée aux actions de contrôle des véhicules, dans le cadre de l'application du projet de règlement européen relatif à l'homologation des véhicules et de leurs remorques ^{23 ( * )} .

Ces crédits permettent notamment de financer la participation de l'État au budget des associations agrées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA), pour un montant de 17 millions d'euros en 2018, du Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA) - 4,6 millions d'euros - et du Centre interprofessionnel technique d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA) - 1,35 million d'euros.

1. L'absence de vision stratégique se conjugue à des financements globaux qui ne sont pas à la hauteur des enjeux

S'agissant des AASQA , associations pluripartites ^{24 ( * )} chargées de la surveillance réglementaire de la qualité de l'air, les subventions de l'État ont représenté 27 % de leur budget total en 2016 et en 2017 . Elles sont par ailleurs financées par des dons des entreprises émettant des substances polluantes dans l'atmosphère, qui bénéficient en compensation d'une déduction fiscale de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et, parfois, par une participation financière des collectivités territoriales.

Or les AASQA font face à un désengagement financier de certaines collectivités : d'après le réseau Atmo France, une vingtaine de départements aurait cessé de subventionner des AASQA ces dernières années compte tenu des difficultés financières auxquelles ils font face.

Alors même que la fragilité de la situation financière des AASQA appellerait une consolidation de la participation financière de l'État, le montant de la subvention de l'État prévue pour 2018 apparaît en baisse par rapport au montant fixé en loi de finances initiale pour 2017 (17 millions d'euros, contre 18,7 millions d'euros). D'après les informations transmises, le financement de l'État serait toutefois identique compte tenu de la diminution du taux de réserve de précaution prévu en 2018 par rapport à celui retenu les années précédentes (3 % au lieu de 8 %).

Au total, le financement alloué aux AASQA par l'État a diminué de 5 % entre 2012 et 2017 . Dans ce contexte, il convient que ces dernières poursuivent leurs démarches auprès des industriels afin de les sensibiliser à la possibilité de faire des dons déductibles de la TGAP.

Montant des subventions allouées aux AASQA entre 2010 et 2017 hors contribution des collectivités territoriales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises par la Direction générale de l'Énergie et du climat (DGEC).

NB : pour 2016 et 2017, les montants relatifs aux dons de TGAP sont prévisionnels.

La politique de lutte contre pollution passe aussi par un ensemble de mesures de règlementation et des mesures fiscales non retracées par la mission « Écologie ». Votre rapporteur spécial a rappelé dans un récent rapport d'information l'absence de vision stratégique et de cohérence dans la politique de lutte contre la pollution de l'air menée par le précédent Gouvernement ^{25 ( * )} .

Ainsi, s'agissant des mesures de planification, il faut regretter le retard d'un an pour l'adoption du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) ^{26 ( * )} .

Ce plan est mis en oeuvre par un décret ^{27 ( * )} fixant des objectifs chiffrés de réduction des émissions des principaux polluants ^{28 ( * )} à horizon 2020, 2025 et 2030, et d'un arrêté ^{29 ( * )} établissant le PREPA et, pour la période de 2017 à 2021, les actions de réduction des émissions dans les quatre secteurs d'activité principalement émetteurs de polluants.

Votre rapporteur a rappelé dans le rapport précité le manque d'ambition particulièrement regrettable des mesures sectorielles proposées dans le PREPA, renvoyant à des dispositifs existants , voire à des mesures des plans de protection de l'atmosphère (PPA), eux-mêmes sous-dotés.

À ce titre, alors même qu'au niveau local, seul le plan de protection de l'atmosphère (PPA) est spécifiquement dédié à l'amélioration de la qualité de l'air, la ligne budgétaire consacrée à leur mise en oeuvre n'est dotée que de 900 000 euros pour 2018, alors même que des feuilles de route ambitieuses et opérationnelles sont attendues des préfectures d'ici le 31 mars 2018, à la suite de la décision du Conseil d'État du 12 juillet 2017 .

En ce qui concerne les transports, nulle mesure innovante ne saurait être relevée dans le PREPA, dès lors que les mesures retenues reposent sur celles engagées récemment (notamment la mise en place de zones à circulation restreinte, l'encouragement à la conversion des véhicules les plus polluants et à l'achat de véhicules plus propres, l'incitation à l'utilisation du vélo, le renouvellement des flottes de véhicules publiques, ou encore en matière fiscale, l'alignement du régime de déductibilité de la TVA entre les véhicules essence et gazole) ^{30 ( * )} .

Il y a lieu de mentionner la création en 2018 d'un nouveau « fonds air et transport mobilité », porté par l'ADEME et doté de 20 millions d'euros, afin d'accompagner les territoires dans la mise en oeuvre de leur plan de protection de l'atmosphère. Les actions susceptibles d'être accompagnées, notamment en matière de mobilité, demeurent à ce stade encore floues, en attente des conclusions des Assises de la mobilité.

Si la prime à la conversion automobile nouvelle formule proposée par le Gouvernement constitue une avancée positive (cf. infra ), il est à regretter que les mesures en matière de lutte contre la pollution relèvent principalement du « coup de massue fiscal » pour les ménages résultant de l'accélération de la convergence de la fiscalité sur le diesel et sur l'essence .

2. Un accompagnement financier des collectivités locales en matière de transition énergétique à la fois instable et insuffisant

Afin de soutenir financièrement des mesures relatives à la mobilité durable, aux démarches engagées dans le cadre des territoires à énergie positive pour la croissance verte (TEPCV) ou des territoires « zéro gaspillage, zéro déchet », une « enveloppe spéciale transition énergétique » (ESTE) , dont les ressources sont définies en loi de finances, a été créée par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ^{31 ( * )} .

L'enveloppe, qui constitue un volet du fonds de transition énergétique lui-même doté de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), devait être dotée de 750 millions d'euros sur trois ans (en 2015, 2016 et 2017) par tranches annuelles de 250 millions d'euros.

Dans un premier temps, la loi de finances rectificative pour 2015 a ouvert 250 millions d'euros de CP et d'AE sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ». Dans un second temps, 500 millions d'euros d'AE et 150 millions d'euros de CP ont été ouverts par la loi de finances rectificative pour 2016 sur ce même programme 174, portant les capacités d'engagement à 750 millions d'euros et les capacités de paiement à 400 millions d'euros.

Autorisations d'engagement et crédits de paiement ouverts sur l'ESTE
entre 2015 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Comme le craignait votre rapporteur spécial au moment de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, cette enveloppe s'apparente in fine à une « coquille vide » ^{32 ( * )} , au regard de l'écart entre les engagements conclus et les crédits de paiement effectivement versés .

Aussi le ministre d'État de la transition écologique et solidaire a-t-il sans surprise annoncé, par une instruction adressée aux préfets de région le 26 septembre 2017, « une impasse de financement de 350 millions d'euros ».

Votre rapporteur spécial citait, dans son récent rapport précité, l'exemple du financement alloué à la Métropole et à la Ville de Lille au titre de l'appel à projet TEPCV ^{33 ( * )} : une première enveloppe de 500 000 euros devait être complétée d'un second volet d'un million d'euros. Seuls 150 000 euros ont été reçus au titre de cette seconde enveloppe - à raison de 100 000 euros pour la MEL et de 50 000 euros pour la Ville de Lille.

Le projet de loi de finances pour 2018 ne prévoit aucun crédit supplémentaire. D'ailleurs, le document budgétaire « Rapport sur le financement de la transition énergétique », annexé au projet de loi de finances pour 2018, ne fait plus mention de l'ESTE, contrairement à l'année dernière.

Compte tenu de l'inquiétude légitime exprimée par de nombreux élus locaux ayant conclu avec l'État une convention TEPCV et craignant un désengagement de ce dernier, le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2017, présenté en conseil des ministres le 15 novembre 2017, devrait ouvrir 75 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement sur l'ESTE, portant la dotation totale de l'enveloppe à 475 millions d'euros, en contrepartie de l'annulation de crédits à due concurrence sur le programme 181 « Prévention des risques ».

Également, au cours de son audition devant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, le 16 novembre 2017, le secrétaire d'État auprès du Ministre d'État de la transition écologique et solidaire, Sébastien Lecornu, a annoncé la publication prochaine d'une nouvelle circulaire, alors même que l'instruction précitée prévoit la nullité des conventions signées par les autorités représentant chaque collectivité locale lorsqu'elles n'ont pas été précédées de délibération les y autorisant.

Ces rétropédalages confus inscrivent les méthodes du Gouvernement dans les pas du précédent . Au total, cette absence de visibilité quant aux financements alloués par l'État aux collectivités territoriales ralentit voire annihile les initiatives locales en matière de lutte contre la pollution atmosphérique et de financement de la transition énergétique autant qu'elle fragilise la crédibilité de l'État dans ces domaines.

III. UNE HAUSSE DES MOYENS ALLOUÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES CONTREBALANCÉE PAR L'INSUFFISANCE DES MOYENS DE L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE

La politique de prévention des risques, portée par le programme 181 « Prévention des risques », concerne principalement la prévention des risques technologiques, des risques naturels et hydrauliques, des risques miniers et des risques liés à l'énergie nucléaire.

À compter de 2018, le programme 181 porte les crédits de financement de l'ADEME , d'où une augmentation significative des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme. Néanmoins, à périmètre constant , les crédits de paiement du programme augmentent de 3,5 millions d'euros (+ 1,6 %) et atteignent 231,1 millions d'euros. Ce renforcement concerne principalement la recherche en matière de santé environnementale, notamment en matière de perturbateurs endocriniens et l'investissement s'agissant du réseau de prévention des crues.

Évolution des crédits de paiement du programme 181 « Prévention des risques » entre la loi de finances initiale pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018 hors rebudgétisation de l'ADEME

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé
à la présente mission

A. UN RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA PRÉVENTION DES RISQUES, À L'EXCEPTION DE LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES

1. La prévention des risques technologiques : vers la mise en oeuvre des PPRT

La prévention des risques technologiques et des pollutions s'articule autour de la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT ) en application de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Ces PPRT prévoient des mesures visant à réduire les risques associés à la présence de sites industriels Seveso pour les riverains. Au 1 ^er juillet 2017, 361 PPRT ont été approuvés sur les 395 PPRT à réaliser, soit un taux d'approbation de 91 %.

Après des difficultés les années précédentes à consommer l'ensemble des crédits, l'année 2017 devrait être marquée par une meilleure consommation des crédits d'après le ministère : au 31 juillet 2017, 17,9 millions d'euros en crédits de paiement ont été consommés alors qu'à la même période de l'année 2016, 11 millions d'euros avaient été consommés, contre 3 millions d'euros seulement en 2015.

Ainsi, quinze ans après la catastrophe de l'usine AZF et l'adoption de la loi « risques » de 2003, la première phase d'adoption des PPRT est en voie de s'achever. Les prochaines années seront donc dédiées à la poursuite de la mise en oeuvre opérationnelle de ces plans avec notamment des travaux de renforcement du bâti des riverains ^{34 ( * )} et, le cas échéant, des mesures foncières d'expropriation ou de délaissement, qui constitueront une part importante des engagements financiers du programme.

2. Une diminution des crédits dédiés à la prévention des risques naturels

La prévention des risques naturels et hydrauliques est principalement mise en oeuvre à travers les plans de prévention des risques naturels (PPRN), les programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI), outils de contractualisation entre l'État et les collectivités permettant de promouvoir une gestion des risques d'inondation, ou encore le plan séisme Antilles .

Les PPRN ont pour objet de maîtriser l'urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens, à travers des mesures d'interdiction ou d'adaptation des constructions nouvelles ou existantes ^{35 ( * )} . L'accent est mis ces dernières années sur la poursuite de l'élaboration des PPRN dans les grandes agglomérations exposées à des risques élevés et sur le littoral. En août 2017, 78 % des communes de plus de 10 000 habitants (698 communes sur 854) exposées à un risque naturel sont couvertes par un PPRN approuvé.

Les études et travaux prescrits par les PAPI et par les PPRN sont financés par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Le FPRNM connaît une situation budgétaire favorable , qui s'explique par la progression du taux de prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque naturel - 2 % entre 1999 et 2006 puis 4 % entre 2006 et 2008, 8 % à partir de 2008 et enfin 12 % en 2009. En conséquence, les recettes du fonds ont crû fortement sur cette période pour s'établir autour de 200 millions d'euros.

Toutefois , l'article 19 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit le plafonnement de la taxe affectée au FPRNM à compter de 2018 , à hauteur de 137 millions d'euros. Compte tenu du solde de trésorerie constitué en raison de la dynamique des recettes, qui devrait atteindre plus de 226 millions d'euros à la fin de l'année 2017, le plafonnement de la taxe ne pose pas de souci majeur. Le niveau de plafonnement retenu assure en effet au fonds un produit suffisant pour l'exercice de ses missions.

Pour les prochaines années, les dépenses les plus importantes concerneront le financement des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) (entre 82 et 86 millions d'euros par an) et des opérations de restauration de digues dans le cadre du plan « Submersions rapides », ainsi que le financement du plan « séisme Antilles » (20 millions d'euros) visant à accompagner les collectivités territoriales pour le confortement des bâtis.

Principales dépenses du fonds « Barnier » en 2016

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Situation budgétaire du FPRNM entre 2007 et 2016

(en millions d'euros)

(1 ) hors frais de gestion ;

(2) au 31 décembre de l'année mentionnée ;

(3) le montant de délégation intègre en 2016 un prélèvement de 55 M€ en 2016 et de 70 M€ en 2017 au profit du budget de l'Etat ;

(4) Le PLF 2018 prévoit de limiter les recettes à hauteur de 137 M€ ;

(5) En prenant en compte 33 M€ de remontée de trésorerie correspondant à des montants précédemment délégués en département au titre d'opérations abandonnées ou réalisées à moindre coût.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial .

B. UN OPÉRATEUR DONT LES MOYENS DOIVENT DURABLEMENT ÊTRE RENFORCÉS : L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (ASN)

Le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est assuré par l'autorité de sûreté nucléaire (ASN) , autorité administrative indépendante financée à titre principal par le programme 181 « Prévention des risques » ^{36 ( * )} , qui bénéficie d'un appui technique assuré par l'institut de sûreté nucléaire et de radioprotection (IRSN) financé par le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».

Les moyens budgétaires et humains de l'ASN ont été relativement stables ces dernières années, avant qu'une inflexion apparaisse à partir de 2015, comme en témoigne le graphique ci-après.

Évolution des moyens budgétaires de l'ASN financés
par le programme 181 entre 2013 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Après une augmentation des moyens humains et financiers de l'ASN sur le triennal 2015-2017, le présent projet de loi de finance s'inscrit dans la continuité d'un renforcement des moyens de l'ASN. Sont ainsi prévus un accroissement du plafond d'emploi , qui passe de 422 ETPT à 432 ETPT, un schéma d'emplois de +10 ETP et l'augmentation des crédits de paiement de 700 millions d'euros.

En effet, l'ASN fait face à une charge plus lourde compte tenu  du renforcement de la sûreté du parc nucléaire français à la suite de l'accident de Fukushima, du vieillissement des centrales nucléaires et de l'instruction des demandes de prolongation de leur fonctionnement, de la mise en service du réacteur EPR sur le site de Flamanville, du développement du projet d'enfouissement CIGEO, ou encore de la montée en puissance de la problématique du démantèlement .

En outre, l'ASN mène les premiers réexamens de sûreté de plus d'une cinquantaine d'installations exploitées par le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et AREVA, notamment à l'usine de La Hague.

L'évolution des charges de l'ASN pourrait cependant conduire à faire apparaître des besoins supplémentaires . L'ASN demandait ainsi 20 agents supplémentaires, afin de constituer une équipe d'inspecteurs destinée à combattre la fraude et la falsification, dans le contexte des constats d'anomalies sur la cuve de l'EPR de Flamanville. Il est ainsi à craindre que l'augmentation de la masse salariale de l'ASN ne soit pas suffisante pour qu'elle puisse aborder les échéances à venir.

Il convient enfin de déplorer l'absence de feuille de route claire et précise s'agissant de la part du nucléaire dans le mix énergétique français .

Ainsi, alors que la loi de transition énergétique pour la croissance verte fixe un objectif de part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à horizon 2025, le ministre de la transition écologique et solidaire a concédé le 7 novembre 2017 que cet objectif n'était pas tenable lorsqu'il est cumulé à la sortie des énergies fossiles, et qu'il considérait la date de 2035 comme plus crédible .

TROISIÈME PARTIE : SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE ET TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

I. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, UN LEVIER BUDGÉTAIRE TOUJOURS PLUS SOLLICITÉ POUR PROMOUVOIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE

A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, QUI SONT DÉSORMAIS PORTÉES PAR LE BUDGET DE L'ETAT, REPRÉSENTERONT 7,9 MILLIARDS D'EUROS EN 2018

Jusqu'en 2015, la contribution au service public de l'électricité (CSPE) , imposition de toutes natures au statut sui generis ^{37 ( * )} , finançait via un circuit « extrabudgétaire » , de multiples dépenses destinées à compenser les obligations de service public assignées aux entreprises du secteur de l'électricité et du gaz par le code de l'énergie : obligation d'achat à un prix garanti de l'électricité produite par des sources d'énergie renouvelable , injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, tarifs sociaux de l'électricité et du gaz , budget du médiateur de l'énergie , etc.

Son taux était arrêté chaque année par le ministre chargé de l'énergie, sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) de façon à couvrir l'ensemble de ces charges de service public de l'énergie .

Cette situation était profondément insatisfaisante car elle revenait à soustraire du vote et du contrôle du Parlement de nombreuses dépenses de nature budgétaire et à l'exclure totalement de la détermination du taux d'un impôt représentant plus de 5 milliards d'euros de recettes , alors même qu'il est supposé, aux termes de l'article 34 de la Constitution, « déterminer l'assiette, le taux et le recouvrement des impositions ».

Ainsi que votre commission des finances l'avait appelé de ses voeux lors de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique pour une croissance verte, la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a enfin procédé à une refonte complète de ce dispositif fort peu démocratique et probablement incompatible avec le droit de l'Union européenne.

Elle a intégré la CSPE dans le régime de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) , ce qui a conduit à élargir l'assiette de cette taxe à l'ensemble des consommations d'électricité et à en augmenter le taux. Ainsi modifiée, la TICFE a été rebaptisée « nouvelle contribution au service public de l'électricité » (CSPE) . Son taux est fixé à 22,5 euros par mégawattheure en 2018 par l'article 9 du présent projet de loi de finances.

Parallèlement, la loi de finances rectificative pour 2015 a intégré dans le budget de l'État l'ensemble des charges de service public de l'énergie jusque-là financées de façon « extrabudgétaire » par l'ancienne CSPE.

Désormais, le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » porte les crédits relatifs à la péréquation territoriale , au chèque énergie ainsi qu'au médiateur de l'énergie , tandis que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » est chargé de retracer l'ensemble des dépenses spécifiquement liées à la transition énergétique, et en particulier les dépenses relatives au soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel .

En application de l'article L. 121-9 du code de l'énergie, c'est la CRE , autorité administrative indépendante, qui reste chargée de l'évaluation annuelle des charges de service public de l'énergie et qui, ce faisant, détermine la plus grande partie des crédits affectés au programme 345 et au CAS « Transition énergétique ».

Si le Parlement demeure exclu des grands choix qui engagent les finances du pays en matière de soutien aux énergies renouvelables (voir infra ), du moins est-il désormais en mesure de contrôler un peu mieux les sommes en jeu , dont les montants deviennent chaque année plus considérables .

1. Les charges de service public de l'énergie vont une nouvelle fois fortement augmenter de 10 % en 2018

Dans sa délibération n° 2017-169 du 13 juillet 2017, la Commission de régulation de l'énergie a arrêté le montant des charges de service public de l'énergie pour 2018 qui seront financées par les crédits des programmes 345 « Service public de l'énergie » et 764 « Soutien à la transition énergétique » .

Ce montant s'élèvera à 7 938,1 millions d'euros en 2018, ce qui représente une hausse de quasiment 10 % par rapport aux 7 221,1 millions d'euros prévus pour 2017, soit 717 millions d'euros de charges de service public de l'énergie supplémentaires à couvrir .

Charges de service public de l'énergie en 2018

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Cette augmentation très significative s'explique avant tout par la hausse de 13,1 % des charges liées à la production de l'électricité par des énergies renouvelables , qui représentent à elles-seules 69 % des charges du service public de l'énergie .

Cette hausse est due au fort dynamisme des filières éolien, photovoltaïque et biomasse , ce qui engendre une hausse des montants dus par l'État au titre de l'obligation d'achat et du complément de rémunération, mais également à la baisse des prix de marché de gros (voir infra ). Les mêmes causes sont à l'origine de la hausse de 23,4 % des charges liées à la cogénération .

La spectaculaire augmentation de 166,8 % des charges liées à l'injection de biométhane s'explique quant à elle par la hausse soutenue du nombre d'installations raccordées et des quantités injectées .

La baisse des charges liées aux tarifs sociaux de l'électricité, en revanche, n'est due qu'au remplacement de ces dispositifs par le chèque énergie à compter du 1 ^er janvier 2018 . Celui-ci ne fait pas partie de la liste des charges du service public de l'énergie mais sera malgré tout financé par les crédits du programme 345 « Service public de l'énergie ».

Évolution des charges de service public de l'énergie
de 2016 à 2018

(en millions d'euros)

Source : commission de régulation de l'énergie

Au total, les charges du service public de l'énergie poursuivront en 2018 leur hausse très rapide déjà visible lors des exercices budgétaires précédents : 1,1 milliard d'euros supplémentaires leur seront consacrés l'an prochain par rapport à 2016, soit une augmentation massive de 17 % .

Les projections réalisées par la CRE pour les cinq ans à venir montrent que ce mouvement de hausse n'en est qu'à ses débuts et que l'État va devoir consacrer des sommes considérables pour couvrir les charges de service public de l'énergie au cours du quinquennat.

2. Les charges de service public de l'énergie représenteront un effort budgétaire de 45 milliards d'euros entre 2018 et 2022 sans que le Parlement ait véritablement son mot à dire

La CRE a cherché, dans sa délibération du 13 juillet 2017 précitée, à chiffrer l'évolution des charges de service public de l'énergie de 2018 à 2022 .

Ses projections montrent que celles-ci devraient augmenter de 28% en cinq ans , passant de 7 938 millions d'euros à 10 161millions d'euros , soit un alourdissement supérieur à 2,2 milliards d'euros par an à l'horizon 2022.

Prévision d'évolution des charges de service public de l'énergie
à horizon 5 ans

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Sur ces cinq années, le total des charges cumulées représentera un effort de 44,9 milliards d'euros , dont 30 milliards d'euros pour les énergies renouvelables électriques (67 % du total), 9,9 milliards d'euros pour la péréquation tarifaire avec les ZNI (22 % du total), 3,3 milliards d'euros pour le soutien à la cogénération (7,4% du total) et 1 milliard d'euros pour le soutien à l'injection de biométhane (2,2 % du total).

94 % des charges prévisionnelles en matière d'énergies renouvelables et de cogénération sont d'ores-et-déjà engagées . 60 % l'ont été avant 2011 .

A ces sommes viendront en outre s'ajouter les remboursements du déficit de compensation qu'avait accumulé l'État vis-à-vis d'EDF avant le 31 décembre 2015 , soit près de 6,2 milliards d'euros (voir infra ).

L'ampleur des montants en jeu - quelque 51,1 milliards d'euros - rend plus que jamais nécessaire un contrôle très vigilant du Parlement sur l'efficacité et l'efficience des soutiens apportés aux entreprises du secteur de l'électricité et du gaz.

Du reste, la Commission de régulation de l'énergie, dont votre rapporteur spécial a entendu le Président, est la première à réclamer une plus forte association du Parlement aux choix faits par le Gouvernement en matière de soutien aux énergies renouvelables .

Pour l'heure, ces dispositifs, qui engagent l'État pour des périodes de vingt à vingt-cinq ans, font l'objet de décisions qui relèvent uniquement de l'exécutif  et le Parlement est par la suite bien obligé de les ratifier implicitement en autorisant les crédits nécessaires pour les honorer.

Cette situation, qui condamne le Parlement à une totale impuissance face à la hausse exponentielle de ces dépenses , est profondément insatisfaisante .

Le Parlement devrait pouvoir encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant chaque année en loi de finances le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issues de sources d'énergie renouvelable , ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables , ainsi que votre commission des finances l'a déjà proposé à plusieurs reprises ^{38 ( * )} .

Si cette solution apparaissait trop contraignante et court-termiste , il pourrait également être envisagé, dans une perspective pluriannuelle sans doute davantage adaptée aux questions d'énergies renouvelables, de faire voter le Parlement sur ces questions dans le cadre d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie qui aurait une légitimité beaucoup plus forte que l'actuelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) ^{39 ( * )} adoptée par voie réglementaire.

Afin de disposer de plus amples informations sur ce sujet de plus en plus crucial pour la soutenabilité de nos finances publiques , votre commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une enquête relative au soutien aux énergies renouvelables . Celle-ci devrait lui être communiquée au premier trimestre 2018 .

B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE », QUI PORTE UNE PARTIE DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, AUGMENTERONT DE PRÈS DE 20 % EN 2018

Le programme 345 « Service public de l'énergie » a été créé par la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 afin de porter les dépenses liées au secteur de l'énergie financées jusqu'en 2015 par l'ancienne contribution au service public de l'électricité (CSPE) qui n'ont pas été rassemblées dans le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » .

Cinq postes de dépenses sont concernés, pour un total de 3 milliards d'euros en 2018, contre 2,55 milliards d'euros en 2017 (soit un montant en hausse de 17,6 % ) :

- la solidarité avec les zones non interconnectées (ZNI) au réseau métropolitain , pour un montant de 1,5 milliard d'euros en 2018, en augmentation de 9,2 % par rapport à 2017 ;

- la protection des consommateurs en situation de précarité énergétique , qui représentera 753,6 millions d'euros en 2018, en hausse de 51,7 % avec la généralisation du chèque énergie ;

- le soutien à la cogénération , pour un montant de 691,5 millions d'euros en 2018, soit une augmentation de 22,9 % par rapport à 2017 ;

- les intérêts versés à Électricité de France sur la dette contractée à son égard en raison de l'absence de compensation d'une partie des charges de service public supportées au titre du soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables, en légère baisse en 2018 à 87,2 millions d'euros ;

- la subvention versée au médiateur de l'énergie , qui poursuit sa diminution à 4,8 millions d'euros en 2018.

À noter également la création d'une action 07 « Fermeture de la centrale de Fessenheim » , qui ne porte pour le moment aucun crédit, mais que le Gouvernement entend probablement utiliser lors des exercices budgétaires à venir , puisque le ministre de la transition écologique et solidaire a réaffirmé à plusieurs reprises que la plus vieille centrale nucléaire de France fermerait ses portes au cours du quinquennat .

Crédits inscrits au programme 345 « Service public de l'énergie »
en 2018 (AE=CP)

(en millions d'euros)

Source : ministère de la transition écologique et solidaire

1. Les tarifs sociaux de l'énergie vont être remplacés en 2018 par le chèque énergie prévu par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

a) Le chèque énergie a été expérimenté dans quatre départements en 2016 et en 2017

3,5 millions de ménages aux revenus très modestes qui ont des difficultés à payer leurs factures d'énergie bénéficient actuellement des tarifs sociaux de l'énergie : le tarif de première nécessité pour l'électricité (TPN) et le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz naturel . Les pertes et les coûts de gestion de ces tarifs font l'objet de compensations par l'État aux fournisseurs d'électricité et de gaz naturel .

Deux reproches étaient traditionnellement faits à ces tarifs sociaux de l'énergie :

- le nombre de bénéficiaires était nettement inférieur à celui des ayants droit , en raison des difficultés à les identifier via des croisements complexes dans les fichiers des fournisseurs ;

- alors que les ménages abonnés au gaz naturel bénéficiaient à la fois du TSS et du TPN, les autres ménages ne bénéficiaient que du TPN , les autres sources d'énergie (fioul, bois, etc.) ne bénéficiant pas de tarifs sociaux .

Afin de répondre à ces deux difficultés, l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a créé un titre spécial de paiement pour aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d'énergie : le chèque énergie , destiné à remplacer les tarifs sociaux de l'énergie au plus tard le 1 ^er janvier 2018 ^{40 ( * )} .

Ce chèque peut être utilisé pour financer tous les types d'énergie : électricité, gaz, fioul, bois ainsi que des travaux de rénovation énergétique.

En 2016 et en 2017, le chèque énergie a été expérimenté dans quatre départements : l'Ardèche, l'Aveyron, les Côtes d'Armor et le Pas-de-Calais. Il s'agissait notamment, selon l'article 201 de la loi susmentionnée, de définir, à l'issue de cette expérimentation, « les meilleures modalités de mise en oeuvre permettant d'optimiser l'utilisation du chèque énergie par ses bénéficiaires ».

La loi prévoyait que l a généralisation de ce dispositif à l'ensemble du territoire national devrait impérativement être précédée trois mois auparavant de la remise au Parlement d'un rapport sur son expérimentation , mais celui-ci ne lui a pas été transmis avant le 1 ^er octobre 2017.

Alors que le nouveau Gouvernement a confirmé que le chèque énergie remplacerait les tarifs sociaux de l'énergie au 1 ^er janvier 2018, votre rapporteur spécial est donc dans l'impossibilité de mesurer pleinement son efficacité .

Des quelques éléments qui lui ont été transmis dans le cadre des réponses à son questionnaire budgétaire, il ressort que :

- 170 000 personnes environ ont bénéficié d'un chèque énergie de 150 euros en moyenne dans les quatre départements où l'expérimentation était menée, alors que seulement 130 000 personnes y bénéficiaient des tarifs sociaux de l'énergie avant 2016 ;

- le taux d'utilisation du chèque , proche de 80 % , permet d'atteindre davantage de bénéficiaires que les tarifs sociaux mais demeure insuffisant ;

- le mécanisme de compensation auprès des fournisseurs d'énergie est efficace et permet de les rembourser rapidement ;

- l'attestation de bénéficiaire du chèque énergie , qui permet au bénéficiaire de se faire connaître auprès de son fournisseur pour activer les prestations complémentaires liées au chèque énergie ^{41 ( * )} , est mal comprise par les professionnels et devra être significativement améliorée .

Le fait que le Parlement ne puisse pas connaître dans le détail le résultat de l'expérimentation relative au chèque énergie alors que la loi le prévoyait expressément constitue pour votre rapporteur spécial un profond motif d'insatisfaction que partageront certainement ses collègues sénateurs comme députés.

b) À compter du 1er janvier 2018, le chèque énergie bénéficiera à 4 millions de personnes, pour un coût de 581,1 millions d'euros

Le chèque énergie sera attribué automatiquement à ses bénéficiaires sur la base d'un critère fiscal unique , en tenant compte du niveau de revenu et de la composition des ménages : en 2018, il s'adressera aux ménages dont les revenus vont de 7 700 euros par an pour une personne seule à 16 100 euros pour un couple avec deux enfants .

Son montant variera de 48 euros à 227 euros en fonction de la situation de revenu et de famille du ménage, le montant moyen annuel étant de 150 euros . Le Gouvernement prévoit qu'il sera revalorisé de 50 euros et passera en moyenne à 200 euros en 2019 pour tenir compte de l'augmentation de la fiscalité carbone.

Comparaison en 2018 du chèque énergie et des tarifs sociaux
de l'électricité et du gaz selon les revenus et la taille du ménage

Source : direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Nombre de ménages bénéficiaires des tarifs sociaux de l'énergie puis,
à compter de 2018, du chèque énergie

Source : commission des finances d'après les données de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et de l'Agence de services et de paiement (ASP)

Le Gouvernement prévoit que le chèque énergie bénéficiera à 4 millions de personnes en 2018 , contre 3,5 millions de personnes pour les tarifs sociaux de l'énergie en 2017 .

Le coût du dispositif devrait être de 581,1 millions d'euros en 2018, dont 563,4 millions d'euros pour la valeur des chèques, 4,7 millions d'euros de coûts relatifs aux services liés à la fourniture des bénéficiaires du chèque énergie et 13 millions de frais de gestion de l'Agence des services et de paiement (ASP) qui gèrera le dispositif.

À noter qu'en dépit de leur disparition au 1 ^er janvier 2018, le programme 345 « Service public de l'énergie » portera en 2018 93,8 millions d'euros au titre de la compensation du tarif de première nécessité (TPN) pour l'électricité et 78,9 millions d'euros pour la compensation du tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz , en raison de la facturation par les opérateurs en 2018 d'une partie des consommations pour 2017 des bénéficiaires de ces deux tarifs sociaux.

Le fait que davantage de ménages puissent bénéficier d'une aide pour lutter contre la précarité énergétique est assurément une excellente nouvelle.

Mais votre rapporteur spécial craint que la hausse considérable de la composante carbone prévue tout au long du quinquennat par l'article 9 du présent projet de loi de finances pour 2018 ne rende rapidement dérisoire cette mesure de soutien au pouvoir d'achat des ménages les plus modestes .

2. La péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) représentera 1,5 milliard d'euros en 2018

Les coûts de production d'électricité en Corse ainsi que dans les départements, régions et territoires d'outre-mer sont sensiblement supérieurs à ceux de la métropole continentale .

Au nom de la solidarité nationale, les consommateurs de ces zones non interconnectées (ZNI) bénéficient d'une péréquation tarifaire : les surcoûts des opérateurs historiques des ZNI - EDF Systèmes énergétiques insulaires (EDF SEI), Électricité de Mayotte (EDM) et Eau et Électricité de Wallis-et-Futuna (EEWF) - sont pris en charge par l'État .

En 2018, cette péréquation tarifaire représentera 1,5 milliard d'euros , soit une augmentation de 9,2 % par rapport à 2017 . Selon la Commission de régulation de l'énergie qui a déterminé cette somme dans sa délibération du 13 juillet 2017 susmentionnée, cette augmentation s'explique « par la hausse des prix à terme observés sur le marché des matières premières et par la mise en service de nouveaux moyens de production renouvelables dans ces territoires ».

Évolution du montant de la péréquation tarifaire en faveur des ZNI
entre 2015 et 2018

(en millions d'euros)

Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Sur cette somme, 656,5 millions d'euros correspondent directement aux surcoûts générés par la production d'électricité à partir des installations appartenant aux opérateurs historiques , EDF SEI, EDM et EEWF ^{42 ( * )} .

Selon la CRE, cette somme augmentera en 2018 en raison d'un recours plus élevé des opérateurs aux moyens thermiques de production et d'une augmentation des coûts d'achat des combustibles et des quotas d'émission de gaz à effet de serre .

La péréquation financière vient également financer pour 860,1 millions d'euros les surcoûts d'achat d'électricité dans le cadre de contrats conclus entre les producteurs tiers et les opérateurs historiques , qu'ils relèvent de l'obligation d'achat (arrêtés tarifaires et appels d'offre) ou du gré à gré ^{43 ( * )} .

L'augmentation de ces surcoûts en 2018 s'explique selon la CRE par l'augmentation du coût de production de la filière bagasse/charbon suite aux mises en conformité des installations , ainsi que par l'installation de nouvelles installations , notamment bagasse/biomasse et photovoltaïques.

Surcoûts de production et d'achat d'électricité dans les zones non interconnectées bénéficiant du dispositif de péréquation tarifaire

(en millions d'euros)

Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Alors que le coût de la péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des ZNI va sans cesse croissant , la Commission de régulation de l'énergie, relève que, compte tenu du parc existant et de l'évolution de la consommation d'électricité dans les ZNI, les objectifs de développement de nouveaux moyens de production actuellement en vigueur pourraient provoquer des situations de surcapacités .

Une telle situation entraînerait une hausse des charges de service public de l'énergie due à d'importants coûts échoués , ce qui provoquerait un gâchis d'argent public.

Simultanément, la CRE recommande de diminuer le taux de rémunération des capitaux des opérateurs historiques - fixé à 11 % depuis 2006 - et de le différencier par territoire , alors qu'il est le même dans toutes les ZNI aujourd'hui, propositions auxquelles souscrit votre rapporteur spécial.

3. Un soutien à la cogénération au gaz naturel en forte hausse de 22,9 % à 691,4 millions d'euros

On appelle « cogénération » la production simultanée de chaleur et d'électricité par des installations fonctionnant au gaz naturel . Ce processus permet d'atteindre des rendements énergétiques globaux supérieurs à ceux obtenus via la production séparée de chaleur (chaudières) et d'électricité (centrales électriques) et de générer ainsi des économies d'énergie primaire .

Pour soutenir la cogénération au gaz naturel, l'État oblige EDF et les entreprises locales de distribution d'électricité à conclure des contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération avec les installations de cogénération à haute performance énergétique de moins de 12 MW.

En contrepartie, il compense aux distributeurs d'électricité l'intégralité des surcoûts générés par ces mécanismes de soutien , pour un coût évalué par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 13 juillet 2017 à 670 millions d'euros .

L'État apporte également un soutien transitoire aux installations de cogénération de plus de 12 MW , pour un montant de 21,5 millions d'euros également évalué par la CRE.

Ce soutien prend la forme d'un appel d'offres intégrant la transition des installations de cogénération au gaz naturel vers la biomasse . Selon le projet annuel de performances pour 2017, « les lauréats de cet appel d'offre sont donc des industriels calo-intensifs qui s'engagent dans une évolution vers un mix renouvelable via l'investissement dans une installation de cogénération biomasse ».

Au total, l'ensemble des soutiens de l'État à la cogénération au gaz naturel représenteront donc en 2018 691,4 millions d'euros , en forte hausse de 22,9 % par rapport à 2017.

4. Le médiateur de l'énergie verra ses crédits diminuer une nouvelle fois de près de 10 %

Le Médiateur national de l'énergie est une autorité publique indépendante (API) créée par la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, dont les missions sont déterminées par les articles L. 122-1 à L. 122-5 du code de l'énergie.

Doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière , il est chargé d'informer les consommateurs sur leurs droits en matière d'énergie ^{44 ( * )} et de proposer des solutions amiables aux litiges qui les opposent aux entreprises du secteur énergétique ^{45 ( * )} .

Le budget du Médiateur national de l'énergie, qui était de 5,33 millions d'euros (AE=CP) en 2017 diminuera de - 9,9 % en 2018 à 4,80 millions d'euros .

Si cette nouvelle baisse de ses crédits devrait être absorbable, il faudra veiller à ce que cette API puisse continuer à mener l'ensemble de ses missions de manière efficace , sans quoi c'est la question de son existence qu'il conviendra de se poser.

C. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » PORTE À TITRE PRINCIPAL LE FINANCEMENT DU SOUTIEN À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ RENOUVELABLE PAR LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE)

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » est chargé de retracer l'ensemble des charges de service public de l'énergie qui contribuent à la transition énergétique de la France , et en particulier les dépenses relatives au soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel.

1. Les trois quart des dépenses du compte d'affectation spéciale, doté de 7,2 milliards d'euros en 2018, sont consacrées au soutien aux énergies renouvelables électriques

Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » comprend deux programmes .

L e programme 764 « Soutien à la transition énergétique » , d'une part, finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public , liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique , c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz .

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » , d'autre part, finance :

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015 ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l' « ancienne » CSPE ^{46 ( * )} au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).

Crédits inscrits au CAS « Transition énergétique »
en 2018 (AE=CP)

(en millions d'euros)

Source : ministère de la transition écologique et solidaire

a) Le soutien aux énergies renouvelables électriques, en forte augmentation à 5,4 milliards d'euros, représente la quasi-totalité des crédits du programme 764

97,9 % des crédits du programme 764 « Soutien à la transition énergétique » seront consacrés en 2018 au soutien aux énergies renouvelables électriques , pour un montant de 5,4 milliards d'euros qui comprend :

- le soutien aux producteurs d'énergies renouvelables électriques proprement dit, pour un total de 5 371,8 millions d'euros ;

- la compensation pour ces producteurs des coûts directement induits par la conclusion et la gestion des contrats d'obligation d'achat et de complément de rémunération , soit 48,1 millions d'euros ;

- 5 millions d'euros pour les études techniques préalables au lancement d'appels d'offre pour le développement d'énergies renouvelables électriques et pour les dépenses de contentieux.

Pour 2018, le montant de 5 371,8 millions d'euros annoncé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 13 juillet 2017 est obtenu en additionnant l'ensemble des coûts détaillés dans le tableau ci-après.

Il représente 69 % de l'ensemble des charges de service public de l'énergie au titre de 2018 . À titre de comparaison, le soutien à la cogénération et les dispositifs sociaux (tarifs sociaux de l'énergie, chèque énergie) en représentent respectivement 8 % et 2 % .

Surcoût du soutien à la production d'électricité renouvelable en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Si cette somme considérable est inférieure de 210 millions d'euros environ à l'estimation qui avait été retenue pour 2017 en loi de finances initiale , elle devrait en définitive être supérieure de près de 626 millions d'euros au montant qui sera effectivement exécuté en 2017 , désormais estimé à 4,8 milliards d'euros .

Charges de soutien aux énergies renouvelables électriques (ENR)
de 2016 à 2018

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Cette nouvelle hausse considérable des coûts du soutien aux énergies renouvelables s'explique essentiellement par l'accroissement des capacités installées , en particulier pour la filière photovoltaïque et la filière éolienne , qui représenteront respectivement 54 % et 29 % des charges en 2018 . Le dynamisme de la filière photovoltaïque est particulièrement significatif, puisque les charges de soutien dont elle bénéficie ont augmenté de 51 % en seulement deux ans .

Mais elle est également due à l a baisse des prix de marché de gros de l'électricité , dont l'impact est considérable sur les surcoûts : comme le rappelle la CRE dans sa délibération susmentionnée, « une baisse de 1 euro par mégawattheure des prix de marché de gros se traduit par une hausse des surcoûts de plus de 50 millions d'euros ».

Le fait que le Parlement n'ait pas réellement son mot à dire sur ces coûts en augmentation rapide est de plus en plus problématique (voir supra ).

b) Le coût du soutien à l'injection de bio-méthane va doubler en 2018 pour représenter près de 100 millions

En matière de gaz naturel , le biométhane constitue la principale source d'énergie renouvelable , raison pour laquelle l'État soutient financièrement son injection dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel.

Dans cette perspective, l'article L. 446-2 du code de l'énergie prévoit que les fournisseurs de gaz naturel sont tenus de conclure des contrats d'achat de biométhane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat .

L'application de ces contrats génère un surcoût , qui correspond à la différence entre le prix d'acquisition du biométhane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel , ainsi qu'aux coûts de gestion du dispositif . C'est ce surcoût, évalué tous les ans par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), que l'État prend à sa charge.

Dans sa délibération du 13 juillet 2017, l'autorité de régulation de l'énergie évalue à 99,5 millions d'euros les charges liées aux contrats d'achats de biométhane en 2018 , ce qui représente un doublement par rapport aux 49,9 millions d'euros de 2017 ^{48 ( * )} .

Cette hausse très forte s'explique principalement par l'augmentation du nombre d'installations produisant du biométhane , qui devrait passer de 74 en 2017 à 117 en 2018 .

c) Les lourds engagements financiers liés à la transition énergétique hérités du passé, augmenteront encore en 2018 puis en 2019 mais s'éteindront en 2020

L'augmentation des crédits du programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » découle quant à elle du remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés entre 2009 et 2015 , qui représente 98,8 % de ses crédits .

Ces remboursements s'élèveront à 1 622 millions d'euros en 2018, contre 1 228 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 32,1 % .

Ils augmenteront encore à 1 839 millions d'euros en 2019, avant que cette dette ne soit totalement apurée en 2020 , grâce à un dernier versement de 896,8 millions d'euros .

À noter que c'est le programme 345 « Service public de l'énergie » qui porte les crédits destinés au paiement des intérêts de cette dette , pour un montant de 87,2 millions d'euros en 2018.

L' arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie fixe l'échéancier de remboursement , avec une échéance à fin 2020. Il a fait l'objet d'une modification par l'arrêté du 2 décembre 2016, pris à la suite de la délibération du 13 juillet 2016 de la Commission de régulation de l'énergie, afin de prendre en compte le montant exact du déficit de compensation constaté à la fin de l'année 2015 .

Échéancier prévisionnel de l'apurement de la dette à l'égard d'EDF
au titre de la compensation des charges de service public

(en millions d'euros)

Source : arrêté du 13 mai 2016, pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie, modifié par l'arrêté du 2 décembre 2016

Le programme 765 porte également les remboursements liés aux régimes d'exonération de l'ancienne CSPE qui s'appliquaient aux consommations réalisées .

En effet, jusqu'au 31 décembre 2015, les entreprises consommant plus de 7 GWh d'électricité par an pouvaient demander le remboursement de l'ancienne CSPE payée au-delà de 0,5 % de leur valeur ajoutée .

Ces remboursements , soumis à la validation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), cesseront à la fin de l'année 2018 . Le présent projet de loi de finances prévoit qu'ils s'élèveront pour cette dernière année à 20 millions d'euros , contre 75 millions d'euros en 2017.

2. Comme en 2017, le compte d'affectation spéciale sera financé quasiment à 100 % par la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE), soit un mode de financement très différent de celui qui avait été conçu lors de sa création

Deux taxes sont affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » pour lui permettre d'être à l'équilibre et de financer l'intégralité de ses dépenses ^{49 ( * )} .

En 2016, première année d'existence du CAS, celui-ci avait été principalement financé par la nouvelle contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que par une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) .

Alors que le Gouvernement avait d'abord présenté dans le projet de loi de finances pour 2017 un financement du CAS reposant largement sur ces deux taxes , complétées par une fraction de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) ainsi que par une fraction de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) , il a fait adopter en séance par l'Assemblée nationale un amendement qui a bouleversé les ressources du CAS en les faisant provenir en quasi-intégralité de la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) et en supprimant totalement les recettes issues de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) .

Cette mesure prise dans la précipitation visait à prendre en compte les observations de la Commission européenne qui considérait que le financement du CAS , dont les dépenses concernent avant tout le soutien aux énergies renouvelables, par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) , revenait à instituer une mesure d'effet équivalent à un droit de douane : alors qu'elle est assujettie à la CSPE, l'électricité importée ne pouvait bénéficier des aides du CAS car celles-ci sont réservées aux entreprises situées sur le territoire national.

L'affectation de la CSPE au développement des énergies renouvelables produites sur le territoire national n'était donc pas conforme aux articles 30 et 110 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) .

Recettes du CAS « Transition énergétique »

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

À rebours des changements considérables opérés en 2017, les recettes du compte d'affectation spéciale n'évolueront qu'à la marge en 2018 .

L'article 23 du présent projet de loi de finances prévoit directement les montants (et non plus des fractions) de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) et de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » - TICC) qui lui seront affectés , à savoir :

- 7 166 317 223 euros de TICPE en 2018 contre 6 982 200 000 d'euros en 2017, soit la quasi-intégralité des recettes totales du CAS ;

- 1 million d'euros de TICC , comme en 2017.

Dans la mesure où l'ensemble des crédits du CAS financent des engagements de l'État dont le montant est arrêté chaque année de façon quasi-certaine par une délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), il apparaît en effet plus pertinent, une fois ces dépenses connues, de fixer chaque année les montants de TICC et de TICPE nécessaires pour les couvrir comme le propose l'article 23, plutôt que de prévoir des fractions de taxe dont le rendement est forcément aléatoire et pourrait exposer l'État au paiement de pénalités financières .

L'article 23 affecte également au CAS les revenus tirés de la mise aux enchères de garanties d'origine , soit une recette relativement marginale de 17 millions d'euros en 2018 .

Le financement du CAS apparaît désormais relativement cohérent , puisqu'il conduit à financer la transition énergétique par des recettes fiscales provenant de la taxation des énergies carbonées , selon une logique vertueuse de « double dividende » propre à la fiscalité environnementale .

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE (FACÉ) » VA VOIR SES CRÉDITS DIMINUER EN 2018

1. Le compte d'affectation spéciale FACÉ permet le financement « péréqué » d'aides à l'électrification rurale

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ) retrace les aides versées aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité - AODÉ (communes, établissements publics de coopération intercommunale, syndicats d'électrification) pour le financement des travaux d'électrification en zone rurale dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.

La création du CAS par l'article 7 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011 a conduit à budgétiser des aides auparavant directement prises en charges par le Fonds d'amortissement des charges d'électrification géré par Électricité de France (EDF) , qui avait été mis en place dès 1936 ^{50 ( * )} .

Elle a nécessité la reprise par les services de l'État de la gestion de ces aides avec la création d'une mission chargée du financement de l'électrification rurale, placée sous l'autorité du directeur général de l'énergie et du climat. Dirigée par un fonctionnaire de l'État, celle-ci est composée jusqu'au 31 décembre 2017 d'agents d'EDF mis à disposition dans le cadre d'une convention passée entre le ministère de la transition écologique et solidaire et EDF (voir infra ).

Le CAS-FACÉ permet de verser des aides aux AODÉ afin de financer ^{51 ( * )} :

- des travaux d'électrification rurale , c'est-à-dire des travaux de premier établissement, d'extension, de renforcement et de perfectionnement des ouvrages de distribution ^{52 ( * )} ;

- des opérations de maîtrise de la demande d'électricité ;

- des opérations de production d'électricité par des énergies renouvelables si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;

- des installations de production de proximité à la double dans les zones non interconnectées (ZNI) lorsque ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux.

Ces aides sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale , selon des critères précisés par voie d'arrêté, par le ministre chargé de l'énergie et après avis du conseil du FACÉ. Cette répartition se fonde sur les évaluations des besoins en travaux d'électrification rurale par département réalisée tous les deux ans . Une fois les dotations réparties par département, elles sont versées aux AODÉ sur la base des projets de travaux présentés .

Le regroupement des AODÉ, et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau départemental, a été encouragé par le législateur ^{53 ( * )} . De même, les modalités de versement des aides du FACÉ incluent depuis 2013 un dispositif financier d'incitation au regroupement à l'échelle départementale , puisque les AODÉ d'un département où le regroupement n'est pas effectif peuvent se voir pénalisées par une diminution de leur dotation ^{54 ( * )} . En conséquence, la départementalisation est quasiment achevée puisque seuls quatre départements n'avaient pas achevé leur regroupement en 2017 ^{55 ( * )} .

Le financement du CAS-FACÉ repose sur des contributions dues par les gestionnaires de réseaux de distribution , c'est-à-dire principalement Enedis (ex-ERDF) et les autres entreprises locales de distribution (ELD). Cette contribution est assise sur le nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension l'année précédant celle du versement de la contribution.

Ce financement permet une péréquation entre les territoires urbains et ruraux au profit de ces derniers . En effet, le taux de contribution est différent selon que les communes sont urbaines ou rurales : il doit être compris entre 0,03 et 0,05 centime d'euro par kilowattheure pour les communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants et entre 0,15 et 0,25 centime d'euro par kilowattheure pour les autres communes . Ces taux sont fixés annuellement par un arrêté des ministères chargés du budget et de l'énergie et ajustés afin de correspondre aux prévisions de dépenses et assurer l'équilibre du CAS.

Pour l'année 2017, l'arrêté du 25 septembre 2017 ^{56 ( * )} fixe le taux de contribution à :

- 0,191450 centime d'euro par kilowattheure pour les communes urbaines (contre 0,188767 en 2016) ;

- 0,038290 centime d'euro par kilowattheure pour les communes rurales (contre 0,037753 en 2016) ^{57 ( * )} .

Dans son rapport très documenté présenté à la commission des finances du Sénat le 15 février 2017, notre collègue Jacques Genest a montré combien le FACÉ demeurait un outil essentiel au service de la qualité de l'électricité dans le monde rural tout en formulant un certain nombre de propositions destinées à améliorer son efficacité .

2. Le montant des aides versées par le FACÉ va diminuer de  4,5 % en 2018 et l'ensemble des postes de dépenses du compte d'affectation spéciale seront impactés

Alors qu'en 2016 et en 2017 le compte d'affectation spéciale FACÉ s'était vu attribuer 377 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), son budget va diminuer de - 4,5 % en 2018 pour atteindre 360 millions d'euros .

Le compte d'affectation spéciale étant équilibré par construction, le taux des contributions dues par les gestionnaires de réseau sera ajusté afin de tenir compte de cette baisse de ses crédits .

Le CAS-FACÉ comprend deux programmes , qui se décomposent en actions correspondant à des catégories de travaux aidés :

- 98 % de ses crédits sont portés par le programme 793 « Électrification rurale », qui sera doté de 352,8 millions d'euros en 2018, une somme en recul de - 4,5 % par rapport aux 369,6 millions d'euros prévus en 2017.

Ce programme retrace les aides relatives au renforcement des réseaux en vue d'améliorer la qualité de l'électricité distribuée, la sécurisation des réseaux face aux intempéries, ainsi que leur extension et leur enfouissement . 46 % des crédits du programme sont consacrés au renforcement des réseaux et 29 % à leur sécurisation .

- les 2 % restants sont retracés par le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries », doté de 7,2 millions d'euros , soit une baisse de - 2,7 % par rapport aux 7,4 millions d'euros de 2017.

Ce programme regroupe les aides à la production d'électricité à partir de sources renouvelables dans les sites isolés, à la production à partir d'installations de proximité dans les zones non interconnectées ^{58 ( * )} ainsi qu'aux opérations de maîtrise de la demande en énergie .

Évolution des crédits du CAS-FACÉ entre 2017 et 2018, et exécution 2016

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances du CAS-FACÉ annexé au projet de loi de finances pour 2018

Le projet de loi de finances pour 2017 avait renforcé les moyens consacrés aux travaux de sécurisation des fils nus ^{59 ( * )} en leur accordant des montants supérieurs à ceux consacrés aux extensions et aux enfouissements.

Cette augmentation s'opérant à enveloppe constante, les crédits dédiés aux travaux de renforcement , d'extension et d'enfouissement des réseaux avaient connu des diminutions significatives de leurs montants , ce qu'avait déploré à juste titre notre collègue Jacques Genest.

Pour 2018, le Gouvernement n'a pas , contrairement à l'an dernier, décidé d'affirmer de priorités au sein des dépenses du FACÉ mais bien d'appliquer aux crédits des principales actions du compte d'affectation spéciale le même « coup de rabot » de - 4,5 % .

Ce choix, ou plutôt ce non-choix que regrette votre rapporteur spécial, aura des conséquences pour les territoires ruraux , puisqu'il provoquera un moins bon accompagnement de leur développement démographique et économique en matière de réseaux électriques .

3. Les crédits du programme 794 font toujours l'objet d'une sous-consommation et seraient plus utiles au programme 793

Notre collègue Jacques Genest s'était félicité l'an dernier de l'amélioration du taux de consommation des crédits du compte d'affectation spéciale.

Après avoir été marqué par des retards importants d'engagement et de consommation des crédits en 2012, 2013 et 2014 , imputables à la mise en place des procédures de gestion des crédits au sein du ministère lors de la création du CAS ainsi qu'à des difficultés organisationnelles ayant perturbé la gestion normale des dossiers d'aides, l'exécution 2016 est venue confirmer les nets progrès constatés en 2015 .

En effet, le taux de consommation des autorisations d'engagements s'est établi à 93 % (contre 74,6 % en 2014), ce qui traduit un rattrapage du retard accumulé lors des exercices précédents en matière d'instruction des projets par les services du ministère.

Toutefois, le programme 794 reste systémiquement marqué par une sous-consommation des crédits qu'il porte : à peine 10 % d'entre eux , en AE comme en CP, ont été dépensés en 2016 et tout porte à croire qu'il en ira de même en 2017.

Cette situation récurrente s'explique par le faible nombre de projets déposés par les AODÉ , qu'il s'agisse des projets d'installations de production d'électricité à partir de sources renouvelables dans les sites isolés, d'installations de proximité dans les zones non interconnectées (ZNI) ou de projets de maîtrise de la demande d'énergie.

S'agissant des opérations de production décentralisées en ZNI , « les difficultés des AODÉ à monter des projets et à les mener à bien dans les délais semblent être le principal problème : les besoins sont avérés, mais les spécificités du terrain (inaccessibilité) ainsi que les difficultés en matière de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre donnent lieu à des surcoûts et des retards importants dans la réalisation des projets » ^{60 ( * )} . La situation est particulièrement délicate en Guyane et, dans une moindre mesure, à La Réunion , où l'étendue des territoires pose de vrais problèmes en matière d'électrification et nécessite d'investir dans la production décentralisée d'électricité.

De même, il semble que, malgré les possibilités larges ouvertes par les textes réglementaires pour financer des projets en matière de maîtrise de la demande d'énergie ^{61 ( * )} , les AODÉ ne se soient pas suffisamment emparé de cette thématique pour porter des projets éligibles au financement . Il serait utile que la mission FACÉ informe davantage les AODÉ quant aux financements qui existent à ce titre.

Malgré ces difficultés à trouver des projets à financer, le programme 794 est doté, en 2018, d'un niveau de crédits seulement légèrement inférieur de - 2,7 % à celui de 2017 . Ceci entraînera probablement une nouvelle sous-consommation des crédits, alors même que ceux-ci pourraient utilement contribuer au financement de travaux d'électrification rurale portés par le programme 793 .

Votre rapporteur spécial propose en conséquence, à l'instar de ce qu'avait proposé l'an dernier notre collègue Jacques Genest, un amendement de crédit visant à abonder les crédits du programme 793 de 6,7 millions d'euros à partir des crédits du programme 794 , ce qui correspond au montant des crédits non consommés au titre de ce programme en 2016 .

4. La fin de la mise à disposition des agents d'EDF sera effective en 2018

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) prennent en compte les moyens de fonctionnement de la mission ainsi que les dépenses de personnel relatives aux six agents d'EDF mis à disposition de la mission . Elles s'élèveront à 1,2 million d'euros en 2018 contre 1,4 million d'euros en 2017.

Si la mise à disposition d'agents par EDF était nécessaire lors de la création du CAS et donc de la mission FACÉ au sein du ministère de l'environnement afin d'assurer la continuité du service et de conserver les compétences des agents en fonction, elle paraissait de moins en moins justifiée ces dernières années , ainsi que Jacques Genest l'avait souligné.

Ses remarques ont été entendues puisque la convention générale encadrant les mises à disposition des personnels d'EDF , qui arrive à échéance le 31 décembre 2017, ne sera pas reconduite .

Le remplacement des six agents actuellement mis à disposition sera mis en oeuvre grâce à l'ouverture de quatre postes budgétaires au sein du programme 793 . Deux agents ont d'ores et déjà été recrutés et le processus de recrutement de deux agents supplémentaires est en cours.

L'ensemble des conventions de mise à disposition individuelles arrivant également à échéance au plus tard le 31 décembre 2017, seul un agent EDF verra sa mise à disposition reconduite jusqu'à son départ en retraite courant 2018 , sous réserve du recrutement effectif à cette date des agents prévus.

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » VA CONSACRER 100 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES À UNE PRIME À LA CONVERSION RECALIBRÉE

Le dispositif incitatif du bonus-malus automobile , décidé en 2007 dans le cadre du Grenelle de l'environnement et renforcé par le Plan Automobile de 2012, se traduit actuellement par l'octroi d'aides à l'achat ou à la location de véhicules neufs émettant peu de CO ₂ (« bonus ») ainsi qu'au retrait de véhicules qui émettent beaucoup de CO ₂ (prime à la conversion) et par l'application d'une taxe additionnelle perçue sur le certificat d'immatriculation des véhicules les plus polluants (« malus »).

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicules propres » , également connu sous le nom de « CAS bonus-malus », retrace en dépenses l'attribution des aides et en recettes le produit du « malus » .

Le CAS finance deux types d'aides :

- les « bonus », portés par le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres » ;

- les primes à la conversion , retracées par le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants » .

C'est le Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres , dont la gestion est assurée par l'Agence de services et de paiement , qui est chargé du suivi des dossiers des demandes d'aides dont le financement repose sur les crédits du compte d'affectation spéciale et qui assure leur versement .

1. Des crédits en hausse de 41 millions d'euros en 2018, dans un contexte de fortes évolutions des aides à l'acquisition de véhicules propres et à la mise au rebut des véhicules anciens

Les crédits du compte d'affectation spéciale augmenteront de + 11,8 % en 2018.

Cette hausse recouvre deux mouvements distincts :

- la baisse de -18,4 % des crédits du programme 791 , c'est-à-dire des bonus versés pour l'achat de véhicules propres ;

- le quasi-quintuplement (+ 370 % ) des crédits du programme 792 qui finance les primes à la conversion.

Évolution des crédits (AE=CP) du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres »
en 2017 et 2018, et exécution 2016

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ces deux mouvements sont rigoureusement inverses à ceux opérés par le précédent Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, qui avait vu les crédits du programme 791 augmenter de + 35,6 % et ceux du programme 792 diminuer de - 55 % .

Ces évolutions quelque peu erratiques traduisent l es difficultés qu'éprouvent les Gouvernements successifs à calibrer de la manière la plus efficace les différentes aides portées par le présent compte d'affectation spéciale.

a) Une baisse de 59 millions d'euros des aides à l'acquisition de véhicules propres

Le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres » finance plusieurs types de « bonus » destinés à favoriser l'achat ou la location par les ménages de véhicules neufs émettant peu de dioxyde de carbone .

Les conditions d'attribution et les caractéristiques de ces « bonus » sont déterminées par les articles D.251-1 à D.251-13 du code de l'énergie . Ces dispositions font l'objet de modifications par le Gouvernement quasiment tous les ans . Leur dernière version résulte du décret n° 2017-196 du 16 févier 2017 mais le Gouvernement entend de nouveau les faire évoluer en 2018 .

(1) Les bonus en faveur de l'achat ou de la location d'automobiles propres ne devraient plus concerner en 2018 que les véhicules 100 % électriques

Pour l'année 2017, le bonus principal est le bonus automobile , qui prévoit une aide de 27 % du coût d'acquisition , dans la limite de 6 000 euros pour les véhicules électriques émettant moins de 20 grammes de CO ₂ par kilomètre (véhicules à 100 % électriques), une aide de 1 000 euros pour les véhicules émettant de 21 à 60 grammes de CO ₂ par kilomètre (véhicules hybrides rechargeables) et une aide de 1 000 euros pour les deux ou trois roues et les quadricycles à moteur électrique d'une puissance supérieure ou égale à 3kW .

Évolution du « bonus » automobile entre 2017 et 2018

(en euros)

Source : dossier de presse de présentation du budget pour 2018 du ministère de la transition écologique et solidaire

Pour 2018, le Gouvernement prévoit, selon le projet annuel de performances du compte d'affectation spéciale, de maintenir l'aide de 27 % du coût d'acquisition , dans la limite de 6 000 euros, pour les véhicules électrique s mais mettrait fin en revanche au bonus de 1 000 euros versé en faveur des véhicules hybrides rechargeables .

Nombre de « bonus » automobile versés en 2015 et en 2016

Source : direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Selon la direction générale de l'énergie du climat (DGEC), entendue par votre rapporteur spécial, les crédits portés par le programme 791 sont calibrés pour une hypothèse de soutien à l'achat de 40 000 véhicules électriques en 2018 .

Simultanément, il diminuerait le bonus versé en faveur de l'acquisition des deux ou trois roues et des quadricycles électriques à 900 euros .

Ces deux mesures restrictives devraient permettre d'assurer la diminution de - 18,4 % des crédits du programme 791 .

Selon le Gouvernement, « plus de 90 % de la dépense [du programme 791] concernera l'achat d'un véhicule électrique , le reste étant dédié au bonus pour les deux ou trois roues et les quadricycles électriques et aux mesures transitoires ».

(2) La fin au 31 janvier 2018 du bonus en faveur des vélos à assistance électrique a suscité une vive controverse, contraignant le Gouvernement à le prolonger sous une forme aménagée

Le décret n° 2017-196 du 16 févier 2017 susmentionné a créé, pour une période temporaire débutant le 19 février 2017 et prenant fin le 31 janvier 2018 , une aide ^{62 ( * )} de 20 % du coût d'acquisition toutes taxes comprises d'un maximum de 200 euros , sans conditions de ressources, à l'acquisition d'un cycle à pédalage assisté neuf - en d'autres termes, un vélo à assistance électrique (VAE) ^{63 ( * )} , dont le coût moyen est légèrement supérieur à 1 000 euros .

Cette prime décidée par le précédent Gouvernement à la surprise générale pour développer les mobilités douces et décarbonées avait déjà fait l'objet de 150 000 demandes au 15 septembre 2017 et le ministère de la transition écologique et solidaire s'attend à ce que 100 000 demandes d'aides supplémentaires soient déposées d'ici au 31 janvier 2018, soit 250 000 demandes au total .

Le coût total de cette prime pour le budget de l'État atteindrait dans ce cas 50 millions d'euros environ , soit une somme très supérieure à celle qui était attendue lors du lancement du dispositif .

Le nouveau Gouvernement estimant qu'il n'était plus nécessaire de financer des aides pour soutenir ce secteur industriel et inciter les Français à se procurer un VAE , le projet annuel de performances pour 2018 du compte d'affectation spéciale prévoyait expressément de « ne pas prolonger le bonus versé en faveur de l'acquisition d'un vélo à assistance électrique , dont la fin est prévue au 31 janvier 2018 ». Ce choix était d'autant plus cohérent que de plus en plus de collectivités territoriales ont mis en place leurs propres aides à l'acquisition de VAE .

De fait, le marché du VAE est actuellement en plein essor puisqu'il a représenté 138 000 ventes en 2016 (soit 5 % des ventes de vélos , pour un marché de 3 millions de vélos ) et devrait largement dépasser la barre des 200 000 ventes en 2017 (le marché croît en moyenne de 30 % par an ).

Confronté à la mobilisation de plusieurs députés de sa majorité souhaitant voir ce dispositif être prolongé au-delà du 31 janvier 2018 , le Gouvernement a accepté de revenir sur sa volonté initiale d'y mettre fin mais a annoncé que l'aide serait désormais soumise à deux conditions qui devraient considérablement réduire sa portée et son coût : l'aide de l'État ne pourra venir qu'en complément de l'aide d'une collectivité territoriale et seuls les ménages les plus modestes y seront désormais éligibles .

Tirant les conséquences du prolongement de cette aide à l'acquisition d'un VAE nouvelle formule, le Gouvernement a augmenté les crédits du programme 791 de 5 millions d'euros , soit 10 % du coût de l'aide sur la période allant du 19 février 2017 au 31 janvier 2018.

La croissance du secteur des vélos à assistance électrique est une bonne nouvelle , tant d'un point de vue économique qu'environnemental. Faut-il pour autant continuer à aider une filière en pleine croissance , au risque d'effets d'aubaine importants ?

Votre rapporteur spécial estime que le Gouvernement aurait dû rester fidèle à sa volonté de départ et ne pas prolonger un dispositif qui ne présente plus d'utilité .

Il proposera donc au Sénat un amendement visant à supprimer les 5 millions d'euros de crédits supplémentaires affectés au programme 791 par l'Assemblée nationale.

b) La transformation de la prime à la conversion, conformément aux annonces du Plan Climat, représentera un coût supplémentaire de 100 millions d'euros

Le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants » finance le dispositif de « prime à la conversion » , qui consiste à accorder une aide pour l'achat d'un véhicule électrique ou hybride rechargeable si cet achat s'accompagne de la mise au rebut d'un véhicule ancien et polluant .

La prime à la conversion a été mise en place le 1 ^er avril 2015 pour accélérer le retrait des vieux véhicules diesels , et en particulier les plus de 3 millions de véhicules que leur niveau de pollution rend non éligibles à la vignette « Crit »air » , à savoir les voitures particulières d'avant 1997 et les camionnettes d'avant 1998.

Les conditions d'attribution et les caractéristiques de cette prime à la conversion sont également déterminées par les articles D.251-1 à D.251-13 du code de l'énergie , dans leur version résultant du décret n° 2017-196 du 16 février 2017.

Nombre de primes à la conversion versés en 2015 et en 2016

Source : direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Depuis le 1 ^er janvier 2017, les critères qui régissent la prime à la conversion sont les suivants :

- le véhicule mis au rebut , qu'il s'agisse d'une voiture particulière ou d'une camionnette, doit fonctionner au gazole (diesel) et avoir été immatriculé avant le 1 ^er janvier 2006 ;

- le véhicule acheté est soit un véhicule électrique neuf (4000 euros de prime), soit un véhicule hybride rechargeable essence (2 500 euros de prime) ;

- les ménages non imposables peuvent percevoir 1 000 euros de prime pour l'achat d'une voiture particulière émettant moins de 110 grammes de CO ₂ par kilomètre essence Euro 6 neuve ou d'occasion ou électrique d'occasion, et 500 euros de prime pour l'achat d'une voiture particulière émettant moins de 110 grammes CO ₂ par kilomètre essence Euro 5 neuve ou d'occasion.

Pour 2018, le nouveau Gouvernement entend faire évoluer en profondeur la prime à la conversion et affiche l'objectif très ambitieux de convertir plus de 100 000 véhicules par an , contre seulement 21 000 véhicules convertis ^{64 ( * )} entre le 1 ^er avril 2015 et le 30 septembre 2017 .

Dans cette perspective, il prévoit de modifier une nouvelle fois les articles D.251-1 à D.251-13 du code de l'énergie afin :

- d'élargir aux véhicules à essence immatriculés avant 1997 la liste des véhicules éligibles à la prime à la conversion ;

- de renforcer considérablement la prime pour l'achat d'un véhicule thermique peu polluant ou d'un véhicule électrique d'occasion , puisque tous les ménages , sans conditions de ressources , pourront bénéficier d'une prime de 1 000 euros , les ménages non imposables bénéficiant d'une surprime de 1 000 euros ;

- de créer une prime de 100 euros sans conditions de ressources pour l'acquisition d'un 2-3 roues motorisé ou d'un quadricyle motorise électrique , les ménages non imposables bénéficiant en outre d'une surprime de 1 000 euros ;

- de baisser de 4 000 euros à 2 500 euros la prime pour l'achat d'un véhicule électrique neuf ;

- de baisser de 2 500 euros à 1 000 euros la prime pour l'achat d'un véhicule hybride rechargeable essence .

Le coût de ce nouveau dispositif - sous réserve que les prévisions du Gouvernement se réalisent - serait de 127 millions d'euros en 2018, soit une hausse de 100 millions d'euros du coût de la prime à la conversion .

L'ampleur nouvelle donnée à la prime à la conversion par le nouveau Gouvernement apparaît plutôt séduisante et votre rapporteur spécial espère qu'elle pourra avoir un véritable effet de levier sur le renouvellement du parc automobile français , source d'une pollution très dommageable pour l'environnement et la santé humaine.

Mais il souhaite que l'exécutif soit attentif à la cohérence d'ensemble des dispositifs de bonus-malus .

Selon les informations qui lui ont été communiquées, et qui sont synthétisées dans le tableau ci-dessous, les ménages pourront , dans le cadre de la nouvelle prime à la conversion dont les modalités seront fixées par décret, bénéficier d'une prime de 1000 euros sans conditions de ressources pour l'achat d'un véhicule neuf ou d'occasion Crit'air 1 ou 2 (essence ou diesel), émettant moins de 130 grammes de CO ₂ par kilomètre , assortie d'une surprime de 1 000 euros pour les ménages non imposables .

Or, l'article 24 du présent projet de loi de finances prévoit que le seuil d'application du malus automobile, qui était de 127 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre, connaîtra au 1 ^er janvier 2018 une nouvelle baisse à 120 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre .

Cela signifie que des ménages recevront une aide de l'État pour acheter des véhicules thermiques sur lesquels pèsera un malus écologique (les véhicules émettant entre 120 et 130 grammes de CO ₂ par kilomètre ), autrement dit un impôt censé les inciter à acheter d'autres véhicules moins polluants .

La transition écologique et énergétique mérite mieux qu'une politique de gribouille et votre rapporteur spécial appelle le Gouvernement à veiller à ce que les critères de la nouvelle mouture de la prime à la conversion , déterminés par voir réglementaire, ne prévoient aucune aide pour l'achat d'un véhicule auquel s'applique un malus , même s'il s'accompagne de la mise au rebut d'un autre véhicule plus polluant.

Évolution de la prime à la conversion entre 2017 et 2018

Source : dossier de presse de présentation du budget pour 2018 du ministère de la transition écologique et solidaire

2. Un nouveau durcissement du malus devrait permettre de lever 121 millions d'euros de recettes supplémentaires au profit du compte d'affectation spéciale

Les recettes du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » proviennent exclusivement du « malus » automobile qui frappe les véhicules les plus polluants .

Outre le financement du CAS, le « malus » vise à pénaliser l'achat de ces véhicules en taxant l'externalité négative que leurs émissions de CO ₂ représentent pour la société et à inciter les consommateurs à se procurer à leur place des véhicules à faibles émissions de CO ₂ .

Il cherche aussi à encourager les constructeurs pour qu'ils développent des technologies et des modèles de véhicules plus respectueux de l'environnement .

Enfin, à plus long terme, et à l'instar du « bonus » et de la prime à la conversion, il vise à modifier en profondeur le parc automobile français pour réduire la pollution de l'air et lutter contre le réchauffement climatique .

En pratique, le « malus » est une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation due sur le premier certificat d'immatriculation délivré en France pour une voiture particulière ^{65 ( * )} . Ses caractéristiques et son barème , qui varie en fonction du taux d'émission de dioxyde de carbone par kilomètre , sont déterminés par l'article 1011 bis du code général des impôts.

Pour faire face à l'augmentation attendue des dépenses du CAS en 2017 , l'article 45 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 avait prévu une hausse des tarifs du malus automobile avec :

- un abaissement du seuil d'application du malus à 127 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre contre 130 grammes antérieurement ;

- une augmentation forte de la progressivité du malus à partir d'un niveau d'émissions de 155 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre .

Pour réduire les effets de seuil, il avait également procédé à un lissage du malus , le tarif évoluant désormais de manière progressive , pour chaque gramme de CO ₂ supplémentaire , et non plus tous les cinq grammes, comme c'était le cas auparavant.

Ainsi qu'il a été indiqué supra , les dépenses du compte d'affectation spéciale devraient croître de 11,8 % en 2018 . En outre, la direction générale de l'énergie et du climat s'attend à ce que les immatriculations des véhicules les plus polluants diminuent l'an prochain , ce qui pèsera négativement sur les recettes du CAS.

Pour restaurer l'équilibre financier du compte d'affectation spéciale et rendre le malus automobile plus incitatif , il apparaît donc nécessaire de durcir de nouveau son barème .

Dans cette perspective, l'article 24 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit une révision du barème du « malus » applicable au 1 ^er janvier 2018 qui comprend :

- une nouvelle baisse du seuil d'application du malus de 127 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre à 120 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre ;

- une augmentation systématique mais modérée du tarif applicable à tous les niveaux d'émissions dès 120 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre , avec un malus allant de 50 euros à 10 500 euros pour les véhicules émettant plus de 185 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre .

L'application du malus aux véhicules émettant de 120 à 126 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre élargira l'assiette de la taxation : le malus devrait s'appliquer à 21 % des ventes de voitures en 2018 , contre 15 % des ventes en 2017 .

Évolution du nombre de véhicules neufs ayant fait l'objet d'un « bonus
ou d'un « malus », et véhicules « neutres »

(en pourcentage)

Source : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

Selon l'étude d'impact de l'article 24, ce durcissement du barème du malus devrait permettre de lever 121 millions d'euros de recettes supplémentaires au profit du compte d'affectation spéciale , pour un rendement total de 388 millions d'euros .

Barème du « malus » appliqué aux véhicules qui émettent le plus de dioxyde de carbone prévu par l'article 24 du projet de loi de finances pour 2018

Source : article 24 du projet de loi de finances pour 2018

3. Les incessantes évolutions paramétriques des aides à l'acquisition de véhicules propres nuisent à leur lisibilité et à leur efficacité

Ces dernières années, les aides à l'acquisition de véhicules propres et au retrait de véhicules polluants ont fait l'objet de modifications tous les ans et les montants versés ont été systématiquement très inférieurs aux prévisions du Gouvernement , témoignant d'une forme de relative inefficacité du dispositif de bonus-malus .

Les résultats très décevants à ce stade de la prime à la conversion , mise en oeuvre depuis le 1 ^er avril 2015, en fournissent un exemple particulièrement éloquent .

Alors que le Gouvernement avait prévu que 80 000 primes seraient versées en 2015 , seules 3 230 aides ont effectivement été attribuées .

Tirant les conséquences de cette déconvenue , le Gouvernement a nettement assoupli ses paramètres pour 2016 (des véhicules moins anciens susceptibles d'être mis au rebut, des aides plus incitatives et davantage de véhicules éligibles à l'aide), mais a enregistré un nouvel échec : alors que les crédits du programme 792 avaient augmenté de 30 millions d'euros en 2016, le collectif budgétaire de fin d'année a annulé près de 80 % de ces crédits supplémentaires et seuls 27 millions d'euros sont venus abonder ce programme en 2017 .

Les nouveaux ajustements entrés en vigueur au 1 ^er janvier 2017 n'ont guère permis de relancer la prime à la conversion , avec 5 546 dossiers traités par l'Agence de services et de paiement (ASP) au premier semestre.

Au total, depuis sa création, seules 21 000 primes à la conversion ont été versées (95 % ont donné lieu à l'achat d'un véhicule électrique). C'est dire l'ampleur du défi auquel s'attaque le Gouvernement en se fixant un objectif de 100 000 primes à la conversion dès 2018 .

L'assouplissement des différents paramètres de la prime et la disparition des conditions de ressources dans un certain nombre de cas devraient renforcer son efficacité .

Mais encore faudra-t-il que :

- les consommateurs , les concessionnaires et les constructeurs disposent de l'ensemble des informations sur cette prime rénovée et que celle-ci soit beaucoup plus visible que les années précédentes ;

- le dispositif cesse enfin d'être modifié tous les ans , ce qui lui ôte toute lisibilité et empêche l'ensemble des acteurs du marché automobile français de se l'approprier .

Plus largement, l'ensemble des aides et le « malus » portés par le présent compte d'affectation spéciale contribuent-ils véritablement à modifier les caractéristiques du parc automobile français ?

Indéniablement, la moyenne des émissions de CO ₂ des véhicules neufs vendus en France est passée, depuis l'instauration du mécanisme de bonus-malus, de 149 grammes de CO ₂ par kilomètre à la fin de l'année 2007 à 110 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre en juillet 2016.

Mais cette baisse des émissions des véhicules neufs tend actuellement à ralentir , selon la direction générale de l'énergie et du climat, alors que la cible fixée au niveau européen est de 95 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre . Le durcissement du malus prévu dans le présent projet de loi de finances vise à relancer ce mouvement de diminution qui s'est quelque peu enrayé ces derniers mois .

Évolution des émissions moyennes de CO ₂ des véhicules neufs

(en grammes de CO ₂ par kilomètre)

Source : projets annuels de performances du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicule propres » annexés aux projets de lois de finances

Si les progrès technologiques réalisés par les constructeurs et les évolutions des attentes des consommateurs sont assurément les principaux responsables de la baisse des émissions des véhicules neufs , relativement spectaculaire lorsque on l'observe sur le moyen terme (voir le graphique ci-dessous), les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics , sous la forme d'aides à l'achat de véhicules moins polluants et de pénalisation des véhicules les plus polluants , envoient un signe fort à l'ensemble des acteurs économiques , même si celui-ci doit gagner en clarté et en stabilité .

Évolution du taux moyen d'émissions de CO2 en France - véhicules particuliers neufs vendus en France

Source : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

Enfin, un autre chantier essentiel n'a été qu'à peine entamé par la mise en place de la prime à la conversion : celui du retrait des plus de 3 millions de véhicules que leur niveau de pollution rend non éligibles à la vignette « Crit'air » , soit les voitures particulières d'avant 1997 et les camionnettes d'avant 1998.

Il faut donc souhaiter que la nouvelle mouture de cette prime parvienne cette fois-ci à atteindre les objectifs qui lui sont assignés.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 54

(Article L. 213-9-2 du code de l'environnement et article 124 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012)

Création d'une contribution des agences de l'eau
au bénéfice d'opérateurs de l'environnement

. Commentaire : le présent article prévoit la création d'une contribution des agences de l'eau au bénéfice de l'Agence française pour la biodiversité et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES AGENCES DE L'EAU, ACTEURS CENTRAUX DE LA POLITIQUE DE L'EAU

1. Des opérateurs de l'État aux missions tournées vers la mise en oeuvre des directives européennes

Opérateurs de l'État, les agences de l'eau sont des établissements publics à caractère administratif placés sous la tutelle du ministère de la transition écologique et solidaire (MTES). Les grands axes de leur action sont arrêtés et évalués dans le cadre des contrats d'objectifs conclus fin 2013 pour la période 2013-2018.

Créées par la loi sur l'eau de 1964 ^{66 ( * )} , et réformées par la loi de 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ^{67 ( * )} , les six agences de l'eau jouent un rôle déterminant dans la mise en oeuvre de la politique de l'eau. Elles organisent la planification et le financement des politiques de l'eau au niveau des bassins hydrographiques.

Les agences de l'eau jouent un rôle central dans l'application des directives communautaires dans le domaine de l'eau, en particulier  la directive sur les eaux résiduaires urbaines ^{68 ( * )} , qui impose aux États membres la collecte et le traitement des eaux usées pour toutes les agglomérations, afin d'éviter que leurs rejets ne polluent les milieux naturels, et la directive-cadre sur l'eau ^{69 ( * )} . En outre, elles détiennent, en lien avec les conseils généraux, une mission de solidarité à l'égard des communes rurales , visant à favoriser l'équipement des services d'eau et d'assainissement

Leur périmètre d'intervention recouvre celui des comités de bassin ^{70 ( * )} , dont elles assurent le secrétariat : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie.

2. Un cadre d'action régi par des programmes pluriannuels d'intervention

L'action des agences de l'eau est encadrée par des programmes pluriannuels d'intervention . La programmation en cours, qui a débuté le 1 ^er janvier 2013 et couvre la période 2013-2018, relève des dixièmes programmes annuels d'intervention.

Son cadre a été défini par l'article 124 de la loi de finances pour 2012 ^{71 ( * )} . Parmi les évolutions significatives de ce cadre figure le plafonnement des recettes des agences sur l'ensemble du programme (2013-2018) à 13,8 milliards d'euros , soit un plafond de 2,3 milliards d'euros par an, un excédent éventuel en fin de programme devant être reversé au budget de l'État. En outre, le plafond des dépenses des dixièmes programmes a été porté à 13,3 milliards d'euros sur la période.

De plus, les missions des agences de l'eau ont été élargies dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 ^{72 ( * )} , qui prévoit notamment que les agences de l'eau peuvent apporter une aide financière aux personnes publiques et privées pour leurs actions d'intérêt commun visant une gestion équilibrée et durable non seulement de la ressource en eau, mais également du milieu marin et de la biodiversité.

B. FINANCÉES PAR LA VOIE DE TAXES AFFECTÉES, LES AGENCES DE L'EAU CONTRIBUENT D'ORES ET DÉJÀ AU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE LA BIODIVERSITÉ ET À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

1. Un financement par ressource affectée obéissant à la logique du pollueur-payeur

Les ressources financières des agences de l'eau proviennent principalement des redevances sur l'eau , et plus marginalement des remboursements des avances faites par elles et de subventions versées par des personnes publiques.

Les redevances affectées aux agences de l'eau sont en réalité des taxes fiscales environnementales ^{73 ( * )} , perçues auprès des usagers de l'eau ^{74 ( * )} , en application des principes de prévention et de réparation des dommages à l'environnement.

Les assiettes des redevances sont harmonisées sur l'ensemble du territoire, tandis que les taux sont encadrés par la loi et fixés par les conseils d'administration des agences de l'eau, sur avis conforme du comité de bassin.

Les redevances affectées aux agences de l'eau ne sont pas soumises au mécanisme de plafonnement et d'écrêtement des taxes affectées prévu par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ^{75 ( * )} . En effet, les agences de l'eau ont été préservées de ce mécanisme, sur le fondement de la nature des taxes qui leur sont affectées, assimilées à des redevances.

Les redevances affectées aux agences de l'eau sont plafonnées, depuis 2016, à 2,3 milliards d'euros , hors contribution à l'AFB et au plan « Ecophyto » (cf. infra ).

2. Le plafonnement des contributions versées par les agences de l'eau

L'article 82 de la loi de 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ^{76 ( * )} a créé une contribution financière des agences de l'eau à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), dont le Parlement fixe le plafond sur la durée du programme pluriannuel d'intervention (articles L. 213-9-1 et L. 213-9-2 du code de l'environnement).

La loi de finances pour 2012 ^{77 ( * )} a ainsi prévu l'augmentation de la contribution à l'ONEMA , plafonnée à 150 millions d'euros par an de 2013 à 2018 .

À ce titre, l' arrêté du 25 avril 2017 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Agence française pour la biodiversité a fixé cette contribution à 145 millions d'euros pour 2017 et 150 millions d'euros pour 2018.

La loi relative à la reconquête de la biodiversité ^{78 ( * )} a substitué l'Agence française de la biodiversité (AFB) à l'ONEMA.

Par ailleurs, l'article 122 de la loi de finances pour 2009 ^{79 ( * )} a affecté une fraction du produit annuel de la redevance pour pollution diffuse à l'ONEMA, afin de mettre en oeuvre le plan « Ecophyto » , destiné à diminuer le recours aux produits phytosanitaires. Le budget de ce plan est dorénavant intégré à celui de l'Agence française pour la biodiversité (AFB).

La loi de finances pour 2012 ^{80 ( * )} a plafonné à 41 millions d'euros par an le versement des agences de l'eau au titre du plan « Ecophyto » entre 2013 et 2018 .

3. Au regard de la dynamique des produits des redevances de l'eau, des prélèvements sur le fonds de roulement des agences ont été opérés depuis 2014

Le produit global des redevances de l'eau a augmenté de 27 % entre 2007 et 2013, passant de 1,73 milliard d'euros à 2,20 milliards d'euros. Un renforcement des moyens des agences de l'eau s'est en effet avéré nécessaire en 2010, dans le cadre de la révision à mi-parcours des neuvièmes programmes d'intervention, afin de mettre en oeuvre les engagements du Grenelle de l'environnement et les obligations liées à la directive-cadre sur l'eau.

À la fin de l'année 2013, le niveau de fonds de roulement ^{81 ( * )} des agences de l'eau dépassait 577 millions d'euros, pour une trésorerie de 350 millions d'euros.

Dans le cadre de la contribution des opérateurs de l'État au redressement des comptes publics , l'article 48 de la loi de finances pour 2014 ^{82 ( * )} a opéré un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau.

En outre, l'article 32 de la loi de finances pour 2015 ^{83 ( * )} a prévu un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros par an de 2015 à 2017 (soit 525 millions d'euros sur trois ans) ^{84 ( * )} .

C. L'AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ, NOUVEL OPÉRATEUR CENTRAL DE LA POITIQUE DE LA BIODIVERSITÉ

1. En sus de la contribution plafonnée versée par les agences de l'eau, l'AFB bénéficie d'une subvention pour charge de service public versée par le programme 213

La loi relative à la reconquête de la biodiversité a créé l'Agence française pour la biodiversité (AFB) le 1 ^er janvier 2017, sous la forme d'un établissement public à caractère administratif. Son objectif est de doter la France d'un opérateur intégré pour rénover l'action publique en matière de protection de la biodiversité et de la qualité de l'eau et des milieux marins.

L'AFB est issue de la réunion de quatre organismes engagés dans les politiques de la biodiversité, soit un total de plus de 1200 agents :

- l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ;

- l'agence des aires marines protégées (AAMP) ;

- l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF) ;

- le groupement d'intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » (ATEN).

Les dix parcs nationaux lui sont également rattachés.

En plus des contributions des agences de l'eau, l'AFB reçoit une subvention pour charges de service public du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », à hauteur de 34,5 millions d'euros en 2017 .

2. L'ONCFS et les parcs nationaux bénéficient également de subventions pour charge de service public

Des subventions pour charges de service public sont aussi versées à partir des crédits budgétaires du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » pour :

- les parcs nationaux , à hauteur de 64 millions d'euros en 2017 ;

- l' Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), pour un montant de 67,7 millions d'euros en 2017 .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose la mise en place d'une contribution annuelle des agences de l'eau au profit :

- d'une part, de l'Agence française pour la biodiversité , à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros ;

- d'autre part, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros .

Il est précisé que cette contribution serait liquidée, ordonnancée et recouvrée selon les modalités prévues pour les recettes des établissements publics administratifs de l'État.

En outre, un arrêté conjoint des ministres chargés de l'écologie et du budget fixerait le montant de cette contribution , en précisant les parts allouées à l'Agence française pour la biodiversité et à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage , et la répartition entre les agences de l'eau, au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l'année concernée des redevances qu'elles perçoivent.

En conséquence, le II du présent article propose l'abrogation de l'article 124 de la loi de finances pour 2012, prévoyant une contribution des agences de l'eau à l'ONEMA et au plan « Ecophyto » , tandis que le III opère une mesure de coordination à l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député Yannick Haury, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire et de plusieurs députés du groupe La République en Marche, avec un avis défavorable du rapporteur spécial de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement renvoyant à un arrêté ministériel la détermination des modalités de versement de la contribution annuelle des agences de l'eau .

Il précise également que le premier versement de chacune des agences, d'un montant de 10 millions d'euros par agence pour l'AFB et de 1,5 million d'euros par agence pour l'ONCFS devra être opéré avant le 15 février 2018 .

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mise en place d'une contribution annuelle des agences de l'eau au financement de l'Agence française pour la biodiversité et de l'ONCFS en contrepartie de la suppression de l'ensemble des crédits budgétaires qui y concouraient sur le programme 113, à hauteur de 136,2 millions d'euros, conduit votre rapporteur spécial à formuler deux constats :

- d'une part, l'État se désengage du financement de la politique de la biodiversité ;

- d'autre part, au transfert injustifié de ce financement aux agences de l'eau , rompant avec le principe selon lequel « l'eau paye l'eau », s'ajoute une mise à contribution injustifiée et périlleuse des agences de l'eau par le biais d'un nouveau prélèvement sur leur fond de roulement.

1. Une dénaturation du principe même de la redevance

L'allocation d'une partie des recettes des agences de l'eau au financement de la politique de la biodiversité et de la chasse va totalement à l'encontre du principe selon lequel « l'eau paye l'eau », et s'éloigne de la logique du « pollueur-payeur » qui prévaut à la politique de l'eau.

Autrement dit, la mesure proposée par le Gouvernement conduit à dénaturer le principe même de la redevance, qui constitue un versement en contrepartie directe de la prestation fournie par un service public ou de l'utilisation d'un ouvrage public .

Au total, en 2018, près du quart du total des produits de redevances, soit un montant de près de 500 millions d'euros seraient « détournés » des politiques de l'eau ^{85 ( * )} .

2. Une mise à contribution disproportionnée et dangereuse des agences de l'eau

Le Gouvernement justifie cette opération par la volonté d'assurer « la bonne lisibilité des moyens consacrés aux opérateurs de la biodiversité ».

Or si votre rapporteur spécial partage cette observation, il estime que la simplification des vecteurs de financement de la politique de la biodiversité ne saurait s'effectuer au prix d'une attrition des moyens des agences de l'eau , mises à contribution par la voie d'un nouveau prélèvement sur leur fonds de roulement d'un montant de 200 millions d'euros prévu par l'article 19 du présent projet de loi de finances pour 2018.

En effet, la version initiale de l'article 19 du projet de loi de finances prévoyait une diminution du plafond des redevances perçues par les agences de l'eau de 2,3 milliards d'euros à 2,105 milliards d'euros hors plan « Ecophyto ».

L'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement du Gouvernement conduisant à fixer le plafond à 2,28 milliards d'euros pour 2018, soit une baisse de 20 millions d'euros par rapport à 2017, mais un relèvement de 175 millions d'euros par rapport à la version initiale , en contrepartie d'un nouveau prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 200 millions d'euros en 2018 .

Au surplus, l'article 19 prévoit également de modifier les dispositions qui excluaient le financement de l'AFB du plafond : le nouveau plafond de 2,28 milliards d'euros comprend ainsi le financement de l'AFB et de l'ONCFS.

Le montant de la contribution versée aux opérateurs s'élèverait, dans une fourchette basse, à 270 millions d'euros ; dans une fourchette haute, à 297 millions d'euros (hors plan « Ecophyto »). Si l'on retient la fourchette haute, la mesure proposée reviendrait à doubler la contribution des agences de l'eau en 2018 (la contribution à l'AFB étant plafonnée à 150 millions d'euros jusqu'en 2017) alors même que le Gouvernement proposait initialement de réduire leurs recettes affectées de près de 195 millions d'euros.

La solution finalement proposée par le Gouvernement et retenue par l'Assemblée nationale ne constitue pas une solution viable : d'une part, le maintien du plafond de 2,28 milliards d'euros n'est que provisoire , d'autre part, le prélèvement sur le fond de roulement produit les mêmes effets que l'article tel qu'initialement proposé par le Gouvernement.

Ces éléments ne sont pas de bon augure dans le contexte de la préparation du onzième programme d'intervention des agences de l'eau, le dixième arrivant à échéance en 2018.

Votre rapporteur spécial estime que cette mesure constitue une solution de facilité . En effet, elle ne constitue ni une rationalisation de la fiscalité affectée, ni une réforme structurelle, et n'apporte pas une économie pérenne - sauf pour le budget de l'État -, puisque les agences devront rationaliser leurs dispositifs d'intervention, dans un contexte d'élargissement de leurs missions.

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 54 bis
(Article 1519 C du code général des impôts)

Affectation de 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l'énergie en mer, issues de la taxe sur les éoliennes maritimes,
à l'Agence française pour la biodiversité

Commentaire : le présent article affecte 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l'énergie en mer, issues de la taxe sur les éoliennes maritimes à l'Agence française pour la biodiversité contre un niveau de 5 % prévu actuellement. En conséquence, les 5 % de recettes affectés au financement de projets concourant au développement durable des autres activités maritimes sont supprimées.

I. LE DROIT EXISTANT

1. La taxe sur les éoliennes maritimes

L'article 1519 B du code général des impôts, inséré par la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ^{86 ( * )} , a institué au profit des communes et des usagers de la mer une taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent (parcs éoliens offshore ) situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale française, dite « taxe sur les éoliennes maritimes ».

En vertu de cet article, cette taxe est acquittée par l'exploitant de l'unité de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent . Elle est assise sur le nombre de mégawatts installés dans chaque unité de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au 1 ^er janvier de l'année d'imposition. Elle n'est pas due l'année de la mise en service de l'unité.

Son tarif annuel est fixé à 15 094 euros par mégawatt installé . Ce montant évolue chaque année comme l'indice de valeur du produit intérieur brut total (PIB), tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances de l'année.

Pour mémoire, 3 000 mégawatts d'installations ont déjà été attribués (leur mise en service progressive est prévue à partir de 2021) et 3 000 mégawatts supplémentaires devraient l'être dans les années à venir. Avec 3 000 mégawatts, le produit de la taxe sur les éoliennes maritimes pourrait représenter environ 45 millions d'euros par an , selon la direction des affaires maritimes .

Pour l'heure, et jusqu'au début de l'exploitation des premières éoliennes maritimes, le produit de cette taxe demeure donc nul.

2. L'affectation du produit de cette taxe

L'article 1519 C du code général des impôts prévoit que le produit de la « taxe sur les éoliennes maritimes » est affecté au Fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer .

En vertu de cet article, les ressources de ce fonds sont réparties de la façon suivante :

- 50 % sont affectés aux communes littorales d'où des éoliennes maritimes sont visibles ^{87 ( * )} ;

- 35 % sont affectés au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) pour le financement de projets concourant à l'exploitation durable des ressources halieutiques ^{88 ( * )} ;

- 5 % sont affectés au financement de projets concourant au développement durable des autres activités maritimes ;

- 5 % sont affectés, à l'échelle de la façade maritime, à l'Agence française pour la biodiversité ;

- 5 % sont affectés aux organismes de secours et de sauvetage en mer agréés par l'autorité administrative.

Les modalités de répartition, d'affectation et d'utilisation du produit de la taxe, la définition des catégories d'opérations éligibles et l'organisation du contrôle par l'État sont précisées par le décret n° 2012-103 du 27 janvier 2012 ^{89 ( * )} .

3. Le financement de l'Agence française pour la biodiversité repose actuellement sur une subvention pour charges de service public et sur des contributions des agences de l'eau

La loi relative à la reconquête de la biodiversité a créé l'Agence française pour la biodiversité (AFB) le 1 ^er janvier 2017, sous la forme d'un établissement public à caractère administratif. Son objectif est de doter la France d'un opérateur intégré pour rénover l'action publique en matière de protection de la biodiversité et de la qualité de l'eau et des milieux marins.

L'AFB est issue de la réunion de quatre organismes engagés dans les politiques de la biodiversité, soit un total de plus de 1200 agents :

- l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ;

- l'agence des aires marines protégées (AAMP) ;

- l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF) ;

- le groupement d'intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » (ATEN).

Les dix parcs nationaux lui sont également rattachés.

L'AFB reçoit deux sortes de financement :

- une subvention pour charges de service public du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », à hauteur de 34,5 millions d'euros en 2017 ;

- des contributions des agences de l'eau.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 54 bis est issu d'un amendement présenté par des membres du groupe Les Constructifs de l'Assemblée nationale . Il a reçu un avis favorable du rapporteur spécial de la commission des finances et « un avis de sagesse très favorable » du Gouvernement.

Il affecte 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l'énergie en mer, issues de la taxe sur les éoliennes maritimes à l'Agence française pour la biodiversité contre un niveau de 5 % prévu actuellement.

En conséquence, les 5 % de recettes affectés au financement de projets concourant au développement durable des autres activités maritimes sont supprimées .

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les ressources du fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer, qui est financé par la taxe sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent en mer, sont actuellement nulles , et pour cause : il n'existe toujours pas de d'éoliennes en mer et par conséquent, le rendement de la taxe sur les éoliennes maritimes en mer est également nul . Les premières éoliennes maritimes pourraient être mises en service à Saint-Nazaire en 2021.

Pourtant, le Parlement modifie presque chaque année dans le cadre des textes de financiers de l'automne la répartition des ressources du fonds susmentionné. Légiférer continuellement pour faire évoluer l'affectation de ressources qui n'existent pas encore n'a aucun sens .

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 54 ter
(Article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et article L. 561-3 du code de l'environnement)

Prorogation et extension des mesures financées par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs

. Commentaire : le présent article prévoit la prolongation de la prise en charge partielle par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de la démolition et de l'indemnisation de l'habitat informel en outre-mer et étend le champ d'intervention du fonds.

I. LE DROIT EXISTANT

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) a été créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Depuis sa création, l'utilisation des ressources du FPRNM initialement affectées aux expropriations a été progressivement élargie. Ce fonds permet actuellement de financer :

• Des mesures prévues par le code de l'environnement :

- expropriation de biens exposés à des risques naturels majeurs ;

- acquisitions amiables de biens exposés à des risques naturels majeurs ou gravement sinistrés par une catastrophe naturelle ;

- dépenses d'évacuation temporaire et de relogement ;

- opérations de reconnaissance et travaux de comblement de cavités souterraines et de marnières ;

- études et travaux de réduction de la vulnérabilité imposés par un plan de prévention des risques naturels approuvé ;

- campagnes d'information sur la garantie catastrophe naturelle ;

- financement des opérations menées dans le cadre des programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI) validées par la commission mixte inondation ;

• Des mesures prévues par l'article 128 de la loi de finances pour 2004 :

- études et travaux ou équipements de prévention ou de protection contre les risques naturels des collectivités territoriales ;

• Des mesures prévues par l'article 136 de la loi de finances pour 2006 :

- dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels et aux actions d'information préventive ;

- études et travaux de prévention du risque sismique pour les bâtiments, équipements et installations nécessaires au fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ;

- travaux de confortement des HLM dans les zones les plus exposées à un risque sismique ;

- études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines ;

- aide financière et participation aux frais de démolition des locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre dans une zone exposée à un risque naturel prévisible dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin ;

- élaboration et mise à jour des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d'inondation prévues dans le cadre de la directive inondation ;

- contribution au financement des engagements juridiques du programme 181 « Prévention des risques » antérieurs au 1er janvier 2014, pour les études, équipements et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités exposés à des risques naturels, réalisés ou subventionnés par l'État ;

- possibilité de continuer à bénéficier du financement d'études et travaux prescrits par un PPRN approuvé annulé pour un vice de forme ou de procédure.

Un taux maximal de subvention ou d'indemnité pouvant être versé par le fonds est fixé pour la plupart des mesures ; certaines mesures sont plafonnées dans leur montant global. Par ailleurs, la plupart des mesures prévues par les articles 128 et 136 des lois de finances pour 2004 et 2006 sont bornées dans le temps.

L'article 125 de la loi de finances pour 2017 ^{90 ( * )} a ainsi prolongé la plupart des mesures financées par le FPRNM arrivant à échéance à la fin de l'année 2016.

L'aide financière et la participation aux frais de démolition des locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre dans une zone exposée à un risque naturel prévisible dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin expire quant à elle au 31 décembre 2017.

Le FPRNM est financé par un prélèvement de 12 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles , prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances. Le montant des primes et cotisations additionnelles est lui-même fixé à 12 % du montant des cotisations de base. Le reste du produit des primes ou cotisations additionnelles alimente le système d'indemnisation des catastrophes naturelles (CATNAT). En outre, le fonds peut recevoir des avances de l'État.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances.

D'une part, à la suite de l'ouragan Irma, il vise à prolonger d'un an, jusqu'au 31 décembre 2018, l'aide financière et la participation aux frais de démolition des locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre dans une zone exposée à un risque naturel prévisible dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin.

D'autre part, il modifie le I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement, afin d'étendre la possibilité pour le Fonds de contribuer au financement d'études et travaux de réduction de la vulnérabilité aux inondations de biens dans les territoires non couverts par un Plan de prévention des risques naturels (PPRN) inondation mais concernés par des programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI), sous réserve de plusieurs conditions cumulatives :

- les travaux à entreprendre doivent être préalablement identifiés par une étude de diagnostic de vulnérabilité aux inondations, avec une maîtrise d'ouvrage assurée par une collectivité ou un groupement de collectivités territoriales ; ces études et travaux sont prévus par le PAPI ;

- les travaux ne peuvent porter que sur des aménagements limités, dont le coût est inférieur à 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien à la date de la signature de la convention de PAPI ;

- les conventions relatives aux PAPI définissent les objectifs du nombre d'habitations et de petites entreprises devant faire l'objet d'études de diagnostics de vulnérabilité et de travaux ;

En outre, une liste de types de travaux éligibles au fond dans ce cadre devra être fixée par arrêté du ministre chargé des finances et du ministre chargé des risques naturels.

Enfin, la contribution du fonds à ces études et travaux s'élèverait, dans la limite d'un plafond global de 5 millions d'euros par an :

- à 20 % des dépenses éligibles sur des biens utilisés dans le cadre d'activités professionnelles ;

- à 40 % des dépenses éligibles réalisées sur des biens à usage d'habitation ou mixte ;

- à 50 % pour les études de diagnostic de la vulnérabilité des biens.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Dans le contexte de dommages importants dans les Antilles françaises résultant de l'ouragan Irma, catastrophe naturelle la plus coûteuse survenue en France , votre rapporteur spécial est naturellement favorable à la prolongation d'un an de l'aide financière et de la participation aux frais de démolition de l'habitat informel situé en zone fortement exposée à un risque naturel prévisible dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin apportée par le fonds « Barnier ».

Quant à l'ouverture de la possibilité pour le fonds de soutenir la réduction de la vulnérabilité dans les territoires non couvertes par un PPRN mais relevant d'un PAPI, il semble qu'elle répond à une préoccupation des associations d'élus. Comme l'explique l'exposé de l'amendement, « certains territoires concernés par des zones inondables comportent peu de constructions. Dans de telles situations, l'élaboration d'un plan de prévention des risques n'est pas justifiée ». Or, jusqu'à présent, l'approbation d'un PPRN constitue une condition préalable au soutien financier du fonds « Barnier ».

S'il y a lieu de rappeler que l'article 19 du présent projet de loi de finances propose de plafonner les recettes affectées au fonds, la limitation de la participation du fonds à ce titre à 5 millions d'euros par an en fait une charge absorbable sans difficultés.

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 54 quater

Création d'une contribution annuelle de l'Agence française pour la biodiversité au profit des établissements publics
chargés des parcs nationaux

. L'article 54 du présent projet de loi de finances (cf. supra ) propose la mise en place d'une contribution annuelle des agences de l'eau au profit :

- d'une part, de l'Agence française pour la biodiversité , à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros ;

- d'autre part, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros .

Jusqu'à présent, les parcs nationaux bénéficiaient d'une subvention pour charges de service public versée à partir des crédits budgétaires du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », d'un montant de 64 millions d'euros en 2017 .

La fourchette de la contribution annuelle des agences de l'eau prévue à l'article 54 précité intègre implicitement le montant que l'AFB devrait reverser aux parcs nationaux. Toutefois, cet article ne charge pas explicitement l'AFB du reversement aux établissements publics chargés des parcs nationaux.

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, nos collègues députés ont adopté le présent article qui confère une base légale au versement de la contribution annuelle de l'AFB au profit des établissements publics chargés des parcs nationaux, à hauteur d'un montant compris entre 61 et 65 millions d'euros.

En outre, chaque année, un arrêté du ministre chargé de l'écologie devra fixer le montant et les modalités de versement de cette contribution pour chacun des établissements.

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

AMENDEMENTS PROPOSÉS
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 29

ÉTAT B

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Le Gouvernement avait annoncé lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018 qu'il ne prolongerait pas le dispositif de bonus pour l'achat d'un vélo à assistance électrique (VAE) au-delà du 31 janvier 2018 . Ce dispositif a rencontré un grand succès auprès des consommateurs et devrait coûter au total quelque 50 millions d'euros à l'État , soit bien plus que ce qui avait été anticipé.

Il a finalement cédé aux députés de sa majorité en acceptant de le prolonger au-delà de cette date en précisant que l'aide serait désormais soumise à deux conditions censées considérablement réduire sa portée et son coût : l'aide de l'État ne pourra venir qu'en complément de l'aide d'une collectivité territoriale et seuls les ménages les plus modestes y seront éligibles .

Pour financer le prolongement de ce dispositif, il a abondé le programme « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres » de 5 millions d'euros prélevés sur le programme « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules propres » qui finances les primes à la conversion.

Il aurait dû rester fidèle à sa volonté de départ et ne pas prolonger un dispositif qui ne présente plus d'utilité , dans la mesure où la filière des vélos à assistance électrique est actuellement en pleine croissance.

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 29

ÉTAT B

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Les crédits du programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries » font l'objet d'une sous-consommation systématique . Ainsi, seuls 10 % des crédits qu'il portait en 2016 ont été consommés .

Votre rapporteur spécial propose en conséquence, à l'instar de ce qu'avait proposé l'an dernier notre collègue Jacques Genest, un amendement de crédit visant à abonder les crédits du programme 793 « Électrification rurale » de 6,7 millions d'euros à partir des crédits du programme 794, ce qui correspond au montant des crédits non consommés au titre de ce programme en 2016 .

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 54

Supprimer cet article.

OBJET

Le présent amendement vise à supprimer la mise en place d'une contribution annuelle des agences de l'eau au financement de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) en contrepartie de la suppression de l'ensemble des crédits budgétaires qui y concouraient sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité ».

Cette nouvelle contribution annuelle des agences de l'eau entraînerait un désengagement de l'État du financement des opérateurs de la biodiversité et un transfert injustifié de ce financement aux agences de l'eau.

L'allocation d'une partie des recettes des agences de l'eau au financement de la politique de la biodiversité et de la chasse irait totalement à l'encontre du principe de la redevance selon lequel « l'eau paye l'eau » et de la logique du « pollueur-payeur » qui prévaut à la politique de l'eau.

Si par cet article, le Gouvernement entend faciliter la lecture des moyens consacrés aux opérateurs de la biodiversité, la simplification des vecteurs de financement de la politique de la biodiversité ne saurait s'effectuer au prix d'un détournement des ressources des agences de l'eau.

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

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ARTICLE 54 BIS

Supprimer cet article.

OBJET

Le présent amendement vise à supprimer l'affectation de 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l'énergie en mer , issues de la taxe sur les éoliennes maritimes à l'Agence française pour la biodiversité (AFB), contre un niveau de 5 % actuellement.

Il n'existe toujours pas d'éoliennes en mer et, par conséquent, le rendement de la taxe sur les éoliennes maritimes en mer est également nul . La mise en service d'éoliennes maritimes au large des côtes françaises pourrait intervenir au plus tôt en 2021 au large de Saint-Nazaire.

Pourtant, le Parlement modifie presque chaque année dans le cadre des textes financiers de l'automne la répartition des recettes issues de cette taxe encore virtuelle .

Légiférer continuellement pour faire évoluer l'affectation de ressources qui n'existent pas encore n'est pas satisfaisant . Il faudra se poser cette question - légitime - dans les textes financiers pour 2021.

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

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ARTICLE 54 QUATER

Supprimer cet article.

OBJET

Le présent amendement vise à supprimer le versement d'une contribution annuelle de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) au profit des établissements publics chargés des parcs nationaux, à hauteur d'un montant compris entre 61 et 65 millions d'euros.

En effet, en contrepartie de la suppression de la subvention pour charges de service public versée par le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », qui traduit le désengagement de l'état du financement des opérateurs de la biodiversité, le Gouvernement charge l'AFB de reverser une partie de la contribution qu'elle recevrait des agences de l'eau aux établissements publics chargés des parcs nationaux.

Par coordination avec l'amendement de suppression de l'article 54 déposé par le rapporteur spécial, le présent amendement propose de supprimer ce reversement.

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* ¹ Programmes 203 « Infrastructures et services de transports », 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » et 159 « Expertise, géographie et météorologie ».

* ² À l'exception de ceux portés par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et du programme 147 « Politique de la ville ».

* ³ L'article 32 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a introduit une modification de l'ensemble des tarifs des taxes intérieures de consommation des produits énergétiques (TICPE), en y incluant une « composante carbone ».

* ⁴ Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* ⁵ L'arrêté du 25 avril 2017 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Agence française pour la biodiversité a fixé cette contribution à 145 millions d'euros pour 2017 et 150 millions d'euros pour 2018.

* ⁶ Le budget de ce plan est dorénavant intégré à celui de l'Agence française pour la biodiversité (AFB).

* ⁷ L oi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* ⁸ L'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l'agence des aires marines protégées (AAMP), l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF) et le groupement d'intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » (ATEN).

* ⁹ Notamment des mises à disposition antérieurement existantes et non reconductibles.

* ¹⁰ Depuis 2015, l'ADEME ne bénéficie plus de subvention pour charges de service public.

* ¹¹ Rapport particulier « Comptes et gestion de l'ADEME, exercices 2009 à 2014, actualisation à 2015 pour la gestion », Cour des comptes, mars 2017.

* ¹² Voir le décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.

* ¹³ L'aide du fonds chaleur est calculée en fonction du différentiel de compétitivité entre la production de chaleur renouvelable et une solution gaz de référence.

* ¹⁴ Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

* ¹⁵ Taxe pour obstacle sur les cours d'eau, taxe pour stockage d'eau en période d'étiage, taxe pour la protection du milieu aquatique, redevance pour pollutions diffuses, Redevances pour pollution de l'eau et redevance pour modernisation des réseaux de collecte.

* ¹⁶ Ce montant est réparti, chaque année, entre les agences de l'eau au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l'année concernée des redevances pour atteintes aux ressources en eau mentionnées à l'article L. 213-10 du code de l'environnement.

* ¹⁷ Article 29 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* ¹⁸ « Les agences de l'eau et la politique de l'eau : une cohérence à retrouver », Rapport public annuel de la Cour des comptes de février 2015.

* ¹⁹ Hors reversement Ecophyto à l'ONEMA et prélèvement sur fonds de roulement au profit du budget général de l'État.

* ²⁰ Le prélèvement sur les ressources accumulées par les agences de l'eau sera réparti entre les agences au prorata de leur part respective dans le total des redevances dont elles bénéficient. Il serait effectué en deux fois : 30 % serait perçu avant le 30 juin 2018 et 70 % avant le 30 novembre 2018.

* ²¹ Manche-mer du Nord, Mer Celtique, Golfe de Gascogne et Méditerranée.

* ²² Réponse au questionnaire du rapporteur spécial.

* ²³ À terme, ces contrôles ont en effet naturellement vocation à être financés par les constructeurs automobiles.

* ²⁴ Rassemblant l'État, des collectivités locales, des acteurs économiques (entreprises et organisations professionnelles et chambres consulaires), des ONG et des personnalités qualifiées.

* ²⁵ « Des paroles aux actes : continuer à agir pour relever les défis du droit européen environnemental », rapport d'information de M. Jean-François Husson, fait au nom de la commission des finances, n° 605 (2016-2014), 4 juillet 2017.

* ²⁶ L'article 64 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) prévoyait son adoption au plus tard le 30 juin 2016.

* ²⁷ Décret n° 2017-949 du 10 mai 2017 fixant les objectifs nationaux de réduction des émissions de certains polluants atmosphériques en application de l'article L. 222-9 du code de l'environnement.

* ²⁸ SO ₂ , NO _x , NH ₃ , COVNM, PM _2,5.

* ²⁹ Arrêté du 10 mai 2017 établissant le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques.

* ³⁰ La création d'une zone de réduction des émissions d'oxyde de soufre et d'azote en Méditerranée ainsi que le remplacement de la circulation alternée par la circulation différenciée avec obligation d'utilisation des certificats qualité de l'air méritent néanmoins d'être soulignés.

* ³¹ Article 20 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ³² Dans son rapport pour avis n° 491 (2014-2015) fait au nom de la commission des finances du 9 juin 2015, votre rapporteur spécial indiquait : « il conviendra de faire preuve d'une grande vigilance, notamment dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, afin que cette enveloppe spéciale ne constitue pas une « coquille vide » et que le Parlement demeure informé des conséquences budgétaires de ce dispositif ».

* ³³ « Des paroles aux actes : continuer à agir pour relever les défis du droit européen environnemental », rapport d'information de M. Jean-François Husson, fait au nom de la commission des finances, n° 605 (2016-2014), 4 juillet 2017, p. 64.

* ³⁴ Environ 20 000 logements sont concernés et seront traités sur une dizaine d'années.

* ³⁵ 11 012 communes sont couvertes par un PPRN approuvé et un PPRN prescrit est en cours d'élaboration sur le territoire de 2 378 communes. 78 % des communes de plus de 10 000 habitants (679 communes sur 854) exposées à un risque naturel sont couvertes par un PPRN approuvé.

* ³⁶ Outre le programme 181, les moyens budgétaires de l'ASN se répartissent sur les programmes 217 « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », 333 « moyens mutualisés des administrations déconcentrées », 218 « conduite et pilotage des politiques économique et financière » et 190 « recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».

* ³⁷ Pour un historique de l'ancienne CSPE, voir le rapport de la Commission de régulation de l'énergie d'octobre 2014 « La contribution au service public de l'électricité (CSPE) : mécanisme, historique et prospective.

* ³⁸ A l'occasion notamment de l'examen de la loi ° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ³⁹ Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.

* ⁴⁰ L'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit le chèque énergie comme « un titre spécial de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d'acquitter notamment tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement » .

* ⁴¹ Ces prestations complémentaires sont notamment la gratuité de mise en service, l'abattement sur les déplacements pour impayés, la protection contre les réductions de puissance pendant la trêve hivernale, etc.

* ⁴² La compensation dont bénéficient les opérateurs historiques est calculée comme l'écart entre le coût de production « normal et complet pour le type d'installation de production considérée dans cette zone » et la part production du tarif réglementé de vente. Le coût de production normal et complet est calculé annuellement à partir des coûts constatés dans la comptabilité appropriée des opérateurs.

* ⁴³ Ces surcoûts d'achat sont calculés comme l'écart entre le prix auquel le fournisseur historique achète l'électricité à un producteur tiers et la part production du tarif réglementé de vente.

* ⁴⁴ Sont concernées toutes les formes d'énergie domestiques telles que l'électricité, le gaz naturel, le gaz pétrole liquéfié (GPL) en bouteille ou en citerne, le fioul, le bois et les réseaux de chaleur.

* ⁴⁵ À cet effet, il gère le service d'information Energie-Info qui comprend un centre d'appels et un site internet dédié.

* ⁴⁶ Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie, avant la réforme opérée par la loi de finances rectificative pour 2015.

* ⁴⁷ Les appels d'offres visant à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront organisés à partir de 2018, d'où un montant nul pour 2016 et 2017. L'ancien dispositif de soutien aux effacements, financé par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), perdure en 2017.

* ⁴⁸ Cette somme vient soutenir l'achat de 1 271,2 GWh de biométhane par neuf fournisseurs pour un coût d'achat de 121,3 millions d'euros.

* ⁴⁹ La liste de ces taxes est déterminée par le I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 qui a créé le CAS.

* ⁵⁰ Article 108 de la loi de finances du 31 décembre 1936, confirmé par l'article 38 de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

* ⁵¹ Article L. 2424-31 du code de l'énergie.

* ⁵² Article L. 322-6 du code de l'énergie.

* ⁵³ La loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie prévoit que le préfet engage une procédure de création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte à l'échelle environnementale lorsque la maîtrise d'ouvrage n'est exercée ni par le département, ni par un groupement couvrant le territoire départemental, ni par un groupement de collectivités territoriales dont la population est au moins égale à un million d'habitants.

* ⁵⁴ Article 16 de l'arrêté du 27 mars 2013 pris en application du décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale. Ces minorations ne peuvent représenter plus de 25 % des droits à subvention des AODE concernées.

* ⁵⁵ La Corrèze, la Côte d'Or, l'Isère et le Nord. En Côte d'Or, la métropole du Grand Dijon a repris la compétence de la distribution d'électricité sur son territoire : il reste donc deux maîtres d'ouvrage en matière d'électrification rurale dans ce département.

* ⁵⁶ Arrêté du 25 septembre 2017 relatif au taux 2017 de la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution pour le financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale.

* ⁵⁷ Outre-mer, le taux est celui appliqué aux communes rurales sauf pour les grosses communes de ces territoires listées par arrêté qui sont soumises au taux appliqué en zone urbaine : Abymes, Basse-Terre, Pointe-à-Pitre et Saint-Claude dans le département de la Guadeloupe ; Cayenne dans le département de la Guyane ; Fort-de-France, Schoelcher et Trinité dans le département de la Martinique ; Le Port, Saint-Denis et Saint-Pierre dans le département de La Réunion ; Mamoudzou dans le département de Mayotte.

* ⁵⁸ Ces crédits doivent notamment permettre de financer des installations de production d'électricité pour l'électrification des villages isolés dans les départements d'outre-mer.

* ⁵⁹ Les réseaux de basse tension en fils nus sont particulièrement vulnérables en cas de fortes intempéries et, notamment, ceux de faible section. Leur sécurisation passe par leur remplacement par du fil isolé torsadé ou par leur enfouissement.

* ⁶⁰ Réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ⁶¹ L'article 13 de l'arrêté du 27 mars 2013 pris en application du décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale prévoit ainsi : « Le sous-programme « maîtrise de la demande en électricité » a pour objet d'aider à la réalisation d'opérations de maîtrise de la demande en électricité ainsi qu'à la réalisation d'opérations tendant à maîtriser la demande en électricité des personnes en situation de précarité énergétique dans les communes rurales. Ces opérations doivent permettre d'éviter ou de différer durablement le renforcement du réseau public de distribution d'électricité dans de bonnes conditions économiques ».

* ⁶² Cette aide est susceptible d'être attribuée à toute personne physique majeure justifiant d'un domicile en France, à toute personne morale justifiant d'un établissement en France ainsi qu'à toute administration de l'État. Une personne physique ne peut en bénéficier qu'une seule fois.

* ⁶³ À la double condition que ledit vélo n'utilise pas de batterie au plomb et ne soit pas cédé par l'acquéreur dans l'année suivant son acquisition.

* ⁶⁴ Sur les 21 000 vieux véhicules diesel mis au rebut, 20 000 ont été remplacés par des véhicules 100 % électriques.

* ⁶⁵ Cette taxe est prévue par l'article 1599 quindecies du code général des impôts.

* ⁶⁶ Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

* ⁶⁷ Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA).

* ⁶⁸ Directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (DERU).

* ⁶⁹ Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE).

* ⁷⁰ Pour mémoire, dans chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est créé un comité de bassin, consulté sur l'opportunité des actions significatives d'intérêt général envisagées. En outre, il définit les orientations de l'action de l'agence de l'eau et participe à l'élaboration de ses décisions financières. Chaque comité de bassin est composé de trois collèges, représentant respectivement les collectivités territoriales, les usagers de l'eau et l'État.

* ⁷¹ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁷² Article 29 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* ⁷³ Le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel les considèrent comme des impositions de toutes natures.

* ⁷⁴ Usagers domestiques, collectivités, industriels, agriculteurs et pêcheurs.

* ⁷⁵ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre de finances pour 2012.

* ⁷⁶ Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA).

* ⁷⁷ II de l'article 124 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁷⁸ Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* ⁷⁹ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ⁸⁰ 3° du III de l'article 124 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁸¹ Somme d'argent constamment disponible pour couvrir les dépenses courantes, le fonds de roulement correspond au solde entre les ressources à plus d'un an, dites stables, et les immobilisations (emplois stables à plus d'un an).

* ⁸² Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁸³ Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ⁸⁴ Ce montant est réparti, chaque année, entre les agences de l'eau au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l'année concernée des redevances pour atteintes aux ressources en eau mentionnées à l'article L. 213-10 du code de l'environnement.

* ⁸⁵ 297 millions d'euros de contribution à l'AFB et à l'ONCFS dans une fourchette haute, auxquels s'ajoute le prélèvement sur le fond de roulement de 200 millions d'euros, pour un total de 497 millions d'euros.

* ⁸⁶ Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

* ⁸⁷ Il est tenu compte, dans la répartition de ce produit entre les communes, de la distance qui sépare les installations de l'un des points du territoire des communes concernées et de la population de ces dernières. Par exception, lorsque les installations sont visibles de plusieurs départements, la répartition est réalisée conjointement dans les départements concernés.

* ⁸⁸ Ce pourcentage est réparti à raison de 15 % au profit du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins, 10 % pour les comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins dans le ressort desquels les installations ont été implantées et 10 % pour les comités départementaux et interdépartementaux des pêches maritimes et des élevages marins dans le ressort desquels les installations ont été implantées. En cas d'inexistence de comité départemental, le pourcentage bénéficie au comité régional correspondant.

* ⁸⁹ Décret n° 2012-103 du 27 janvier 2012 relatif à l'utilisation des ressources issues de la taxe instituée par l'article 1519 B du code général des impôts.

* ⁹⁰ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.