Mardi 1er avril 2008
- Présidence de Mme Gisèle Gautier, présidente. -Egalité - Lutte contre les discriminations - Examen du rapport d'information
La délégation a procédé à l'examen du rapport d'information de Mme Christiane Hummel sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations (n° 241, 2007-2008), à la suite de la saisine de la délégation par la commission des affaires sociales.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, s'est tout d'abord félicitée de la saisine de la délégation par la commission des affaires sociales sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, en indiquant que même si l'objet de ce texte était très circonscrit, il portait sur un thème qui est au coeur des préoccupations de la délégation : la lutte contre les discriminations et, en particulier, celles qui sont fondées sur le sexe. Elle a noté, que parmi les cinq directives dont le projet assure ou améliore la transposition, trois d'entre elles traitaient exclusivement de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes : la directive 2002/73/CE, en matière d'accès à l'emploi, à la formation, à la promotion professionnelle et aux conditions de travail, la directive 2004/113/CE, sous l'angle de l'accès à des biens et services et de la fourniture de biens et services, et la directive 2006/54/CE en matière d'emploi. Rappelant que trois de ces directives faisaient l'objet de procédures en manquement de la part de la Commission européenne, elle a souligné que leur transposition revêtait une urgence particulière, notamment pour éviter de voir resurgir, à la veille de la présidence française de l'Union européenne, l'accusation faite à la France d'être la « lanterne rouge » de l'Europe.
Elle a cependant regretté que, faute de temps, le sujet n'ait pas pu être suffisamment approfondi, et a signalé que cette transposition soulevait des problèmes délicats, en obligeant le législateur à tenter de concilier deux approches juridiques différentes : alors, par exemple, que le code du travail et le code pénal définissent la discrimination comme toute différence de traitement injustifiée fondée sur une liste uniforme d'une vingtaine de motifs de discrimination prohibés, le droit communautaire procède par addition de directives associant chacune un champ d'intervention spécifique - l'emploi, les avantages sociaux, ou l'accès aux biens et services - à des motifs prohibés qui varient de l'une à l'autre. Il en résulte - a-t-elle observé - un dispositif à géométrie variable, dont la conciliation avec le droit français est d'autant plus difficile que les exigences très précises formulées par la Commission européenne imposent, le plus souvent, une reprise presque littérale dans la loi française des termes utilisés par les directives.
Puis Mme Christiane Hummel, rapporteur, a indiqué que, face à cette situation, le Gouvernement avait choisi, selon une démarche certes prudente et inattaquable au regard des exigences formulées par la Commission européenne, de transposer « au plus près » les directives dans une nouvelle loi, sans en intégrer les dispositions dans les différents codes et lois existants, ni procéder à leur harmonisation avec les dispositions en vigueur du droit français. Elle a cependant souligné que cette démarche aboutissait à une juxtaposition de mesures qui brouille la lisibilité de l'ensemble, et a évoqué la complexité qui résulterait de l'articulation des définitions européennes de la discrimination, directe ou indirecte, ou du harcèlement, avec les définitions voisines, mais non identiques, qui continueront d'exister, notamment dans notre code pénal, notre code du travail, ou le statut des différentes fonctions publiques. Elle a particulièrement regretté cette complexité dans un domaine où la loi doit être intelligible pour les victimes et proposé à la délégation d'inciter le Gouvernement, dans une première recommandation, à améliorer la cohérence des régimes juridiques applicables. Elle a ensuite suggéré d'adopter une deuxième recommandation tendant à souligner la nécessité, pour les pouvoirs publics, de ne pas se borner à perfectionner un arsenal juridique déjà bien fourni, mais de s'attacher surtout à en améliorer l'application concrète.
Le rapporteur a ensuite analysé l'introduction, dans le droit français, des définitions données par les directives des notions de discrimination directe et de discrimination indirecte qui figurent d'ores et déjà, notamment, dans notre code du travail, mais sans y être précisément définies. Elle a tout d'abord indiqué que la discrimination directe était définie, à l'article premier du projet de loi, comme la situation dans laquelle une personne est traitée de manière moins favorable, en raison d'un motif prohibé, comme son sexe masculin ou féminin, « qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne le serait dans une situation comparable ». Elle a noté qu'avec cette définition, la lutte contre les discriminations pouvait s'étendre à des différences de traitement dissimulées, le cas échéant, derrière une absence de décisions positives. Elle a précisé que cette définition autorisait, en outre, la comparaison de situations présentes avec des situations passées, voire avec des situations hypothétiques, ce qui pourrait contribuer à élargir le recours à des procédures dites de « test de discrimination » (ou « testing »). A ce sujet, elle a observé que le projet de loi pourrait avoir pour effet de faire évoluer la jurisprudence française qui, actuellement, ne reconnaît la validité du « testing » que si les tests sont réalisés à partir de personnes réelles, ce que le président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), M. Louis Schweitzer, a estimé trop restrictif au cours de son audition devant la délégation.
Puis elle a évoqué la notion de discrimination indirecte, définie comme la situation dans laquelle une disposition, un critère ou une pratique, apparemment neutre, désavantagerait particulièrement des personnes par rapport à d'autres, pour un certain nombre de motifs prohibés (le sexe ou la grossesse, par exemple), sauf à être justifiée par un but légitime et que les moyens pour parvenir à ce but soient appropriés et nécessaires.
De façon générale, Mme Christiane Hummel, rapporteur, a estimé que ces notions de discrimination directe ou indirecte constituaient des leviers bien adaptés à la promotion d'une égalité réelle entre les hommes et les femmes, en rappelant que la discrimination dont étaient victimes les femmes dans leur carrière se traduisait moins par des refus d'embauche explicites, ou des mesures directement défavorables, que par des phénomènes comme le « plafond de verre », qui freinaient insidieusement le déroulement de leur carrière et leur interdisaient l'accès aux postes supérieurs de responsabilité. Elle a d'ailleurs rappelé que M. Louis Schweitzer avait confirmé à la délégation que ces formes de discrimination étaient souvent si discrètes que les femmes ne pensaient pas nécessairement à s'en plaindre : à peine 3,5 % des réclamations reçues par la HALDE émanent de femmes s'estimant victimes de discrimination.
Elle a cependant proposé à la délégation d'adopter une troisième recommandation afin d'appeler l'attention sur les risques de dérives que pourrait entraîner le caractère extrêmement large des définitions reprises des directives communautaires : ainsi, l'emploi du conditionnel - « ne le serait » - dans la définition de la discrimination directe, et la référence aux effets qu'une mesure est « susceptible » d'entraîner pourraient, l'un comme l'autre, déboucher sur des procès d'intention et risquer de déconsidérer une cause, au demeurant juste et utile.
Elle a également suggéré à la délégation de préconiser, dans une quatrième recommandation, une simplification du dispositif autorisant actuellement, dans le code du travail, des différences de traitement fondées sur le sexe en matière d'emploi : plutôt que de chercher à actualiser, profession par profession, la liste des dérogations autorisées, elle a estimé préférable de modifier l'article L.123-1 du code du travail en s'appuyant sur la combinaison des deux critères - le but légitime et les moyens nécessaires et appropriés - proposés par le projet de loi, et d'abroger en conséquence l'article R.123-1 du code du travail.
Puis elle a appelé la délégation à une extrême vigilance à l'égard de deux dérogations à l'interdiction de toute discrimination fondée sur le sexe en matière d'accès aux biens et services, qui figurent à l'article 2 du projet de loi et lui sont apparues appeler des réserves, voire des objections.
S'agissant de la première de ces dérogations, qui permet d'organiser des enseignements en regroupant les élèves en fonction de leur sexe, Mme Christiane Hummel, rapporteur, tout en rappelant la nécessité de permettre le maintien d'établissements privés non mixtes ou la constitution d'équipes masculines ou féminines dans les compétitions sportives en milieu scolaire et universitaire, a proposé à la délégation d'adopter une cinquième recommandation afin de rappeler son attachement à l'objectif de mixité inscrit à l'article L.121-1 du code de l'éducation, et d'inciter le Gouvernement à veiller à ce que cette dérogation ne puisse être instrumentalisée pour remettre en question, pour des motifs culturels ou religieux, la bonne intégration des jeunes filles aux activités, notamment sportives, des établissements d'enseignement. Elle a également estimé nécessaire d'élever une mise en garde contre l'organisation d'enseignements distincts qui reproduiraient des stéréotypes sexués.
Elle a ensuite exprimé sa perplexité quant au sens et à la portée du dernier alinéa de l'article 2 du projet de loi, aux termes duquel « le contenu des médias et de la publicité n'est pas considéré comme un accès aux biens et services, ni comme une fourniture de biens et services », au sens de la présente loi. Rappelant que M. Louis Schweitzer avait confié à la délégation que la HALDE et ses juristes s'interrogeaient également sur la signification de cet alinéa, elle a jugé cette perplexité générale peu conforme à l'exigence de clarté de la loi et craint que cette disposition n'ait pour objet plus ou moins avoué d'autoriser des représentations discriminatoires de la femme dans les médias et la publicité. Elle a appelé la délégation à adopter une sixième recommandation afin d'exprimer ses plus expresses réserves à l'égard de cette disposition, qui semble aller à rebours des conclusions auxquelles a abouti son dernier rapport d'activité, consacré à l'image de la femme dans les médias, et dans le prolongement desquelles s'inscrit la réflexion confiée par le Gouvernement à la commission sur l'image de la femme présidée par Mme Michèle Reiser.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, a conclu cette présentation en proposant à la délégation de donner un avis favorable à l'adoption d'un projet de loi qui devrait contribuer à faire avancer la cause de l'égalité entre les hommes et les femmes, sous réserve des recommandations dont elle venait de suggérer l'adoption.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
Après avoir félicité le rapporteur pour la clarté de son exposé, Mme Gisèle Gautier, présidente, s'est interrogée sur l'emploi du terme « sexe » plutôt que celui du terme « genre », dans les textes relatifs aux discriminations.
Mme Christiane Kammermann s'est associée à cette interrogation, Mme Annie David rappelant cependant que ce terme était d'un usage courant.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, a alors précisé que le terme « sexe » était utilisé dans les différents textes, de droit communautaire comme de droit français, concernant les discriminations.
Interrogée ensuite par Mme Gisèle Gautier, présidente, sur l'articulation entre les différents critères de discrimination du droit français et du droit européen, Mme Christiane Hummel, rapporteur, a indiqué qu'il appartiendrait aux tribunaux de trancher au cas par cas.
Mme Gisèle Gautier, présidente, a souligné l'importance de la recommandation proposée par le rapporteur afin d'inciter le Gouvernement à veiller à améliorer l'application concrète des lois relatives à la lutte contre les discriminations.
Mme Annie David a partagé les considérations développées par le rapporteur dans son exposé introductif et a regretté le manque d'ambition du projet de loi. Elle a ajouté que le degré supplémentaire de complexité introduit par ce texte, ainsi que son absence de codification, risquait de nuire à sa lisibilité au détriment des victimes. Marquant ensuite son accord avec les principales orientations du rapport, elle a insisté sur la nécessité de préserver le principe de la mixité entre filles et garçons au sein de l'école publique laïque. Enfin, elle a partagé les préoccupations du rapporteur au sujet de la disposition du projet de loi relative à la publicité et aux médias.
Tout en rappelant l'urgence d'une adoption rapide de ce projet de loi au regard des exigences européennes, Mme Christiane Hummel, rapporteur, a alors estimé souhaitable que des travaux plus approfondis soient ultérieurement repris pour harmoniser le droit de la discrimination, au-delà de ce « copié-collé » des directives, imposé par l'urgence et par la précision des demandes de la Commission européenne.
Mme Annie David s'est inquiétée à nouveau des conséquences de l'exception prévue par le projet de loi concernant l'organisation des enseignements, en évoquant le risque de voir apparaître des demandes tendant à réserver des créneaux spécifiques aux filles pour des activités sportives, comme la natation par exemple.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, a rappelé qu'interrogé à ce sujet, M. Louis Schweitzer, président de la HALDE, avait fait observer que la séparation entre filles et garçons devait être autorisée pour la constitution d'équipes de sport en milieu scolaire ou universitaire, mais qu'elle proposait à la délégation d'adopter une recommandation afin d'appeler à une grande vigilance sur l'application de la disposition du projet de loi tendant à autoriser l'organisation de certains enseignements en regroupant les élèves en fonction de leur sexe.
En réponse à une observation de Mme Muguette Dini au sujet de la disposition du projet de loi relative à la publicité et aux médias, Mme Christiane Hummel, rapporteur, a estimé que le principe de la liberté d'expression devait être concilié avec celui du respect de la dignité de la personne humaine.
Mme Gisèle Gautier, présidente, a alors rappelé que c'était à la suite des travaux de la délégation relatifs à l'image de la femme dans les médias que le Gouvernement avait décidé la création d'une commission de réflexion sur cette question.
Puis la délégation a adopté à l'unanimité le rapport d'information présenté par Mme Christiane Hummel, ainsi que les six recommandations suivantes :
1. La délégation déplore que le dispositif proposé par le projet de loi risque d'ajouter à la complexité du droit français dans un domaine où il est pourtant indispensable que le droit puisse être bien compris par les justiciables. Elle invite donc le Gouvernement à améliorer la cohérence des régimes juridiques applicables et, notamment, à rechercher une meilleure harmonisation des différents critères de discrimination utilisés dans le droit français, qu'ils soient ou non issus du droit européen.
2. Préoccupée par la persistance manifeste des inégalités, notamment professionnelles et salariales, entre les hommes et les femmes, la délégation considère que les pouvoirs publics ne doivent pas borner leur ambition au perfectionnement d'un arsenal juridique de lutte contre les discriminations déjà très conséquent, mais s'attacher dorénavant à en améliorer l'application concrète.
3. La délégation estime que les notions de discrimination directe et de discrimination indirecte, telles que les définissent les directives européennes et le projet de loi, constituent un instrument juridique efficace pour la promotion d'une égalité plus réelle entre les femmes et les hommes. Elle invite cependant les pouvoirs publics à se montrer vigilants dans leur traduction concrète, de façon à conjurer certaines dérives toujours possibles, et à éviter, notamment, que les termes très généraux dans lesquels elles sont rédigées ne puissent paraître légitimer des procès d'intention.
4. La délégation considère que le dispositif actuel du code du travail, qui limite à certaines professions limitativement énumérées la possibilité d'opérer des distinctions en matière d'emploi sur le fondement de l'appartenance à l'un ou l'autre sexe, ne correspond pas bien aux réalités. Elle juge préférable de s'appuyer sur les principes généraux posés dans le projet de loi, en s'assurant que leur application sera bien circonscrite, sous le contrôle des tribunaux, et invite donc à abroger l'article R.123-1 du code du travail et à modifier en conséquence l'article L.123-1 qui y renvoie.
5. La délégation souhaite que l'application pratique qui sera donnée de la disposition autorisant l'organisation d'enseignements par regroupement des élèves en fonction de leur sexe ne remette pas en question l'objectif de mixité consacré par l'article L.121-1 du code de l'éducation. Elle insiste en particulier pour que celle-ci n'ait pas pour effet de compromettre, au nom de considérations religieuses ou culturelles, la bonne intégration des jeunes filles dans la vie des établissements d'enseignement, ni de paraître légitimer l'organisation d'enseignements distincts qui reproduiraient des stéréotypes sexués contre lesquels il convient au contraire de lutter.
6. La délégation demande la suppression de la disposition qui dispense le contenu des médias et de la publicité de respecter le principe de l'égalité d'accès aux biens et services. Elle considère, en effet, que cette disposition, dont le sens et la portée ne sont pas clairs, pourrait avoir pour objet ou pour effet d'autoriser des représentations de la femme discriminatoires.