Mardi 30 mars 2010
- Présidence de M. Bruno Sido, vice-président -Audition de M. François-Daniel Migeon, directeur général de la modernisation de l'Etat au ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat
La délégation a procédé à l'audition de M. François-Daniel Migeon, directeur général de la modernisation de l'Etat au ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.
M. Bruno Sido, président, a relevé la richesse du parcours de M. François-Daniel Migeon, soulignant son expérience professionnelle publique et privée, tant sur le plan national qu'international.
A titre introductif, M. Bruno Sido, président, a mis en avant l'actualité du sujet de la modernisation de l'Etat, en particulier du fait d'un début d'année marqué par la mise en place d'une nouvelle organisation territoriale de l'Etat, notamment au travers de l'absorption de services « traditionnels » par de nouvelles directions (directions départementales des territoires et, le cas échéant, de la mer, directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations, directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale).
M. Bruno Sido, président, a également fait part des nombreuses interrogations inhérentes à l'ampleur de la tâche à accomplir. Ainsi, s'agissant de la mise en oeuvre de certaines innovations, et citant l'exemple du regroupement des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, il s'est demandé quels enseignements pouvaient, d'ores et déjà, en être tirés.
Par ailleurs, il a fait valoir que la réforme entreprise devait s'accompagner d'une action de management à la hauteur des défis, et a souhaité obtenir des précisions sur les modes opératoires et les résultats déjà obtenus.
M. Bruno Sido, président, s'est ensuite interrogé sur la prise en compte de la décentralisation et des missions dévolues aux élus locaux, dans le processus de modernisation. Il a évoqué l'action sociale, domaine où les collectivités territoriales et les directions départementales de la cohésion sociale devront assurément articuler leurs interventions.
Enfin, il a souhaité savoir comment l'Etat articulerait sa démarche de modernisation avec de grands chantiers législatifs tels que celui de la réforme des collectivités territoriales.
Indiquant que les points soulevés n'étaient certes pas exhaustifs, M. Bruno Sido, président, a invité M. François-Daniel Migeon à élargir son intervention en développant tout aspect relevant de sa direction qui lui paraîtrait être pertinent pour la délégation.
A titre liminaire, M. François-Daniel Migeon a indiqué que la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) était notamment investie d'une double mission : d'une part, garantir le suivi de l'ensemble des décisions prises par le conseil de modernisation des politiques publiques, au nombre de 374, et, à cette fin, rédiger des rapports d'étape sur l'avancement de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ; d'autre part, piloter les grands chantiers de la réforme de l'Etat pour faciliter l'obtention des résultats escomptés. C'est au titre de cette seconde mission que la DGME est dernièrement intervenue pour mettre en place de nouvelles directions régionales et départementales dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat.
Puis, procédant au moyen d'une vidéo-projection, M. François-Daniel Migeon a dressé un Etat des lieux de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat, identifiant six axes de transformation :
- l'adaptation des missions de l'Etat aux défis du XXIe siècle,
- l'amélioration des services pour les citoyens et les entreprises,
- la modernisation et la simplification de l'Etat dans son organisation et ses processus,
- la valorisation du travail et du parcours des agents,
- la responsabilisation par la « culture du résultat »,
- la garantie du bon usage de chaque euro.
A propos du premier de ces six axes, M. François-Daniel Migeon a souligné la volonté de l'Etat de se doter de la capacité d'adapter les moyens aux enjeux du XXIe siècle. C'est notamment à cette fin que quarante-deux départements comportent désormais une direction départementale de la cohésion sociale et une direction départementale de la protection de la population (ces deux directions étant regroupées en une seule, sous l'appellation de direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations, dans les départements les plus petits ou lorsque les enjeux locaux le justifient) : la première vise à affirmer le rôle d'animateur de l'Etat dans le domaine de la cohésion sociale, en rassemblant notamment les personnels de la direction départementale de la jeunesse et des sports, une partie de ceux des directions départementales des affaires sanitaires et sociales et les personnels des préfectures intervenant en matière d'accès au logement ou de politique de la ville ; la seconde vise à rassembler, notamment par le rapprochement des personnels de la direction départementale des services vétérinaires et ceux en charge de la répression des fraudes, les compétences techniques, scientifiques, juridiques et économiques dont dispose l'Etat pour assurer ses fonctions d'information, de prévention et de contrôle dans le domaine de la protection des consommateurs.
C'est également au titre de ce premier axe, mais au niveau régional, que différents services ont été rassemblés au sein des nouvelles directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).
En ce qui concerne le deuxième axe, M. François-Daniel Migeon a indiqué que la nouvelle organisation territoriale poursuivait l'objectif d'offrir un guichet unique pour les usagers. Il a précisé que la réduction du nombre d'interlocuteurs faciliterait le dialogue avec les collectivités territoriales, les citoyens, les associations et les entreprises. C'est ainsi, par exemple, que, du fait de leur regroupement au sein des directions départementales de la protection des populations, les contrôles auxquels sont soumis les exploitants de débits de boissons ou d'établissements de restauration seront mieux coordonnés, et que ceux-ci seront mieux informés des attentes de l'administration.
Abordant le troisième axe de la réforme de l'administration territoriale, celui de la modernisation et de la simplification de l'Etat dans son organisation et ses processus, M. François-Daniel Migeon a mis l'accent sur la clarification des compétences attendue de la distinction entre le pilotage des politiques publiques, pour lequel le niveau régional est devenu l'échelon de droit commun, et leur mise en oeuvre, relevant du niveau départemental. Il a vu dans la réorganisation des services de l'Etat en fonction de grandes politiques conduites sur le terrain, qui se traduit notamment par le passage d'une vingtaine de structures au niveau départemental à deux ou trois directions interministérielles, un facteur clé pour une plus grande lisibilité de l'action publique. Il a illustré son propos en se référant aux nouvelles directions départementales de la cohésion sociale qui, par les importants regroupements qu'elles opèrent, lui ont paru de nature à faciliter sensiblement le dialogue entre les différents partenaires impliqués dans cette politique.
En ce qui concerne la valorisation du travail et du parcours des agents, M. François-Daniel Migeon a rappelé l'attachement de ceux-ci à leur ministère d'origine tout en soulignant les nouvelles perspectives de carrière offertes à eux au sein de directions régionales aux métiers élargis et au sein de directions départementales interministérielles, qui plus est dans le respect de la région d'attachement des intéressés. Il a mis en exergue l'importance des plateformes de mobilité régionales pour valoriser les nouvelles opportunités, ces nouveaux instruments, appelés « plateformes RH », étant chargés de promouvoir la mobilité, la formation, l'action sociale et, via la mise en place de bourses régionales de l'emploi public, l'information des agents. Il a précisé que ces plateformes, opérationnelles depuis le 1er janvier 2010, avaient pour objectif de favoriser la transparence sur les opportunités d'emploi et, par une bonne information sur les postes offerts, un meilleur ajustement de l'offre et de la demande. Il a également souligné leur rôle dans la récente préparation de plans de formation interministériels.
M. François-Daniel Migeon a ensuite présenté le cinquième axe de la nouvelle organisation territoriale de l'Etat, consistant à développer une culture de résultat. Reliant cet objectif à la logique de la LOLF, il a indiqué que sa réalisation passait par l'identification de missions claires. Il a ajouté que la mise en place de nouveaux services déconcentrés offrait une opportunité exceptionnelle pour remobiliser l'ensemble des agents autours d'objectifs stratégiques.
M. François-Daniel Migeon a résumé le sixième axe de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat, à savoir la garantie du bon usage de chaque euro, dans le souci d'utiliser un minimum de ressources pour assurer un maximum de services. Soulignant qu'il n'était nullement question de retirer des moyens aux politiques publiques, il a précisé que l'effort devait donc se concentrer sur la mutualisation de fonctions support (ressources humaines, logistique, immobilier...) permettant de réaliser des économies de fonctionnement. Il a illustré son propos en se référant à l'évolution des besoins immobiliers de l'Etat, lesquels seraient diminués par le regroupement sous le même toit de personnels auparavant séparés. Il a insisté sur l'objectif de conjuguer cette évolution avec la présence sur le territoire des différents services publics.
Enfin, M. François-Daniel Migeon a appelé l'attention des membres de la délégation sur l'ambition de la réforme entreprise, indiquant que des séminaires régionaux étaient actuellement organisés à l'intention des personnels en raison des anxiétés que pouvaient générer des changements d'une telle ampleur. Il a précisé que cette politique d'écoute et d'information des personnels, correspondant à une instruction du Premier ministre, avait mis en avant la bonne compréhension par les agents de l'action entreprise et, de ce fait, la reconnaissance de sa cohérence au niveau global. Les questions soulevées lors de ces séminaires ne concernent donc pas l'opportunité même de la réforme, mais plutôt des situations individuelles relatives aux conséquences de celle-ci sur la carrière ou la gestion au quotidien des personnels concernés. M. François-Daniel Migeon a indiqué qu'une charte de gestion, diffusée par circulaire du Premier ministre, permettait de clarifier les choses en précisant les grands axes et principes de la réforme et que, si des questions demeuraient encore en suspens, elles trouveraient réponse dans les mois à venir.
Il a conclu son intervention en voyant dans la réforme de l'administration territoriale une preuve de la capacité de l'Etat à se transformer quand les enjeux le réclament.
M. Bruno Sido, président, a observé que la restructuration des services déconcentrés de l'Etat constituait une réforme de grande ampleur dont les effets étaient déjà visibles sur le terrain.
Il a voulu savoir si cette réorganisation avait été mise à profit pour supprimer les services de l'Etat dont les compétences ont été transférées aux collectivités territoriales. Il s'est étonné que la nouvelle direction départementale de la cohésion sociale ait conservé dans ses missions les questions de développement du lien social et de protection des populations, alors que ces politiques ont été transférées aux conseils généraux.
Il a estimé nécessaire de supprimer les chevauchements de compétences entre Etat et collectivités territoriales.
M. François-Daniel Migeon a souligné que la réforme des services déconcentrés de l'Etat portait d'abord sur les structures, ainsi que le montraient les transformations en cours. Il a précisé que cette réforme se faisait à bloc de compétences constant et ne pouvait pas, par conséquent, mettre fin à d'éventuels chevauchements des compétences entre les services de l'Etat et les collectivités territoriales au niveau départemental.
M. Bruno Sido, président, a considéré que la réforme de l'administration déconcentrée de l'Etat ne serait réellement menée à son terme que lorsque les transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales seraient pris en compte dans les réorganisations prévues dans le cadre de la RGPP et que la totalité des personnels concernés aurait été transférée.
M. Pierre Bernard-Reymond a tout d'abord souligné que les services de l'inspection académique n'étaient pas concernés par cette réforme. Il a voulu savoir si cette situation était provisoire ou si une réflexion était en cours pour donner une dimension interministérielle à ces services.
Il s'est ensuite interrogé sur les différentes formes d'organisation des directions départementales interministérielles retenues en fonction de la population de chaque département.
Enfin, il a voulu savoir si une première évaluation des économies réalisées grâce à la réforme était disponible, et si les résultats obtenus étaient conformes aux prévisions initiales.
M. François-Daniel Migeon a indiqué qu'aucune réflexion n'était en cours pour réorganiser les inspections d'académie.
Il a précisé que, à l'issue d'un processus de réflexion assez long, à l'occasion duquel de nombreux critères avaient été examinés, la décision de moduler l'organisation de l'Etat sur le territoire avait été prise. Cette modularité est fondée sur un seuil démographique, ce critère ayant été retenu pour sa pertinence et sa simplicité.
Il a répété que l'application de cette nouvelle modularité se traduisait par la répartition suivante : quarante-deux départements accueillaient trois directions départementales interministérielles (une direction départementale des territoires, une direction départementale de la cohésion sociale et une direction de la protection des populations) et quarante-six en accueillaient deux (une direction départementale des territoires et une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations), soit au total deux cent dix-huit directions départementales interministérielles, mises en place le 1er janvier 2010.
Il a observé que les réformes de l'administration déconcentrée devaient se traduire structurellement par des économies budgétaires, mais qu'il était prématuré d'établir un premier bilan des économies réalisées par l'intermédiaire de ces restructurations. Il a indiqué qu'aucun objectif chiffré d'économie n'avait été déterminé avant la mise en oeuvre de la réforme.
M. Bruno Sido, président, a observé que les économies réalisées devaient être calculées en tenant compte de l'action de l'ensemble des administrations du niveau départemental (Etat et collectivités territoriales). Il a estimé qu'une baisse des dépenses pouvait déjà être constatée en Haute-Marne.
Mme Marie-Thérèse Bruguière a voulu savoir si ces restructurations administratives avaient une influence sur le rôle des sous-préfectures et leurs implantations.
M. François-Daniel Migeon a indiqué que les sous-préfectures n'étaient pas directement concernées par la reconfiguration en cours visant à créer des directions départementales interministérielles, et qu'aucune évolution de leur rôle n'était envisagée pour le moment.
M. Yves Détraigne s'est interrogé sur l'évolution du rôle des préfets départementaux désormais placés sous l'autorité hiérarchique des préfets de région.
M. François-Daniel Migeon a rappelé que le niveau normal de déclinaison des politiques nationales se situait au niveau régional, le département étant le niveau conçu pour la proximité. L'instauration d'un pouvoir hiérarchique du préfet de région sur les préfets de département constituait la traduction juridique de cette déclinaison.
M. Jean-Claude Peyronnet a fait part de son désaccord avec l'idée qu'il était possible de rendre l'Etat plus efficace en réduisant le nombre de fonctionnaires et en fixant des objectifs quantifiés à l'action publique.
S'appuyant sur l'exemple de la protection civile, il a estimé que la restructuration des services de l'Etat aboutissait à des difficultés de fonctionnement et pouvait contraindre les collectivités territoriales à supporter des charges supplémentaires dans les domaines de compétences de l'Etat.
M. François-Daniel Migeon a jugé possible de, conjointement, modérer les ressources, optimiser le fonctionnement de l'administration et assurer une plus grande efficience grâce à une meilleure organisation du travail.
Il a estimé que la restructuration des administrations déconcentrées était dans une phase de transition depuis le 1er janvier 2010 ce qui pouvait se traduire par quelques dysfonctionnements ponctuels, mais en aucun cas par des charges supplémentaires pour les collectivités territoriales.
Il a vu dans l'adhésion des agents publics à la réforme une preuve de la pertinence des choix de réorganisation opérés.
M. Yves Krattinger a estimé que toute réflexion sur l'organisation de l'Etat devait prendre en compte l'ensemble des dispositifs publics gérés par l'Etat ou par les collectivités territoriales.
Il s'est étonné que la réforme des services régionaux et départementaux de l'Etat soit menée indépendamment de la prise en compte du rôle et de l'action des collectivités territoriales, car un tel choix ne permettait pas de résoudre les problèmes rencontrés par les usagers.
Prenant l'exemple des subventions versées par l'Etat et les conseils généraux pour la construction d'établissements scolaires ou d'équipements sportifs, il a contesté la rationalité de procédures qui imposent de déposer deux demandes distinctes pour un même dossier, faisant l'objet de deux instructions séparées, l'une par l'Etat et l'autre par le département. Il a appelé à la recherche de solutions pour mettre fin à de telles situations.
M. François-Daniel Migeon lui a objecté que les entités administratives, État ou collectivités territoriales, devaient conserver un droit de regard sur l'attribution des subventions et que, en conséquence, l'instauration d'une instruction unique de ces dossiers n'était pas envisageable.
Il a indiqué que ses services étaient très attachés à toute démarche de simplification administrative, et qu'un site Internet avait été créé afin que les usagers puissent faire part de leurs réflexions et de leurs suggestions.
Il a présenté brièvement le service e-subvention qui permettait d'avoir accès à un dossier d'instruction unique des demandes de subventions. Il a estimé que ce type d'outil pouvait constituer une réponse à la problématique présentée par le sénateur Yves Krattinger.
M. Edmond Hervé l'ayant interrogé sur les autorités publiques instruisant actuellement les permis de construire en France, M. François-Daniel Migeon a répondu que cette compétence incombait aux services de l'État ou à ceux des collectivités territoriales, en fonction notamment de la taille de celles-ci. Après avoir précisé qu'il connaissait en fait la réponse à sa propre question, M. Edmond Hervé a fait part de sa vive insatisfaction vis-à-vis des éléments fournis par M. François-Daniel Migeon, qu'il a jugé inadaptés aux attentes des participants à la présente réunion.
M. Bruno Sido, président, a souhaité savoir si, dans le cadre de la RGPP, il était envisagé de supprimer des services de l'État dont les compétences étaient identiques à celles des collectivités territoriales, notamment dans les domaines de la jeunesse et des sports.
M. François-Daniel Migeon a répondu que la RGPP n'avait pas pour objectif d'aboutir à une nouvelle répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales.
M. Bruno Sido, président, a rappelé qu'une réforme de grande ampleur comme la RGPP nécessitait une certaine période de temps avant que les résultats puissent en être appréciés.
M. Antoine Lefèvre a insisté sur le sentiment de satisfaction des fonctionnaires de l'État, dans le cadre de la réorganisation territoriale des services de l'État. Il a constaté que, malgré l'inquiétude de départ, beaucoup d'entre eux apprenaient à mieux travailler ensemble, en raison du rapprochement géographique de certains services, auparavant cloisonnés.
M. Pierre Bernard-Reymond a souhaité savoir si les attributions du ministère de M. François Baroin étaient identiques à celles de son prédécesseur, M. Eric Woerth.
M. François-Daniel Migeon a répondu que le changement de ministre n'avait entraîné aucune redéfinition du périmètre des missions du ministère des comptes publics.
Au titre des questions diverses, M. Bruno Sido, président, a ensuite soumis à la délégation une proposition du président Alain Lambert consistant à demander, au nom de celle-ci, un débat en séance plénière sur la question de la mutualisation des moyens des collectivités territoriales, appelée à donner lieu prochainement à la présentation de plusieurs rapports, prévus par le programme de travail pour l'année 2010. La délégation a approuvé cette proposition à l'unanimité.