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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 4 février 2021

- Présidence de Mme Françoise Gatel, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Table ronde relative aux métropoles, avec la participation de Mmes Johanna Rolland, présidente de France Urbaine ; Dominique Riquier-Sauvage, membre du Conseil économique, social et environnemental, et M. Yann Lasnier, ancien membre du Conseil économique, social et environnemental

Mme Françoise Gatel, présidente. - Nous sommes très heureux d'accueillir Madame la Présidente de France Urbaine, une association extrêmement importante pour sa représentation géographique mais aussi pour nos réflexions sur l'organisation territoriale. Je salue également Mme Dominique Riquier-Sauvage et M. Yann Lasnier, membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et rapporteurs sur le rapport « Les métropoles, apports et limites pour le territoire ».

Depuis janvier 2020, le Sénat a engagé, à l'initiative du Président de la République, après le grand débat qui a suivi le mouvement des Gilets jaunes, une réflexion sur les évolutions potentiellement nécessaires de l'organisation territoriale. À l'époque s'était exprimé le sentiment que le formatage qui avait prévalu lors des lois territoriales n'était pas forcément le garant de l'efficacité et qu'il fallait oeuvrer à partir de l'intelligence territoriale. Le Sénat a constitué un groupe de travail réunissant l'ensemble des groupes politiques et a émis 50 propositions en faveur des libertés locales. Ces propositions ont été remises au Président de la République et ont obtenu l'assentiment de l'association Territoires unis, qui rassemble l'Association des Maires de France, l'Assemblée des Départements de France et Régions de France. En parallèle, le Gouvernement a annoncé son souhait de prendre en compte cette demande de souplesse avec l'élaboration d'une loi dite « 3D ». Aujourd'hui, nous sommes en attente de la présentation de ce texte et de son inscription au calendrier législatif.

Le Sénat, Chambre des territoires, a poursuivi sa mission par l'adoption de deux propositions de loi : une proposition de loi constitutionnelle qui inscrit le principe « qui décide paie » dans les transferts de compétences, et une proposition de loi organique. Nous lançons également une consultation auprès de tous les élus locaux sur nos 50 propositions et nous poursuivons notre dialogue avec l'ensemble des partenaires et acteurs de cette réflexion sur les besoins d'évolution de notre organisation territoriale qui ne parle parfois qu'aux initiés que nous sommes. Dans cette démarche, nous sommes guidés par l'objectif d'efficacité de l'action publique. La crise sanitaire a montré dans de nombreuses situations qu'il était nécessaire d'avoir un État puissant et fort, centré sur ses compétences régaliennes, mais que le « dernier kilomètre » ne pouvait être effectué que par des collectivités agiles, souples et très réactives.

Nous savons que le Conseil économique, social et environnemental a lui aussi beaucoup réfléchi sur le sujet des métropoles. Votre rapport en est l'illustration. La délégation a pour mission de défricher les sujets, d'explorer toutes les pistes. La question de l'organisation territoriale n'est pas une question simple. Elle peut varier selon le territoire, la géographie et nous ne pouvons pas la définir grâce à un modèle mathématique unique. Les métropoles ont été créées initialement pour répondre à un besoin d'efficacité économique dans un modèle où la performance nécessitait la taille. Cette définition a beaucoup évolué par la suite et il ne reste aujourd'hui qu'une vingtaine de métropoles très différentes les unes par rapport aux autres.

Cette situation soulève plusieurs questions. La gouvernance des métropoles permet-elle d'assurer un fonctionnement harmonieux entre les communes ? Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut être considéré comme un outil de coopération permettant aux communes de faire ensemble ce qu'elles ne peuvent pas faire seules ou comme un outil d'intégration. La métropole représente une catégorie un peu particulière d'EPCI, puisqu'elle a été construite comme un avion de chasse pour être performante dans une compétition internationale, mais elle est parfois transformée en avion-cargo, lorsqu'elle doit gérer la voirie. Comment la gouvernance peut-elle s'organiser face à cette complexité des missions ?

Quel est, par ailleurs, votre point de vue sur la différenciation géographique de l'exercice des compétences qui pourrait se créer au sein des métropoles, des régions ou des départements ? Est-il indispensable que la métropole exerce la compétence de la même manière sur l'ensemble de son territoire ? Ne faudrait-il pas différencier l'exercice en fonction des besoins spécifiques ? Une compétence doit-elle s'exercer dans la totalité de son acception ou devons-nous définir cet exercice à partir d'un intérêt métropolitain ? Surtout, quel est le lien entre la métropole et son hinterland ? La métropole est-elle un levier de développement ou, comme certains le disent, un « outil d'asphyxie des territoires voisins » ? N'existe-t-il pas un besoin de coordination et d'articulation des territoires ? Ne faut-il pas faciliter les coopérations et les accords de réciprocité ?

Nous ne sommes pas désireux de proposer un nouveau big bang territorial. Nous émettons même un certain nombre de critiques sur le big bang provoqué par toutes les lois successives, mais nous ne prétendons pas détenir la vérité. Une organisation existe. Nous ne pouvons pas passer notre temps à la monter et la démonter. Pour autant, nous pensons qu'il faudrait peut-être donner de la respiration, permettre plutôt que d'imposer et faciliter ce que nous appelons la différenciation et la déconcentration. La crise sanitaire l'a bien montré.

Mme Johanna Rolland, Présidente de France Urbaine. - Mesdames les Sénatrices, Messieurs les Sénateurs, je vous remercie de m'avoir conviée à partager avec vous un premier point de vue de nos métropoles pour tenter de nourrir la réflexion du législateur. Je tenais à saluer en préambule le travail de fond, de constance et de qualité mené par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales. Vous me permettrez d'avoir un mot pour vos prédécesseurs, MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, les rapporteurs de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM).

Nous ne pouvons pas dresser un premier bilan des métropoles en faisant l'économie du contexte global. Aujourd'hui, le pacte républicain de notre pays est parfois abîmé et il convient d'en prendre toute la mesure si nous voulons trouver les bons leviers. Vous avez évoqué la façon dont la crise des Gilets jaunes a pesé sur les débats qui nous réunissent, allant jusqu'à donner parfois l'impression qu'il existerait des gagnants et des perdants dans le redécoupage entendu au sens institutionnel.

Dans ce mythe qui veut que toutes les métropoles seraient riches et tous les territoires ruraux seraient pauvres, nous oublions que les grandes poches de précarité, les quartiers prioritaires de la politique de la ville se trouvent, dans leur immense majorité, à l'intérieur de la métropole. 50 % des communes membres de France Urbaine sont classées par l'Insee parmi les communes rurales. Quel que soit le niveau de territoire, nous sommes tous confrontés à de nouveaux défis, en particulier la fragmentation de notre société. Plus que territoriale, cette fragmentation est d'abord sociale. La question de la pauvreté, qui deviendra une question majeure de notre pays en 2021 dans le contexte de crise sanitaire et sociale que nous vivons, se pose sur tous les territoires et la société doit lui apporter des réponses. De ce point de vue, si les métropoles ont une responsabilité particulière, nous pouvons convenir que ces enjeux dépassent leur champ strict.

Nos métropoles représentent d'abord des communautés humaines. Je ne crois pas une seconde que le redécoupage territorial ait créé ces métropoles. L'exode rural, le rapport au travail, la nécessité de concentration ont amené les hommes et les femmes à se regrouper autour d'un port, d'un fleuve. Le nombre de métropoles irriguées par un fleuve démontre que la dimension géographique et historique a joué un grand rôle. Les avancées législatives n'ont fait que conforter cet état, d'abord les grandes lois de décentralisation des années 1980 et 1990, puis la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (RCT) et enfin la loi MAPTAM, qui a posé un nouveau jalon dans une histoire de plus de cinquante ans et renforcé le rôle des métropoles.

Ainsi, le développement économique est devenu une compétence partagée entre métropole et région. L'État semble parfois l'oublier, ce qui me semble regrettable pour la réussite du plan de relance. Les figures de gouvernance et les situations juridiques sont différentes selon les métropoles. Considérer qu'il n'existe qu'une situation serait une illusion d'optique, ne serait-ce qu'au regard de la question démographique. Entre les métropoles de Nantes et de Rennes, qui gagnent des habitants tous les ans, et celles qui n'affichent pas une telle dynamique démographique, les réponses en termes de politiques publiques, sur le champ des transports en commun par exemple, n'ont pas vocation à être les mêmes, parce que la réalité sociologique et économique de nos métropoles n'est pas homogène. Nos métropoles ont construit des gouvernances différentes pour tenter de répondre à ces enjeux. La métropole représente d'abord des communes qui se mettent ensemble pour réaliser ce qu'aucune d'elles, y compris la ville-centre, ne serait capable de faire seule.

Aujourd'hui, certains voient les métropoles comme la source de tous les maux, d'autres les considèrent comme le berceau de toutes les dynamiques positives. Un peu de nuance nous permettrait sans doute de progresser dans le débat. Certains nous disent que les métropoles sont responsables du déclassement d'autres territoires, qu'elles n'ont pas permis des économies d'échelle avec une gestion des ressources irraisonnée. C'est oublier que l'État s'est délesté, en droit ou de fait, d'un certain nombre de compétences, comme la sécurité dans les grandes villes ou l'accueil des demandeurs d'asile, qui sont des attributions régaliennes qui incombent à l'État. Il faut prendre en compte toutes ces dimensions pour avoir une lecture objectivée de la situation. Nous assistons aussi depuis plusieurs années à une forme de remise en question un peu systématique de la dimension intercommunale. Or je crois qu'en matière de transports en commun, de gestion des déchets ou de stratégie énergétique, l'intercommunalité nous permet de faire des choses qu'aucune commune ne peut faire seule.

Notre modèle de société et notre capacité de résilience sont interrogés. De ce point de vue, la logique qui veut que les métropoles aient été constituées pour bénéficier d'un effet taille uniquement sur le champ économique est désormais dépassée. Nos métropoles accueillent les centres hospitaliers universitaires (CHU). Elles constituent des lieux de bouillonnement culturel, de valeur ajoutée, mais pas seulement au sens de la valeur économique. L'accroissement des précarités et des pauvretés nous invite à penser les sujets de cohésion sociale à l'échelle de nos métropoles, tout comme les enjeux de santé et de longévité.

Sur ces sujets, la question du lien entre les communes de la métropole, mais aussi entre la métropole et l'hinterland se pose aujourd'hui avec force. Les mécanismes de solidarité financière passent par des choix de redistribution entre la métropole et les communes, des fonds de concours en investissement, voire en fonctionnement. Sur la métropole nantaise, la dotation de solidarité communautaire (DSC) apporte 14 % du budget de Saint-Léger-les-Vignes, la plus petite commune de la métropole, contre 8 % pour la dotation globale de fonctionnement (DGF) de l'État. Globalement, entre la DSC, les fonds de concours et l'ensemble des mécanismes de redistribution, 25 % du budget de fonctionnement de la métropole nantaise est consacré à la redistribution aux communes, soit un budget de 50 euros par habitant. Certains analystes financiers y voient un mécanisme d'intégration insuffisant. J'y vois un choix stratégique. La métropole se place au service des communes dans leur diversité. En revanche, je pense que l'un des enjeux du projet de loi « 4D » résidera dans des mécanismes de différenciation pour couvrir des réalités différentes.

L'avenir passe par des logiques de contractualisation renforcée, de coopération soutenue, que ce soit à l'échelle internationale ou des territoires urbains, périurbains et ruraux. En dehors de Paris, force est de constater qu'aucune de nos métropoles ne peut peser dans une économie mondialisée. Dans l'Ouest, nous faisons ainsi le pari de l'alliance entre Nantes, Rennes, Brest, Angers et Saint-Nazaire. France Urbaine s'efforce de construire cette alliance des territoires que j'appelle de mes voeux. Sortons de la logique d'opposition qui ne produira pas les solutions attendues entre les territoires urbains et ruraux. J'ai la conviction qu'un jeune, qu'il soit issu d'un quartier populaire ou d'un territoire rural dit délaissé éprouve le même sentiment d'abandon du pacte républicain. Nous devons envoyer des messages d'intégration à cette jeunesse dans toute sa diversité. Pour moi, résilience et coopération vont de pair.

Il existe dans notre pays deux modèles de métropole : les métropoles qui ont asséché les territoires alentour et celles qui ont irrigué les territoires environnants. De ce point de vue, les travaux de Laurent Davezies sont éclairants. Je pense que le moment est venu d'inventer un troisième modèle de métropole en allant chercher toutes les coopérations gagnant-gagnant entre les territoires. Sur la métropole nantaise, nous avons pour objectif d'augmenter fortement les produits bio dans nos cantines, soit 15 000 repas par jour. La métropole ne sera jamais autosuffisante d'un point de vue alimentaire ou énergétique. Cette démarche peut constituer un levier pour réunir l'ensemble des agriculteurs et éleveurs du département et travailler à la structuration de filières alimentaires renouvelées. C'est dans cet esprit que des métropoles ont signé des contrats de réciprocité avec leurs territoires environnants sur des sujets d'alimentation ou de mobilité. Nous ne règlerons pas le sujet de la congestion automobile dans nos grandes villes si nous refusons de considérer que le rapport à la voiture individuelle diffère selon que l'on habite dans l'hyper centre ou à 40 kilomètres de son lieu de travail. Le CESE propose d'inscrire dans la loi l'impératif d'une meilleure coopération entre les métropoles et leur territoire en proximité en organisant un développement coordonné des transports durables à différentes échelles territoriales. Cette piste de travail mérite d'être approfondie et nous sommes prêts à le faire avec vous.

Tout cela s'inscrit quand même dans une tradition française qui reste assez jacobine, centralisatrice. Je suis pour un État fort sur les dimensions régaliennes, stratégiques. La conjugaison d'un État fort et stratège et de territoires constituant des laboratoires d'imagination et de solutions pourrait nous permettre d'avancer. Or force est de constater que si l'État a parfois transféré les compétences, il n'a pas pour autant transféré la confiance, ce qui pose un certain nombre de sujets en termes d'efficacité de l'action publique. Dans le contexte actuel, j'invite les parlementaires que vous êtes à vous intéresser à l'impact de la situation Covid sur les finances des grandes villes et métropoles. Je citerai deux chiffres issus du travail d'évaluation de France Urbaine que je tiens à votre disposition : l'effondrement de nos dépenses de fonctionnement représente plus de 1,5 milliard d'euros, hors Paris, soit une perte de notre épargne nette d'un tiers. Les remontées de Bercy globalisent les situations des collectivités. Ainsi, les réponses apportées dans le projet de loi de finances touchent 80 % des communes de moins de 2 000 habitants. Quid de la réponse pour les grandes villes et les grandes métropoles ? Elle n'est pas sur la table à ce stade. Cela fait fi des charges de centralité assumées par nos grandes métropoles alors que la réponse sanitaire se situe en partie dans les grands pôles urbains.

Nous avons tous des efforts à faire. Globalement, les collectivités sont aujourd'hui bien gérées. Contrairement à l'État, nous ne pouvons nous endetter que pour l'investissement, ce qui constitue un élément de sécurisation essentiel. Les dernières réformes sont venues affaiblir la lisibilité qui existait historiquement entre la fiscalité locale et le territoire de proximité. Le chantier d'une fiscalité locale juste, garantissant la liberté fiscale des collectivités, aurait toute raison de retrouver un agenda de travail. Certains sont prêts à renoncer à leur dotation et à assumer une péréquation plus forte en échange d'une réelle autonomie fiscale. La décentralisation repose d'abord sur la libre administration des collectivités locales, mais nous ne savons pas assurer cette libre administration sans liberté dans la stratégie fiscale et donc budgétaire.

S'agissant de la gouvernance, vous avez évoqué le fait que la montée des métropoles s'est accompagnée d'un renforcement des gouvernances et notamment du travail entre les maires. À Nantes, je réunis chaque mois la conférence des maires pour partager les éléments de la stratégie. Certes, nous ne sommes pas d'accord sur tout, mais la dimension collégiale de nos discussions est affirmée et organisée. Je pense cependant que la question de la gouvernance ne peut pas s'arrêter au partage entre élus. La question de la place donnée aux citoyens se pose aujourd'hui. Bon nombre de nos métropoles ont lancé un certain nombre d'initiatives : grand débat citoyen, convention citoyenne, etc. Ces dynamiques doivent s'amplifier. Je considère que nous n'irons pas au bout de l'exercice sans nous poser la question démocratique. Au vu du budget qui incombe à nos métropoles, nous ne pouvons pas faire l'économie de nous interroger sur le suffrage universel. Le législateur pourrait envisager une évolution démocratique absolument majeure sans perdre le lien et en se posant la question du rôle des maires. Nous pouvons convenir que le fléchage constitue une étape intermédiaire qui présente des avantages, mais aussi un certain nombre de limites.

Le travail inscrit à l'agenda parlementaire avec la loi « 4D » et le contexte de crise sanitaire, qui a montré la capacité des territoires à répondre présents (masques, tests, réactivité sur le champ social, puissance logistique d'organisation) doivent nous inviter à essayer de faire preuve d'un peu d'audace et à passer à une nouvelle étape de la décentralisation.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Merci beaucoup Madame la Présidente. Vous avez répondu à deux questions complémentaires que je souhaitais vous poser. Le suffrage universel direct a suscité de nombreux débats et pose la question de l'intercommunalité. L'intercommunalité est-elle une collectivité à part entière ou le bras armé des communes sur un principe de subsidiarité ? Vous avez parlé de l'attention que vous portiez au sujet de la confiance du citoyen envers les institutions, confiance qui retissera le pacte républicain. Au Sénat, nous menons de nombreux échanges un peu philosophiques sur l'autonomie fiscale et la libre administration. Si l'autonomie est souhaitée par certains, elle est discutée par d'autres qui estiment qu'elle ne produit rien, faute de terreau pour l'impôt.

M. Yann Lasnier, ancien membre du Conseil économique, social et environnemental (CESE). - Nous tenons à vous remercier pour votre invitation. En préambule, je resituerai le cadre de notre rapport. Nous avons présenté ce travail à l'assemblée plénière du Conseil économique, social et environnemental en octobre 2019. Nous l'avons conduit après la crise des Gilets jaunes et le grand débat, mais avant la grève des transports et la crise sanitaire. Les moments que nous vivons actuellement peuvent renforcer un certain nombre de nos préconisations.

Lorsque la section Aménagement du territoire s'était lancée dans ce travail, nous avions une impression de confusion totale entre métropole et phénomène de métropolisation et nous avons souhaité faire l'état de l'art sur cette question avant de rendre un avis. La recherche universitaire est assez féconde, mais elle repose sur une logique plus urbanistique que sociologique. En outre, les avis sont extrêmement tranchés. Il est compliqué, pour des non experts, de se forger une opinion. Nous souhaitions sortir de ces préjugés et analyser un certain nombre de risques associés à ce modèle. Nous pressentions en effet que le modèle métropolitain pouvait être associé à un certain nombre de difficultés sociales.

Une métropole existe dans trois situations : elle forme un ensemble d'au moins 400 000 emplois ; elle se trouve au centre d'une zone d'emploi de 400 000 habitants ou elle constitue un EPCI de 250 000 habitants comprenant dans son périmètre, à la date du 31 décembre 2015, le chef-lieu de la région ou de la zone d'emploi de plus de 500 000 habitants. Il existe 22 métropoles dans notre pays, mais certaines ont des statuts particuliers, comme le Grand Lyon, le Grand Paris ou Aix-Marseille Provence. En revanche, la métropole européenne de Lille ou l'Eurométropole de Strasbourg, qui ont des dénominations spécifiques, n'ont pas de qualité spécifique. Les villes d'Avignon et de Douai-Lens réunissaient les conditions mais n'ont pas revendiqué ce statut métropolitain, alors que Chartres s'appelle « Chartres métropole ». Je défie quiconque de s'y retrouver dans cette organisation. Les 22 métropoles recouvrent 19 millions d'habitants et seulement 2 % de la superficie notre territoire.

Dans notre rapport, nous avons essayé de dresser un état des lieux. Penser que les métropoles sont des territoires de richesse serait une erreur. Elles concentrent aussi les populations les plus pauvres. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville y sont très présents.

Les contrats de réciprocité pourraient constituer un vrai chemin pour créer du lien entre les métropoles et les territoires. S'agissant de la gouvernance, nous avons regretté la suppression de l'objectif des conseils de développement par la loi Engagement et proximité. Dans des ensembles complexes, avec une sociologie en évolution et un rapport à la démocratie à étudier, en particulier chez les moins de quarante ans, il importe que le législateur crée les conditions de l'association la plus forte des citoyens à la décision publique. Il faut se montrer créatif, car les empilements ne sont pas forcément un gage d'efficacité. Au CESE, nous avions initié avec Patrick Bernasconi, président du CESE, un comité de veille sur les pétitions citoyennes et quelques rapports sont le fruit de sujets repérés dans ce cadre. La société civile et le champ associatif peuvent être une source d'inspiration pour trouver des logiques d'association des citoyens.

Mme Dominique Riquier-Sauvage, membre du Conseil économique, social et environnemental (CESE). - Dans ce rapport, nous préconisions d'inscrire dans la loi une obligation de réunir la conférence métropolitaine des maires des communes de la métropole à une fréquence au moins bisannuelle. Nous avions en effet constaté au travers de notre rapport que parfois seuls des techniciens siégeaient à la place des maires. Nous observions aussi que les coopérations entre les métropoles et les intercommunalités devraient être mieux définies pour participer au dynamisme global. Les problématiques environnementales et climatiques rendent d'ailleurs cette coopération entre la métropole et les territoires encore plus cruciale. Nous avions par ailleurs préconisé d'inscrire l'impératif de contrats de réciprocité entre la métropole et son territoire d'interaction dans la loi pour contribuer à un développement harmonieux du territoire. La métropole de Lille avait ainsi abandonné l'idée d'urbaniser une ZAC après avoir constaté que les dix communes concernées étaient gardiennes de l'eau pour l'ensemble de la métropole. Ces communes avaient bloqué leur développement et devaient s'y retrouver autrement, par le biais de contrats de réciprocité. L'objectif de zéro artificialisation va également nous obliger à réfléchir à ces contrats de réciprocité. L'objectif est louable. Cependant, le terme est très négatif pour la population, puisqu'il donne un sentiment de décroissance. Il faudra que les territoires s'entendent sur le sujet.

Nous n'avons pas parlé de la région. Les métropoles ont été construites de longue date. Elles sont parfois en dualité entre elles, mais elles ne constituent pas les seuls territoires dynamiques. S'ils possèdent des atouts, certains de ces territoires présentent néanmoins de nombreuses faiblesses. Dans le domaine du tourisme, nos travaux au sein de la section Aménagement du territoire nous ont amenés à constater à plusieurs reprises la nécessité d'agir en bloc pour la promotion et le marketing de la France à l'étranger. Chaque région, chaque métropole, chaque territoire agit de manière isolée aujourd'hui. Sur le plan économique, il règne aussi une grande confusion. Nous préconisions donc d'affirmer le rôle de la région en qualité de chef de file du développement économique sur le territoire, en collaboration avec les autres collectivités.

M. Yann Lasnier. - Laurent Davezies avait cité l'exemple de Poitiers et Châtellerault sur les implantations d'entreprises qui avait coûté plusieurs millions d'euros aux citoyens du fait de la concurrence entre les territoires.

J'avais employé une image à laquelle je tiens lorsque nous avions présenté notre travail : les métropoles sont à la croisée des chemins. Elles ont le choix entre devenir des phares pour le territoire ou des châteaux forts. Au-delà des capacités à irriguer un territoire, je crois beaucoup au sentiment d'appartenance au territoire. Je ne peux que saluer le travail réalisé à Nantes depuis les années 1980 sur la place de la culture dans la capacité d'un territoire à fabriquer la fierté et l'émancipation pour les habitants.

Je suis par ailleurs délégué général de l'association Les Petits Frères des Pauvres et les sujets de l'âge et de l'isolement social sont mon quotidien. J'intervenais hier auprès de la commission des affaires sociales de l'Association des maires de France (AMF) sur la sensibilisation des élus à ces questions de pauvreté et d'isolement social. J'attire notre attention de décideurs sur la question du vieillissement de la population dans les vingt ans à venir et la place que doit prendre la ville aujourd'hui pour se préparer à ce tsunami démographique. La métropole a aussi un rôle particulier à jouer.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Merci beaucoup pour vos interventions. Vous avez fait émerger la question qui se pose parfois de l'articulation entre la métropole et la région. Cette articulation varie selon l'armature urbaine de la région, avec parfois un sentiment de compétition ou de complémentarité.

J'étais rapporteur de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (Engagement et proximité) et je fais partie de ceux qui ont pu donner l'impression de vouloir supprimer les conseils de développement. Or ce n'est pas du tout le cas. Les conseils de développement me paraissent utiles en tant qu'outil d'association de la population au diagnostic et à la décision. Le grand débat avait plutôt mis en cause l'obligation d'une forme de conseil de développement académique, ne correspondant pas forcément aux besoins des territoires. Je connais des territoires où le conseil existe, mais où il ne s'est jamais réuni. Il s'agissait de donner un peu de liberté aux élus pour exercer leurs responsabilités.

Mme Sonia de La Provôté. - Merci pour ces interventions très intéressantes. Nous parlons des métropoles, mais la grande nouveauté réside dans les pôles métropolitains, syndicats mixtes ouverts ou fermés, des lieux de coopération où les frontières reposent sur des projets à la demande et non sur des compétences ou des collectivités comme nous l'entendons dans notre organisation administrative.

Je souhaitais vous interroger sur le rôle de ces pôles métropolitains. Dans l'ouest de la Normandie, il existe un réseau des villes moyennes autour de la ville-centre de Caen. Ce réseau couvre 1,3 million de personnes. 40 villes moyennes coopèrent sur tous les sujets. Ces pôles n'ont pas de compétences, mais ils peuvent en acquérir. Surtout, ils permettent de traiter tous les sujets, y compris l'alimentation dans les cantines. Ils pourraient constituer des lieux de contractualisation extrêmement souples, correspondant à cette notion de différenciation territoriale que pourrait porter le projet de loi « 4D ». Le pôle métropolitain n'est-il pas la solution la plus adéquate pour donner la souplesse idéale ?

Mme Sylvie Robert. - Je suis très sensible à votre vision nuancée et objectivée des métropoles, ainsi qu'à l'idée que nous vivons une troisième étape qui repose sur trois piliers. Le premier pilier réside dans une gouvernance beaucoup plus intégratrice des petites communes. Au-delà de la conférence métropolitaine des maires, bien d'autres formes de gouvernance permettent aux maires de petites communes de se sentir membres de cet espace métropolitain. Le deuxième pilier relève de la dimension démocratique. Je crois beaucoup à la valeur symbolique de la culture dans le sentiment d'appartenance, mais cela passe aussi par la question démocratique. Des formes de consultation doivent absolument être accélérées dans certaines métropoles. Enfin, le dernier pilier porte la question de la coopération avec l'hinterland. Nous avons beaucoup parlé de la région, mais j'aimerais évoquer aussi le département. La métropole de Rennes comprend plus de la moitié des habitants du département, ce qui pose un vrai sujet dans la relation de coopération et même dans les compétences qui s'exercent entre la métropole et le département. Il conviendrait d'approfondir ces relations pour que l'efficacité de l'action publique envers les habitants soit mieux perçue qu'elle ne l'est aujourd'hui.

M. Didier Rambaud. - Dans mon département de l'Isère, je m'intéresse beaucoup à la relation entre les métropoles et les territoires périphériques. Lorsque ces métropoles ont été créées, nous avons senti des dynamiques nouvelles. Les territoires périphériques ont-ils profité de cette dynamique ? Les fractures se sont-elles au contraire accentuées ? À la lecture d'une étude de France Stratégie, j'ai eu l'impression qu'il existait autant de situations différentes que de métropoles. Quel est votre sentiment ? Les périmètres actuels doivent-ils évoluer ?

Lorsque les métropoles ont été créées, nous avions compris qu'elles devaient absorber les compétences du département. Or nous n'entendons plus parler de ce sujet depuis deux ou trois ans. Quel est votre regard ? Enfin, la métropole du Grand Paris ne semble pas disposer de compétences aussi complètes et claires que les autres métropoles françaises.

M. Charles Guené. - Nous voyons très bien que la différenciation est déjà là. J'ai rédigé un rapport sur la métropole de Lyon qui s'inscrit bien dans cette dimension. Je suis particulièrement intéressé par la troisième génération des métropoles. Vouloir créer des métropoles partout n'est pas concevable. Il faut rechercher le conventionnement stratégique via les pôles métropolitains, car l'intégration totale n'est pas de mise pour certains territoires.

En matière de gouvernance, nous avons les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) dans la ruralité et cette articulation de conventionnement stratégique est parfaite. Les conseils de développement nous sont très utiles, mais il faut leur donner leur juste place. Ils sont là pour suggérer, conduire des missions, à côté de la gouvernance. Enfin, au niveau fiscal, avec la crise Covid-19, le Gouvernement fait état d'une augmentation de 1,3 % des recettes et de 0,4 % des dépenses réelles. L'épargne brute atteint 8,3 % et l'investissement a chuté de 3,4 %. Je pense que les métropoles n'ont pas été perdantes, mais qu'il existe un problème d'intégration fiscale sur les territoires donnés.

M. Philippe Dallier. - Après cette table ronde, nous parlerons de la métropole du Grand Paris. Nous voulons tirer les leçons des autres métropoles, même si les situations ne sont pas tout à fait comparables. Je note d'ailleurs que les critiques portées à l'encontre des métropoles sont les mêmes partout, quelle que soit leur taille. Elles évoquent la métropole château-fort et coffre-fort. Les métropoles sont accusées de ne pas se préoccuper des territoires à proximité et de concentrer la richesse fiscale. Or il ne faut pas oublier non plus que les zones les plus en difficulté se trouvent dans ces métropoles. La métropole du Grand Paris, qui représente la plus riche de France et d'Europe est aussi celle où la ségrégation territoriale est la plus forte, elle s'est même aggravée ces dernières années.

Il ne peut exister de métropole sans mutualisation de la richesse fiscale ni mécanisme de solidarité financière entre la métropole et les communes qui la composent. Se pose ensuite la question du rapport de cette métropole aux communes, aux départements et à la région. Vous avez parfaitement pointé les difficultés. J'ignore les évolutions qui pourraient permettre d'améliorer les choses dans les 21 autres métropoles. Je pense que conserver un modèle unique pour des situations très différentes soulève une difficulté. Malheureusement, le texte « 4D » ne sera sans doute pas inscrit à l'agenda parlementaire avant 2023 au mieux.

M. Guy Benarroche. - Aujourd'hui, nous observons que la plupart des métropoles affichent un flux migratoire négatif : elles ont perdu une partie de leur population au profit de la périphérie proche ou de flux nationaux. Ces mouvements s'accompagnent d'un phénomène de « dé-métropolisation » qui semble lié aussi au changement climatique et aux impacts environnementaux. Quel est votre avis sur le sujet ?

La gouvernance et la coopération interne reposent sur le fait que dans un certain nombre de cas, la métropole est non seulement le coffre-fort, mais aussi le guichet unique de distribution. Nous n'avons plus affaire à des métropoles qui mettent en place des projets sur les mobilités lorsqu'elles perdent des habitants sur les périphéries, mais à des métropoles qui distribuent des subsides et qui sont vécues ainsi par les maires.

Enfin, les départements me paraissent essentiels. Dans ma métropole, 80 % des territoires et des habitants constituent le département des Bouches-du-Rhône et les projets initiaux envisageaient la fusion des deux. Nous faisons là face à un réel problème.

Mme Johanna Rolland. - France Urbaine abrite aujourd'hui 29 pôles métropolitains et je partage totalement votre analyse sur la question du périmètre de projet. Il me paraît essentiel de déterminer le bon périmètre à chaque projet pour ne pas se placer dans une logique strictement mathématique ou institutionnelle. Une question peut se poser dans nos pôles si nous voulons continuer à nourrir cette alliance des territoires que j'appelle de mes voeux : nos pôles métropolitains ont-ils vocation à se maintenir à leur échelle actuelle ? Devons-nous réfléchir à l'intégration de villes moyennes ? Nous pourrions engager une réflexion collective pour passer une étape supplémentaire dans cette logique de coopération gagnant-gagnant.

La question de la culture peut être évoquée à l'échelle des métropoles ou des pôles métropolitains, que ce soit sur la coopération de nos opéras ou sur le parcours touristique Nantes-Rennes-Mont-Saint-Michel-Saint-Malo. Cela fait partie là aussi de la réflexion à mener sur le bon périmètre de projet.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a acté le fait que le développement économique constituait une compétence partagée entre les métropoles et les régions. Il me semble impératif de conserver cette avancée législative. En outre, le redécoupage des régions, qui a créé de grandes régions dans un certain nombre d'endroits, rend d'autant plus nécessaire le maintien de ce leadership partagé si nous voulons mener des stratégies à la fois offensives sur le champ économique et ancrées dans la réalité économique de nos territoires. La question se pose ensuite de la capacité à faire ensemble. Lorsque Bruno Retailleau était président de région, bien que nos orientations politiques soient très différentes, nous avons su définir ensemble les filières d'excellence de développement économique métropole-région. Garder ce leadership partagé me paraît absolument essentiel pour conserver une forme d'agilité. À défaut, nous retrouverons peu ou prou des logiques de bureaucratisation qui ne serviront pas l'efficacité du développement économique.

Même l'État peut avoir tendance à oublier cet élément. Ainsi, dans le plan de relance, lorsque l'État n'a mis autour de la table que les régions pour aborder le volet économique, il n'a respecté ni la lettre ni l'esprit de la loi NOTRe. Or seules les métropoles sont sorties des échéances électorales et sont prêtes à investir pour contribuer à la relance alors que les départements et les régions entrent en année d'échéances électorales. Le redécoupage en grandes régions valide d'autant plus la question du leadership partagé sur le champ du développement économique. À défaut, la bureaucratisation prendra le pas sur l'efficacité de l'action.

La question des périmètres est assez peu présente dans nos échanges pour l'instant. L'heure est plus aux coopérations entre nos territoires. Il ne faudrait cependant pas oublier la part d'habitants qui vivent aujourd'hui dans les villes et métropoles. France Urbaine couvre ainsi 37 millions de Français. Les chiffres ne sont pas neutres.

Je crois que la République est une et indivisible, mais que la situation diffère entre les départements selon qu'ils comptent ou non des métropoles. L'action publique ne s'exerce pas de la même manière. D'un point de vue démocratique, le rôle d'un conseiller départemental n'a pas la même visibilité lorsqu'il est adjoint au maire et élu d'une métropole ou lorsqu'il vient d'un territoire qui ne présente pas cette double dimension. Lorsque le Gouvernement avait proposé la fusion entre métropole et département pour les cinq plus grandes métropoles, je n'avais pas retenu cette option, considérant que le vieil adage « plus vous avez de bataillons, plus vous avez de pouvoir » ne s'appliquait pas forcément aux enjeux contemporains. Nos métropoles ont besoin de garder de l'agilité.

Si nous voulons que les métropoles deviennent ces phares qui travaillent en résonance avec les uns et les autres, je doute que l'absorption de tous les professionnels de l'action sociale du département soit pertinente. Sur notre territoire, nous avions déjà intégré les compétences tourisme. Là encore, les réalités sont diverses. En revanche, je pense que des clarifications peuvent être apportées ici ou là. Certains présidents de métropole témoignent du fait que les enjeux de pouvoir entre métropole et département s'opposent aux logiques d'intégration plus forte entre métropole et communes. Il faudra assumer cette réalité et chercher à la dépasser. Sur le champ de l'action sociale, nous ne pouvons plus avoir des grandes villes avec de grands centres communaux d'action sociale (CCAS) et des départements avec des centres médico-sociaux (CMS) : la question du guichet unique pour l'usager doit se poser.

Sur la solidarité financière, des choix sont également possibles. Sur Nantes, nous avons conçu la dotation de solidarité communautaire de façon à accorder une sorte de prime aux petites communes pour renforcer la péréquation. Les instruments existent, il faut trouver la manière de s'en saisir.

Enfin, sur le phénomène de « dé-métropolisation », je crois qu'il faut tenir compte de la réalité sociale : tous les Français ne peuvent pas quitter les métropoles pour une maison avec jardin. Pour l'instant, nous ne constatons pas cette fuite. Je continue d'ouvrir des classes chaque année, la ville de Nantes gagnant 4 000 habitants par an. Je reste donc prudente sur ces effets annoncés que nous ne percevons pas totalement à ce stade. En outre, nos métropoles couvrent 2 % du territoire français, ce qui constitue une chance pour la transition écologique dans notre pays. Certes, la densification soulève des questions et il apparaît nécessaire de construire autrement. Pour autant, la transition écologique et l'étalement urbain ne vont pas de pair.

Sur ces sujets, nous pourrions imaginer que les principales ressources fiscales des villes ne viennent pas uniquement des zones d'activité économique. Si nous voulons donner de la valeur aux enjeux de transition écologique, il faudrait peut-être accorder aux terres réservées à la dimension naturelle une valeur économique ou fiscale sans pour autant pénaliser les communes. Il me semblerait en tout cas intéressant de travailler ensemble sur ce changement de paradigme. Les enjeux de transition écologique plaident fortement en faveur de cette alliance des territoires. 70 % des populations habitent dans les villes aujourd'hui et ce phénomène mondial va se poursuivre. Les métropoles ne doivent pas se préoccuper que de leur internalité écologique, elles doivent aussi se poser la question de leurs externalités.

M. Yann Lasnier. - « Le classement des villes qui ne veulent plus de vous », « Quitter les métropoles », etc., de récents articles brossent le portrait de familles qui quittent une métropole pour une autre, en pensant que quitter Paris revient à quitter les métropoles. Il est important de changer de vision sur les villes. Une ville moyenne compte entre 20 et 100 000 habitants. Or, à ces deux extrêmes, je doute que la réalité soit la même pour les citoyens comme pour les élus locaux. Cette petite dentelle à faire entre les petites villes, les villes moyennes, les grandes villes et les métropoles mérite d'être précisée. Lors de nos auditions, nous avions rencontré Pierre Veltz, ancien directeur de Polytechnique, qui a écrit « La France des territoires, défis et promesses », présentant une comparaison avec nos voisins allemands sur les petites industries. Il existe un vrai sujet de maillage territorial, car la crise sanitaire devrait durablement changer les choses sur la question du télétravail, avec des retentissements sur l'organisation spatiale, la modification des pratiques commerciales, le logement, etc. Les villes résilientes peuvent trouver de vraies opportunités à leur porte par des démarches de requalification. La société Uber Eats embauche 4 500 livreurs. Quand on connaît le niveau de précarité et le faible niveau de protection de ses salariés, ainsi que les risques qu'ils prennent tous les jours, cette évolution pose des questions d'organisation de la ville et de coexistence des populations.

Mme Dominique Riquier-Sauvage. - Nous ne parlons pas suffisamment des dérèglements climatiques. La ville doit être résiliente. Les métropoles travaillent d'ailleurs beaucoup sur ces questions.

La densité doit aussi être raisonnée et adaptée. Depuis vingt ans, la densification se développe mais elle présente des limites et doit s'opérer seulement sous certaines conditions. L'être humain a besoin d'être en contact avec la nature et toutes les métropoles l'ont pris en compte. Nous observons aussi que les citoyens n'ont plus forcément les moyens d'habiter dans la métropole-centre. Or urbaniser à quelques kilomètres coûte moins cher sur le court terme, mais pas sur le long terme. Le projet de loi sur le climat devrait stopper le développement des grandes zones d'activité en périphérie, en particulier les grands centres commerciaux.

La section Aménagement du territoire du CESE prépare actuellement un avis sur les commerces. Nous devons requalifier nos centres anciens. Certains quartiers devront être réhabilités, voire reconstruits. Ces réflexions doivent intervenir sur le temps long et dans la concertation. Nous avons besoin d'élus visionnaires qui réfléchissent sur le long terme et parviennent à embarquer la population, ce qui n'est pas forcément évident.

Mme Françoise Gatel, présidente. - J'ai trouvé notre débat extrêmement riche. J'ai la conviction qu'il n'existe pas une vérité et que nous devons tous travailler sur la notion de durabilité. Le développement durable définit bien les trois composantes sociétale, environnementale et économique qui nourrissent notre réflexion.

En France, nous avançons beaucoup par excès et corrections d'excès. Depuis les années 1970, l'action s'est concentrée sur l'extension urbaine. Aujourd'hui, nous portons un autre regard : il faut construire autrement et revenir à de la densification. Les villes du Moyen-Âge étaient denses, mais elles étaient construites avec un sentiment d'acceptabilité. Nous devons arriver à fédérer nos concitoyens autour de l'acceptabilité d'un habitat qui doit résoudre des problèmes d'accès au travail, aux services, aux mobilités.

Des questions se posent sur l'articulation entre les collectivités, résultant de la montée en puissance de l'intercommunalité, qui a défini une nouvelle organisation des compétences. Aujourd'hui, le département construit sur un canton n'a pas toujours une visibilité de contribution et d'efficacité. Il faut aussi examiner la situation en fonction de l'armature urbaine. Certains départements sont construits sur une ville-centre et de la ruralité. D'autres reposent sur une armature de villes importantes, moyennes et petites qui arriment la ruralité. Si nous partageons tous ce souci d'efficacité pour les citoyens, nous devons inventer ensemble, dans une relation de confiance entre l'État et les collectivités, mais aussi entre le citoyen et les élus, les territoires de demain. Je fonde quelque espoir dans la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités qui, pour la première fois, adosse une compétence sur des bassins de vie plutôt que sur des périmètres administratifs.

Merci à tous. Dans le cadre de notre rapport sur les métropoles, nous serions très heureux que France Urbaine nous communique des références en matière de bonnes pratiques sur tous les champs que nous avons abordés.

M. Philippe Dallier. - France Urbaine a-t-elle formulé un avis sur le Grand Paris ?

Mme Johanna Rolland. - Non. Nous tenons à votre disposition notre évaluation très rigoureuse sur les dépenses et les économies réalisées durant la crise, ainsi que deux études conjointes menées avec l'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Institut national des études territoriales (INET) sur les coopérations.

Communication sur le rapport d'information Grand Paris, de MM. Philippe Dallier et DidierRambaud

Mme Françoise Gatel, présidente. - L'ordre du jour appelle la communication d'étape sur le Grand Paris, dont les travaux avaient été lancés par la délégation sous la présidence de mon prédécesseur, Jean-Marie Bockel.

Pour rappel, la loi « Engagement et proximité » concernait le bloc local, les communes et les intercommunalités, mais ne traitait pas des métropoles, et encore moins des métropoles à statut particulier. Toutefois, Mathieu Darnaud et moi-même, avions auditionné, à leur demande, l'ensemble des acteurs du Grand Paris. En accord avec ces derniers, nous avions exprimé la conviction que la question du Grand Paris était particulière du fait de son statut de capitale. Ce qui peut se passer autour de Paris intéresse chacun des Français. Nous n'aurions pas eu la possibilité de traiter ces questions par le biais d'amendements dans le texte « Engagement et proximité ».

En revanche, il avait été convenu qu'il fallait continuer le dialogue. Jean-Marie Bockel l'a fait en lançant cette mission. À l'époque, Philippe Dallier et Pascal Savoldelli ont travaillé sur ce sujet. Étant donné que M. Savoldelli n'a pas rejoint la délégation lors du renouvellement, nous avons sollicité Didier Rambaud, sénateur de l'Isère, pour compléter ce binôme. Je le salue et je le remercie.

À l'époque de la loi « Engagement et proximité », le ministre Sébastien Lecornu avait affirmé à la tribune qu'il avait été missionné par le Président de la République pour poursuivre les réflexions sur le Grand Paris. Cela renforçait la pertinence du travail de la délégation. Le rapport final sera rendu en mars. Un débat en séance publique aura lieu la semaine prochaine à l'initiative des Républicains et il nous a semblé souhaitable de faire un premier point de ces travaux auprès de nos collègues. Voilà l'objet de cette matinée.

M. Didier Rambaud. - Merci, Madame la Présidente. Chers collègues, le projet de notre délégation de rendre un rapport sur le Grand Paris date de la rentrée parlementaire 2019, avec la perspective d'intégrer ce sujet au projet de loi intitulé « 3D ». Plusieurs co-rapporteurs, franciliens et non franciliens, ont été nommés pour apporter un regard à la fois extérieur et intéressé sur la métropole, qui englobe la capitale de notre pays.

Des quatre rapporteurs initiaux, seul Philippe Dallier est encore membre de la délégation. Je l'ai donc rejoint comme « représentant des territoires ». Deux tables rondes ont été organisées en séance plénière, en février et en novembre 2020, avec des urbanistes, des professeurs d'université et, plus récemment, avec la maire de Paris, la présidente de la Région et le président de la Métropole. Nous avons poursuivi nos travaux par un cycle d'auditions en janvier 2021, qui vient tout juste de se terminer. Nous avons auditionné des personnalités représentant des échelons de collectivités et des sensibilités politiques différentes : deux présidents de département, Stéphane Troussel pour la Seine-Saint-Denis, et Patrick Septiers pour la Seine-et-Marne, le Préfet de Paris et de la Région Ile-de-France, Marc Guillaume, le maire de Clamart, le président du Forum métropolitain du Grand Paris et Michel Cadot, ancien préfet de la région Ile-de-France.

Tous les élus locaux auditionnés estiment que la situation actuelle n'est pas satisfaisante. La Métropole du Grand Paris (MGP) souffre de compétences moins complètes et moins claires que les autres métropoles françaises.

Il est toutefois frappant d'observer que chacun semble défendre le siège qu'il occupe, qu'il s'agisse des établissements publics territoriaux, de la Métropole, des départements et de la Région. Il est donc difficile de dégager un consensus à ce stade. C'est pourquoi je m'inscris dans la démarche de mon collègue Philippe Dallier, qui n'est pas de promouvoir un scénario plutôt qu'un autre, mais de dresser une typologie des avantages et des inconvénients de la Métropole.

J'observe que même si la gouvernance du Grand Paris n'entre pas dans les projets de réforme du Gouvernement, il est nécessaire de soumettre au débat public ces critiques et des propositions. À cet égard, une proposition de loi de députés LREM vise à engager une réforme institutionnelle du Grand Paris, mais il s'agit plutôt d'un questionnement que d'une démarche opérationnelle.

En effet, la Métropole cristallise les critiques : périmètre imparfait, gouvernance illisible, voire inefficace. Les établissements publics territoriaux (EPT) sont également présentés comme un maillon faible.

Mon collègue Philippe Dallier pourra développer davantage ces propos. Merci.

M. Philippe Dallier. - Merci, cher collègue, d'avoir accepté de vous intéresser à ce sujet si particulier.

Au terme de ces auditions intéressantes, nous constatons en effet que personne n'est satisfait. La première raison me semble être que cette situation est complètement illisible pour les citoyens. Tout le monde partage ce constat.

Ensuite, la question de l'émiettement du pouvoir doit être évoquée. Nous avons créé un modèle à cinq strates : communes, EPT, département, métropole, région. Il faut y ajouter les grands syndicats (électricité, eau, gaz, assainissement), qui sont particulièrement puissants sur ce territoire, ainsi que l'État.

En outre, le modèle n'a aucun effet péréquateur. La MGP a un budget de plus de 3,5 milliards d'euros et elle en redistribue 98 % aux EPT et aux communes. Elle ne vit aujourd'hui que sur la progression de la contribution à la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cela soulève des inquiétudes, notamment parce que la CVAE plongera dans deux ans sous l'effet de la crise. La Métropole se trouvera certainement incapable de boucler son budget de fonctionnement sans empiéter sur les attributions de compensation des communes et des EPT. Ce sera réellement problématique.

Par ailleurs, certains EPT ne vivent aujourd'hui que sur la progression de la contribution foncière des entreprises (CFE) alors que la loi avait prévu qu'en 2021 les EPT perdraient la CFE, qui remontait à la Métropole. Il était aussi prévu que les EPT perdent leur dotation d'intercommunalité. Ces mesures sont reportées à 2023, mais beaucoup de territoires seront dans l'impossibilité de boucler leur budget de fonctionnement en 2023. Nous sommes dans une situation intenable à court terme.

Par conséquent, la Métropole du Grand Paris est à la fois un nain politique et un nain budgétaire. Ses compétences consistent essentiellement à produire des schémas directeurs qui sont parfois redondants avec d'autres schémas territoriaux. Elle n'a pas de budget suffisant pour mener des actions concrètes et n'est pas en capacité de réduire la fracture territoriale.

Il faut aussi s'intéresser à la situation budgétaire des départements de la petite couronne, qui reste très hétérogène. Le Gouvernement a d'ailleurs observé en particulier le cas de la Seine-Saint-Denis, car ce département est dans l'incapacité de faire face aux dépenses de revenu de solidarité active (RSA).

Le constat est donc assez factuel et consensuel.

Quelles sont les catégories de solutions et quelles sont les solutions qui structurent le débat ?

Le premier point concerne le périmètre : faut-il choisir la petite couronne, la région ou l'aire urbaine ? L'aire urbaine a été écartée.

Le deuxième point concerne le statut de la Métropole. Il s'agit aujourd'hui d'un EPCI qui a pour vocation de voir remonter toute la richesse économique en 2023. Elle pourrait être une collectivité à statut particulier, comme à Lyon, qui est la métropole la plus intégrée de France. Nous pourrions imaginer une métropole qui soit une « super commune », un « super département » ou une « super région ». Ces statuts n'existent pas et il y a des déclinaisons possibles. À l'inverse, la Métropole pourrait devenir un simple syndicat mixte.

Une autre question structurante est le mode d'élection des conseillers métropolitains. Aujourd'hui, la MGP est une métropole des maires avec un système de fléchage. Les 131 communes sont représentées. Or il y a plus de 1 200 maires dans la Région. Si l'on choisit une métropole régionale, ce schéma n'est donc pas praticable. L'alternative est une métropole « super département » ou « super région » avec un mode d'élection des conseillers qui serait particulier. Nous pourrions avoir un système proportionnel ou un système territorialisé.

Enfin, le partage de la richesse fiscale est aussi une question structurante. Aujourd'hui, la Métropole redistribue la très grande partie des impôts économiques qu'elle perçoit. Il n'y a aucun effet péréquateur aujourd'hui. La disparition de la taxe d'habitation (TH) ne fera que complexifier la situation. Les départements seront aussi impactés. Il faudra également se poser la question des droits de mutation.

La redistribution des compétences doit aussi être envisagée. Il s'agit pour certains de poser un autre modèle sans réellement changer la répartition des compétences. Il faut s'interroger sur ce que doivent assumer la Métropole, la Région et le bloc communal. Une redistribution ad hoc des compétences semble indispensable en tenant compte des spécificités de la Région.

Si nous multiplions tous ces critères, nous obtenons un nombre de possibilités très large. Nous voyons que trois ou quatre solutions praticables se dégageront. Nous présenterons notre rapport le 11 mars prochain.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Je vous remercie très sincèrement pour ce travail, qui est une contribution prospective sur le possible et le nécessaire. Ce travail mettra en évidence des propositions extrêmement différentes. Il sert à nourrir la réflexion qui pourra amener à se prononcer sur d'éventuelles propositions législatives. Votre travail est une sorte d'étude d'impact que je trouve très intéressante.

Mme Michelle Gréaume. - J'aimerais saluer votre travail. Il est difficile de trouver une structure qui puisse répondre aux enjeux démocratiques. Paris représente la France, en effet, et il est important de mener un tel travail.

Je viens des Hauts-de-France et nous ne connaissons pas vraiment les problématiques du territoire francilien. Il est important pour nous de savoir comment maintenir la démocratie à ce niveau tout en relevant les défis de demain. Il est positif de travailler sur différentes solutions afin d'éclairer nos avis.

Mme Françoise Gatel, présidente. - J'ai constaté moi aussi que tous les acteurs s'accordent à dire qu'il faut que la situation évolue. Toutefois, il s'agit d'une question d'une grande complexité. Il faudra mesurer les impacts et les conséquences des choix qui seront faits. Il n'y a pas une seule bonne réponse. La réflexion que vous menez montre bien qu'il n'existe pas de modèle cartésien tel que nous aimerions tant en avoir. Il convient donc d'inventer un modèle qui remplisse un maximum de critères.

Il est positif que nous ayons un collègue de province qui travaille sur ce sujet, car cela intéresse davantage les personnes qui sont attachées à ce territoire. Or nous devons tous nous y intéresser, parce que Paris est aussi la France.

M. Philippe Pemezec. - Je voudrais exprimer le regret de ne pas avoir été auditionné, et Hervé Marseille exprime le même regret, en tant que Président de Groupe. S'il y a encore du temps, nous aimerions être entendus sur ce sujet, d'autant que le maire de Clamart l'a été.

En outre, les textes relatifs au Grand Paris ont organisé le désordre. Le système est très complexe et inefficace en effet. D'un point de vue financier, c'est une véritable gabegie. Les maires se sentent perdus dans cet environnement. Il faut donc simplifier le système et remettre le maire au coeur du sujet. Le maire doit avoir les plus grandes attributions et le plus de pouvoir. Il doit être libre d'exercer ou non telle ou telle prérogative.

Je plaide donc pour la suppression de la Métropole. Il convient de maintenir une synergie entre les zones urbaines et les zones rurales de la Région. La Métropole, dans son périmètre actuel, ne comprend ni les aéroports ni le Grand Paris Express. Je crois qu'il faut redéfinir le périmètre autour de la Région, en trouvant une appellation adaptée. Selon moi, il faut donc remonter la Métropole à la Région.

En outre, la Métropole doit se cantonner à l'organisation d'un schéma directeur et des transports métropolitains et au développement économique. En matière de modalités d'élection, il convient de réinstaurer le conseiller territorial. La simplification permettra une meilleure efficacité.

Par ailleurs, si nous supprimons la Métropole, il faut supprimer les EPT en première couronne et revenir à des structures plus souples comme les EPCI. Toutefois, il est difficile de supprimer des échelons en France. Il faut au moins supprimer l'une des strates administratives. Pour rappel, l'EPT ne satisfait personne.

Il convient également de redonner du sens aux départements et éventuellement de fusionner certaines communes qui sont trop petites. Pour moi, le maire doit être au coeur du dispositif. La crise sanitaire nous l'a d'ailleurs montré. La vaccination ne peut s'organiser que sur le terrain. L'État a échoué, car il n'a pas suffisamment travaillé avec les communes, qui sont les acteurs les plus efficients. Le maire doit avoir tout le pouvoir qu'il souhaite exercer.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Nous avons bien noté cette contribution. Je sais que nos collègues poursuivent les auditions et les possibilités ne sont pas fermées.

M. Guy Benarroche. - À vous écouter, nous pouvons transposer vos propos à la Métropole Aix-Marseille-Provence avec la même idée que cela fonctionne très mal. Nous avons six couches administratives si nous comptons les conseils d'arrondissement de la ville de Marseille. Les conseils de territoire n'ont plus ni financement ni compétence, mais la présidence de la Métropole a décidé de les faire perdurer.

Je vous remercie de votre travail, car l'outil méthodologique qui consiste à définir un certain nombre de fonctionnalités, de périmètres, de statuts, de modes d'élection et de compétences et à s'en servir pour trouver les meilleures solutions me paraît absolument essentiel. Je suis très sensible à l'étude que vous avez faite, car elle me permettra d'avancer aussi sur l'étude de la Métropole Aix-Marseille-Provence.

Chacun des éléments de votre processus impacte tous les autres et il est impossible d'envisager un changement de compétence ou de périmètre sans parler du mode d'élection, d'autant plus qu'il s'agit de l'élément le plus visible pour les citoyens.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Chers collègues, je vous laisse répondre à ces remarques.

M. Philippe Dallier. - Nous avons choisi de promouvoir une méthode pour faire avancer le débat. Notre idée est donc de proposer une grille d'analyse et trois ou quatre solutions qui pourraient être praticables, avec peu de volonté politique. Aujourd'hui, les maires de la petite couronne qui sont à la Métropole sont rémunérés, ce qui doit être pris en compte si nous supprimons la Métropole.

M. Philippe Pemezec. - Si la Métropole devient la Région capitale, il faudra un conseil des maires.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Le positionnement des élus et leur rémunération ne sont pas des éléments anecdotiques. Un projet ne peut réussir que s'il fédère un noyau dur très large autour de lui. Il faut que les acteurs soient persuadés que le diagnostic est partagé. L'aspect méthodologique est donc très intéressant. Il faut partir des questions plutôt que de l'architecture. Je remercie encore les collègues pour ce travail extrêmement intéressant, qui nous permettra de faire un choix éclairé. Il est difficile de réfléchir sur le Grand Paris, car ce sujet touche beaucoup de monde. Nous verrons ce que le Gouvernement dira ou non à ce sujet.

Merci à tous.

La réunion est close à 11 h 50.