COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE

• Mercredi 15 mars 2023
  • Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs d'emballages ménagers et des producteurs de papier et amplification des encarts publicitaires destinés à informer le public sur la transition écologique - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Proposition de nomination de M. Boris Ravignon, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) - Désignation d'un rapporteur
  • Audition de MM. David Valence, président, Bruno Cavagné, vice-président, et Pierre-Alain Roche, rapporteur général du Conseil d'orientation des infrastructures (COI)

---

Mercredi 15 mars 2023

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 9 h 45.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs d'emballages ménagers et des producteurs de papier et amplification des encarts publicitaires destinés à informer le public sur la transition écologique - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Jean-François Longeot, président. - Nous sommes réunis ce matin pour examiner la proposition de loi portant fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) d'emballages ménagers et des producteurs de papier et amplification des encarts publicitaires destinés à informer le public sur la transition écologique, déposée par M. Denis Masséglia et Mme Aurore Bergé et adoptée par l'Assemblée nationale.

Cette proposition de loi émane de la majorité présidentielle et le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce texte. Autrement dit, il s'agit d'un projet de loi qui ne dit pas son nom.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Comme l'a justement rappelé le président, cette proposition de loi est en réalité un projet de loi qui ne dit pas son nom.

Je commencerai par vous rappeler les deux objectifs distincts affichés par le texte adopté par l'Assemblée nationale. Le premier est d'exonérer le secteur de la presse du paiement de la contribution financière, en l'excluant de la filière REP. Le second est de fusionner les filières REP d'emballages ménagers et des producteurs de papier.

Permettez-moi de vous partager au préalable quelques éléments de contexte, qui contribueront à éclairer ma présentation et nos échanges.

Tout d'abord, la proposition de loi porte sur la responsabilité élargie des producteurs, qui constitue une application du principe « pollueur-payeur », puisqu'elle transfère la responsabilité de la prévention et de la gestion des déchets aux producteurs.

La majorité des producteurs s'acquittent de cette obligation en mettant en place collectivement des éco-organismes dont ils assurent la gouvernance, auxquels ils transfèrent leur obligation et versent en contrepartie une contribution financière appelée éco-contribution. Les contributions versées aux éco-organismes doivent être modulées sous la forme de primes ou de pénalités, en fonction de critères de performance environnementale des produits.

Deux filières sont concernées par la présente proposition de loi : la REP emballages ménagers et la REP papier. Leur rôle principal est de soutenir financièrement le service public de gestion des déchets, géré par les collectivités territoriales. Ces filières partagent ainsi des similitudes opérationnelles, notamment avec une collecte harmonisée par les collectivités territoriales par le biais du « bac jaune » et un éco-organisme opérant sur les deux gisements, Citeo. Elles sont toutefois de taille inégale : en 2021, 850 millions d'euros étaient collectés et transférés aux collectivités territoriales au titre de la REP emballages, contre seulement 62 millions d'euros en 2020 pour la REP papier. Les deux filières connaissent de surcroît des dynamiques inversées : la REP emballages a doublé en dix ans, quand la REP papier décroît régulièrement, en raison notamment de la dématérialisation continue des activités ou encore du recul de la distribution des prospectus publicitaires.

Ensuite, la presse, qui représente environ 20 % du tonnage soumis à la REP papier, bénéficie, depuis son inclusion dans le champ de la filière, en 2017, d'un dispositif dérogatoire lui permettant, si elle le souhaite, de contribuer « en nature » et d'échapper ainsi au versement de l'éco-contribution. Cette contribution en nature consiste en une mise à disposition gratuite d'encarts pour informer le consommateur sur le geste de tri et le recyclage des déchets. Elle entre toutefois en contradiction avec la directive « Déchets » de 2018, qui prévoit explicitement que les metteurs sur le marché versent des « contributions financières » au sein de la REP à laquelle ils appartiennent. C'est pourquoi nous avions mis fin, à l'occasion de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, dite loi « Agec », au régime dérogatoire dont bénéficiait la presse. Ce dernier a perduré depuis la date de promulgation de la loi jusqu'au 1^er janvier 2023. Le bénéfice de la « contribution en nature » avait été conditionné au respect de critères de performance environnementale comme l'intégration de fibres recyclées dans les publications.

J'en viens maintenant au contenu du texte adopté par l'Assemblée nationale.

Le premier volet de la proposition de loi vise à exonérer le secteur de la presse du paiement de la contribution financière, soit 22 à 26 millions d'euros en 2023, en l'excluant de la filière REP. Il s'agit de l'aider à faire face à des difficultés conjoncturelles et structurelles que nous connaissons bien : doublement du prix du papier en un an, augmentation des coûts de l'énergie, diminution structurelle des ventes de la presse papier de 5 % par an, notamment. Ces problématiques avaient été soulevées par le récent rapport d'information de notre collègue Michel Laugier, fait au nom de la commission de la culture.

En contrepartie, la proposition de loi pérennise le système de la « contribution en nature », en le plaçant toutefois en dehors du champ de la REP, pour assurer la conformité du texte au droit de l'Union européenne. Elle prévoit ainsi la conclusion d'une convention de partenariat entre l'État et les syndicats de presse, afin de déterminer les conditions dans lesquelles les publications de presse mettent gratuitement à disposition des espaces de communication destinés à informer le public sur le tri des déchets, l'économie circulaire et la préservation de la ressource en eau et de la biodiversité. Ces encarts doivent bénéficier majoritairement aux collectivités territoriales et aux intercommunalités, à la communication des filières REP ainsi qu'aux associations agréées pour la protection de l'environnement. Le texte prévoit également que la convention de partenariat définit des critères de performance environnementale que les publications s'engagent à respecter.

Le deuxième volet du texte, bien distinct, prévoit la fusion des REP emballages ménagers et papier. Cette fusion poursuit plusieurs objectifs.

Premier objectif : simplifier les procédures administratives, notamment pour les collectivités territoriales, qui pourront contractualiser avec l'éco-organisme par l'intermédiaire d'un contrat unique, en lieu et place de deux contrats distincts.

Deuxième objectif : répondre au mouvement accompagné par la loi « Agec », qui a harmonisé les systèmes de collecte des déchets d'emballages et de papiers sur l'ensemble du territoire national en 2023.

Troisième objectif : renforcer les synergies entre les deux filières, notamment dans un contexte de recours accru aux papiers et cartons pour les emballages en remplacement des emballages plastiques.

J'en viens, pour terminer, à mes observations sur ces différentes propositions.

Sur le premier volet, je porte un regard favorable à la fusion des filières REP, qui pourrait en effet être source de simplification et de synergies. J'estime néanmoins que les alinéas introduits à l'Assemblée nationale, prévoyant que les éco-contributions versées par les producteurs d'emballages et de papiers couvrent exclusivement les coûts de gestion des déchets issus respectivement des emballages et des papiers, ne sont pas opportuns : ceux-ci limitent la portée de la fusion en empêchant effectivement les possibilités de synergie financière entre les emballages et les papiers graphiques. Je vous proposerai donc un amendement tendant à leur suppression.

Je serai beaucoup plus critique sur le volet du texte relatif à la presse, qui présente plusieurs écueils majeurs. Je considère tout d'abord que sortir la presse de la REP pourrait constituer un dangereux précédent susceptible d'affaiblir l'ensemble des REP. Ce serait en effet la première fois dans l'histoire de ce système - il est né en France dans les années 1990 et a essaimé partout en Europe - qu'un gisement serait retiré de la REP. D'autres secteurs pourraient utiliser ce premier régime d'exception en vue de demander des aménagements et des exonérations pour l'avenir, au détriment des collectivités territoriales et de la protection de l'environnement.

Je rappelle que tout ce qui n'est pas pris en charge par les metteurs sur le marché doit être financé par les collectivités territoriales et les contribuables locaux. Le dispositif proposé aura donc un impact financier sur le service public de gestion des déchets. Si ce manque à gagner ne saurait être surestimé au regard du coût total du service public, le texte s'inscrit toutefois dans un contexte d'augmentation des charges, due à la hausse des prix de l'énergie ou encore à l'augmentation significative de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Enfin, la seule condition posée à l'exonération de la presse des obligations de la filière REP est de « participer » à une convention de partenariat. Le texte ne prévoit donc aucune sanction du non-respect des engagements des publications de presse, à la différence de ce qui prévalait dans le mécanisme transitoire issu de la loi « Agec ».

Nous ne pouvons pas accepter une telle régression environnementale et une telle atteinte au service public de gestion des déchets géré par nos collectivités territoriales.

Je vous proposerai donc une autre solution, conciliant de manière plus satisfaisante protection du service public de gestion des déchets et préservation du secteur de la presse.

L'amendement que je vous présenterai vise ainsi à maintenir la presse dans le champ de la REP ; les contributions financières de la filière REP seraient toutefois modulées pour les produits contribuant à une information du public d'intérêt général sur la prévention et la gestion des déchets, notamment par la mise à disposition gratuite d'encarts, sous réserve de respecter des critères de performance environnementale fixés par décret. Cette modulation des contributions sous forme de prime pourra pleinement bénéficier aux publications de presse.

Les avantages de cette proposition sont nombreux. Celle-ci préserve l'intégrité de la REP en maintenant la presse en son sein. Elle est financièrement neutre pour le service public de gestion des déchets, car les primes versées devraient être compensées par la filière REP. Elle offre enfin des garanties environnementales, en conditionnant l'octroi des primes à l'atteinte de critères de performance environnementale. Cette option avait d'ailleurs été envisagée par les services ministériels au cours des travaux préparatoires à la loi « Agec », que j'avais menés il y a quatre ans.

Vous l'aurez compris, ma priorité est de préserver les filières REP pour protéger le service public de gestion des déchets et nos collectivités territoriales. Mes propositions tiennent également compte de la situation difficile dans laquelle se trouve la presse et apportent une réponse proportionnée aux difficultés auxquelles ce secteur fait face. Voici le chemin de crête que je vous propose d'emprunter ce matin.

M. Joël Bigot. - Cette proposition de loi présentée par un député de la majorité vise à exempter la presse de toute contribution aux éco-organismes. Cette initiative est sans doute la première d'une longue litanie ; par exemple, les secteurs du textile et du bâtiment rencontrent eux aussi des difficultés.

Je ne souscris pas à l'analyse de la rapporteure sur la fusion des filières REP emballages ménagers et papier. Les deux secteurs ne pèsent pas le même poids financier : certes, la fusion simplifierait les choses, mais la provenance des produits ne serait plus tracée. En revanche, je rejoins la rapporteure sur l'exemption qui serait accordée à la presse : cela reviendrait à ouvrir la boîte de Pandore pour d'autres secteurs et cela viderait la loi « Agec » de sa substance. J'ai déposé un amendement visant à ce que la presse participe au financement de la filière par une contribution en nature, grâce à des encarts, et par une contribution financière, à hauteur de 50 % chacune.

M. Stéphane Demilly. - Comme d'autres sans doute, j'ai été saisi par plusieurs acteurs - notamment l'industrie papetière -, qui regrettent de ne pas avoir été suffisamment associés à cette réflexion. Selon eux, cette fusion n'apportera aucun bénéfice, des synergies ayant déjà été instaurées entre acteurs. Les collectivités locales ont investi en faveur de l'amélioration de la collecte du papier et des cartons. Cette fusion ne se concrétisera que par l'élaboration d'un cahier des charges commun : cette simplification administrative est-elle justifiée, tant la démarche est complexe ?

En outre, la fusion risque de perturber le fonctionnement des deux filières, à un moment particulièrement inopportun. Un arbitrage devrait être rendu cette année au sujet de la consigne pour recyclage des bouteilles plastiques. Plusieurs acteurs, tels que Cora ou Leclerc, ont aussi annoncé une réduction de leurs prospectus. Dans ce contexte, ne faut-il pas préserver les spécificités de ces deux filières ?

M. Jacques Fernique. - Cette proposition de loi est en effet une astuce pour prolonger l'exemption de contribution financière dont bénéficie la presse.

J'identifie deux problèmes contradictoires. Premièrement, un manque à gagner de 15 à 22 millions d'euros pour les collectivités territoriales responsables du service public de la gestion des déchets, car le principe du « pollueur-payeur » ne s'applique pas vraiment. Deuxièmement, la presse connaît de grosses difficultés économiques, alors qu'elle joue un rôle démocratique essentiel. Je suis plutôt d'accord avec la proposition de compromis élaborée par la rapporteure, en vue de trouver un équilibre viable tant pour les collectivités territoriales que pour les éditeurs. Cette proposition ne doit pas entrer en contradiction avec la directive « Déchets » et la loi « Agec ». Nous souhaitons que la presse participe au financement de la filière par une contribution en nature, grâce à des encarts, et par une contribution financière, à hauteur de 50 % chacune. Une exemption totale serait un mauvais signal envoyé à l'ensemble des acteurs économiques.

La rapporteure souhaite favoriser une synergie financière entre les deux filières du papier et de l'emballage, dont les volumes respectifs sont déséquilibrés, grâce à la fusion. Ce jeu de vases communicants est sans doute utile.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Je salue moi aussi le travail de la rapporteure.

La presse est en très grande difficulté : à l'heure actuelle, 3,6 millions de journaux sont édités chaque jour, contre 5,2 millions voilà dix ans. En outre, le prix du papier a doublé, pour un surcoût de 120 millions d'euros. Je souscris à la proposition visant à mêler contribution en nature et contribution financière.

Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, les débats ont montré une différence d'interprétation sur la directive « Déchets » de 2018 : les contributions à la REP doivent-elles être exclusivement financières ? Des contributions en nature sont-elles envisageables ? De plus, l'article 2 prévoit une application du texte à partir du 1^er janvier 2023 : je m'étonne de cette disposition rétroactive.

M. Didier Mandelli. - Je remercie moi aussi la rapporteure pour son excellent travail sur un dossier délicat.

J'aurais préféré que l'État assume son choix, en maintenant la presse dans la REP, tout en la soutenant financièrement pour l'aider à acquitter son éco-contribution. Certes, le secteur est en difficulté, mais ce n'est pas le seul. Exclure la presse du dispositif de la REP est une erreur : chacun doit assumer sa part.

En outre, je ne suis pas sûr qu'il incombe aux autres opérateurs d'être solidaires du secteur. Certains contributeurs des REP autres que la presse pourraient solliciter le droit de promouvoir des actions en faveur de l'environnement sur leurs emballages en vue d'être exemptées de contributions.

M. Cyril Pellevat. - La fusion des REP entraînera-t-elle la fin de la garantie de reprise pour les papiers graphiques ? Les contrats de reprise seront-ils les mêmes pour ces derniers et pour les emballages ménagers ?

Ce texte complète la loi « Agec », qui prévoit que la collecte séparée des emballages papier soit harmonisée sur l'ensemble du territoire national. Or ses dispositions ne sont pas assez précises en aval : quelles sont les conséquences pour les professionnels du recyclage ? Une concertation est-elle prévue ?

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Comme l'a dit M. Mandelli, ce texte est piégeux pour le Sénat, d'où les propositions que je vous ai présentées ce matin.

Monsieur Bigot, j'ai entendu votre souhait de maintenir la presse dans la REP : nous nous rejoignons sur ce point. En outre, fusionner les deux REP est fondamental pour assurer la viabilité de l'ensemble du dispositif.

En réalité, l'objectif principal de ce texte est d'exonérer le secteur de la presse de contribution financière tout en maintenant le système de contribution en nature, en tenant compte toutefois de la directive européenne, qui interdit des contributions non financières au sein de la REP. Monsieur Houllegatte, les contributions non numéraires sont donc interdites au sein de la REP ; c'est pourquoi je propose de nous appuyer sur les dispositifs d'éco-modulation pour prolonger le système de contribution en nature.

Extraire le secteur de la presse de la REP papier reviendrait à franchir une ligne rouge à laquelle je ne me résous pas. Dès lors, que faire pour permettre à la presse de poursuivre son rôle sans qu'elle soit durablement touchée par une éco-contribution numéraire ? De fil en aiguille, je suis arrivée à la conclusion suivante : seule la fusion des deux REP assurera la viabilité du système, parce qu'elle élargit l'assiette des contributeurs, et, partant, répartit équitablement la contribution.

Une fois l'assiette agrandie et la presse maintenue dans cette nouvelle REP, il est évident que quelqu'un doit payer. La compensation de ce manque à gagner, qui représente un montant de 20 millions d'euros - contre 1 milliard d'euros pour la filière emballages -, pourra se faire sans douleur, d'autant plus que les encarts d'information bénéficieront directement à la filière REP. J'assume cette position.

Monsieur Demilly, nous avons entendu toutes les parties prenantes, y compris les représentants du secteur du papier. Ils se posaient la question de l'intérêt de la fusion des filières REP. Je comprends certaines inquiétudes, mais les conséquences seront limitées pour la filière papier. D'un point de vue pratique, Citeo gère les deux REP ; de plus, les éco-organismes ne s'opposent pas à ce projet.

Monsieur Mandelli, comme vous le soulignez, il appartenait au Gouvernement d'aider directement le secteur de la presse, sans nécessité de passer par une proposition de loi, le Parlement ne pouvant, quant à lui, imposer une telle mesure qui serait tombée sous le coup de l'article 40 de la Constitution.

Monsieur Pellevat, votre question ne fait pas partie en tant que telle de la proposition de loi. Je renvoie l'éco-modulation au décret que devra prendre le Gouvernement.

Monsieur Houllegatte, la période transitoire issue de la loi « Agec » courait jusqu'au 1^er janvier 2023. Toutefois, les contributions financières dues par les publications de presse n'ont pas encore été perçues par Citeo.

M. Jacques Fernique. -Notre idée de répartition à parts égales entre contribution en nature et contribution numéraire provient peut-être d'une lecture erronée, mais la réglementation européenne prévoit une certaine souplesse pour que les États membres puissent, sous certaines conditions, s'écarter de la norme ; d'où notre proposition.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Une contribution en nature au sein de la REP est malheureusement incompatible avec le droit européen.

Ma proposition n'est sans doute pas parfaite, mais c'est la moins mauvaise, car elle préserve les collectivités territoriales, ainsi que le secteur de la presse.

M. Jean-Claude Anglars. - Comme d'autres, j'étais inquiet pour la presse quotidienne régionale (PQR), qui joue un rôle important dans nos territoires. La rapporteure a formulé une proposition équilibrée.

M. Joël Bigot. - Je remercie la rapporteure pour la qualité de son travail. Après la fusion, je comprends que des synergies financières pourront s'établir entre les deux filières. L'éco-contribution, qui sert à financer la collecte et le tri, est préservée : je m'en réjouis pour les collectivités territoriales. Cela dit, d'autres acteurs assumeront la part que la presse ne paiera pas.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Oui. L'ensemble de la REP prendra en charge le fait que la presse ne paiera pas d'éco-contribution financière. Mais la filière bénéficiera en contrepartie des encarts d'information mis à disposition par la presse ! Les encarts seront donc valorisés.

Monsieur Anglars, nous avons tous senti l'inquiétude de la presse quotidienne régionale dans nos territoires. J'ai tenu informé notre collègue Michel Laugier de notre réflexion : la commission de la culture est satisfaite de l'équilibre trouvé. Les représentants de la presse sont certes un peu inquiets, car ils auraient préféré sortir de la REP, mais je les ai rassurés : dans les faits, rien ne changera pour eux.

M. Jean-François Longeot, président. - À mon tour de remercier Marta de Cidrac. La solution idéale pour répondre à cette situation n'existe pas. La solution trouvée par la rapporteure semble la plus équilibrée.

Mme Évelyne Perrot. - Qu'entendez-vous par l'idée d'une contribution partielle ?

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Les acteurs de la presse contribuent au financement du système soit uniquement par l'intermédiaire d'encarts, soit par le biais d'éco-contributions numéraires s'ils le souhaitent. Ce choix laissé aux publications de presse perdurera à l'avenir.

En application de l'article 45 de la Constitution et de l'article 44 bis du Règlement du Sénat, je vous propose de retenir dans le périmètre du texte les dispositions relatives aux filières à responsabilité élargie des producteurs d'emballages ménagers et papier ; à la contribution de la presse à la transition écologique ; aux moyens utilisés pour informer le public sur la transition écologique.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à concilier de manière plus satisfaisante protection du service public de gestion des déchets et préservation du secteur de la presse. Il maintient le secteur de la presse papier dans le champ de la REP et ne porte pas atteinte à leur intégrité. Il permet toutefois d'appliquer des éco-modulations pour les produits qui contribueront à informer le public sur la prévention et la gestion des déchets.

Ma proposition satisfait, partiellement, les amendements COM-8 rectifié et COM-9 rectifié : j'en demande donc le retrait ; à défaut, j'émettrais un avis défavorable.

M. Joël Bigot. - Je maintiens mon amendement, car je considère qu'il est plus équilibré : renvoyer la décision au sujet de l'éco-modulation à un décret du Gouvernement m'inquiète.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Votre amendement n'est pas conforme à la directive européenne.

M. Joël Bigot. - Ce débat a déjà eu lieu à l'Assemblée nationale.

M. Jacques Fernique. - Je reconnais que mon amendement COM-9 s'appuyait sur une mauvaise interprétation de la directive européenne. Toutefois, je ne suis pas rassuré par la réponse de la rapporteure, lorsque cette dernière soutient que rien ne changera pour les éditeurs de presse.

L'amendement COM-2 est adopté. En conséquence, les amendements COM-8 rectifié et COM-9 rectifié deviennent sans objet.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - L'amendement COM-3 vise à supprimer le principe de non-mutualisation des coûts des filières REP papier et emballages ménagers.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - L'amendement de clarification COM-4 concerne la mise à jour des agréments des éco-organismes.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3 (nouveau)

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - L'amendement COM-5 tend à supprimer l'article 3, qui n'a plus de sens dès lors que l'on fusionne les deux REP.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 3 est supprimé.

Article 4 (nouveau)

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - L'amendement COM-6 vise à supprimer l'article 4, qui n'a plus d'objet.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 4 est supprimé.

Article 5 (nouveau)

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - L'amendement COM-7 tend à supprimer l'article 5, pour les mêmes raisons que celles que j'ai évoquées précédemment.

M. Jacques Fernique. - Je comprenais les motivations ayant conduit à la suppression des deux articles précédents. En revanche, je m'interroge sur la suppression de l'article 5. Mme la rapporteure a précisé tout à l'heure que des dispositions contraignant l'État à aider la presse tomberaient sous le coup de l'article 40. Or l'article 5 est pertinent, puisqu'il prévoit la remise d'un rapport dressant un état des lieux des aides à la presse.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Vous avez raison : ce ne sont pas exactement les mêmes raisons qui motivent mon amendement COM-7 que celles ayant justifié les deux amendements précédents. Le rapport prévu par l'article 5 serait redondant avec des rapports récents déjà publiés au sujet des aides à la presse. De plus, un état des lieux des aides à la presse est déjà publié tous les ans et accessible sur le site data.gouv.fr.

M. Jacques Fernique. - Certes, mais on veut inciter l'État à en faire plus.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Je considère que ce nouveau rapport serait superfétatoire.

M. Didier Mandelli. - Les aides de l'État à la presse figurent effectivement sur le site data.gouv.fr. Une partie de ces aides aurait d'ailleurs pu être utilisée pour régler les éco-contributions comme je l'ai évoqué dans la discussion générale. Si le Gouvernement avait pris ses responsabilités et avait assumé son choix, nous n'aurions pas eu à examiner ce texte.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 5 est supprimé.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - L'amendement COM-1 tend à modifier l'intitulé de la proposition de loi, en cohérence avec le contenu du texte issu des travaux de la commission.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements sont repris dans le tableau suivant :

Proposition de nomination de M. Boris Ravignon, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) - Désignation d'un rapporteur

M. Jean-François Longeot, président. - Nous en venons à la désignation, en application de l'article 19 bis du Règlement du Sénat, d'un rapporteur sur la proposition de nomination par le Président de la République de M. Boris Ravignon aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Comme l'a évoqué Didier Mandelli la semaine dernière, les circonstances de cette nouvelle saisine pour avis de notre commission adressée par la Première ministre n'ont pas manqué de nous surprendre. Boris Ravignon, candidat pour exercer les fonctions de président du conseil d'administration de l'Ademe a, en effet, déjà été entendu par notre commission le 14 décembre dernier. En réalité, depuis le mois de décembre, Boris Ravignon terminait le mandat de cinq ans d'Arnaud Leroy, qui devait prendre fin le 28 février dernier.

Cette nouvelle candidature correspond donc à un nouveau cycle de cinq ans, en lien avec la nomination du nouveau conseil d'administration de l'Ademe par un décret du 3 mars dernier. Il est donc nécessaire que les commissions compétentes se prononcent de nouveau pour autoriser M. Ravignon à exercer son mandat de président du conseil d'administration.

Je vous propose, dans ces conditions, d'être votre rapporteur pour conduire une audition « de régularisation institutionnelle » imposée par le Gouvernement du fait d'un calendrier et d'une procédure mal maîtrisés.

La commission désigne M. Jean-François Longeot rapporteur sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Boris Ravignon aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, en application de l'article 13 de la Constitution.

- Présidence conjointe de M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et de M. Claude Raynal, président de la commission des finances -

Audition de MM. David Valence, président, Bruno Cavagné, vice-président, et Pierre-Alain Roche, rapporteur général du Conseil d'orientation des infrastructures (COI)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir, dans le cadre d'une audition conjointe entre la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des finances, MM. David Valence, Bruno Cavagné et Pierre-Alain Roche, respectivement président, vice-président et rapporteur général du Conseil d'orientation des infrastructures (COI).

Le COI a été institué de manière pérenne par l'article 3 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation pour les mobilités (LOM), avec pour mission de conseiller le Gouvernement sur la programmation des investissements en matière de mobilité. Il a succédé à la commission « Mobilité 21 », instituée dès 2013, et fait suite au COI de « première génération » de 2018, dont le rapport avait inspiré les travaux sur la LOM. Depuis 2019, le COI a remis trois rapports : le premier, en 2021, sur la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire ; un « bilan et perspectives des investissements pour les transports et les mobilités » en mars 2022, qui dresse le bilan du premier quinquennat d'Emmanuel Macron en matière de politique de transports ; enfin, le rapport qui nous réunit aujourd'hui qui s'intitule « Investir plus et mieux dans les mobilités pour réussir leur transition ».

Ce rapport examine trois stratégies d'investissement possibles à horizon 2042 en matière de transports et ce, dans une optique de transition écologique du secteur.

Avant toute chose, pourriez-vous nous présenter les grandes lignes de votre rapport et de votre méthodologie ?

Vous avez élaboré trois scénarios de programmation différents, du moins ambitieux au plus ambitieux. Un premier scénario dit de « cadrage budgétaire », se place dans la continuité de la trajectoire financière de la LOM ; vous indiquez d'emblée qu'il ne répond pas aux objectifs affichés par le Gouvernement ; nous en sommes d'accord. Dès lors, vous avez construit deux autres scénarios plus ambitieux que la LOM : un scénario de « planification écologique » et un scénario de « priorité aux infrastructures », donnant des marges de manoeuvre supplémentaires pour de nouveaux projets.

Nous souhaiterions particulièrement vous entendre sur ces deux derniers scénarios, afin d'en saisir les tenants et aboutissants.

À la lumière de vos conclusions, le Gouvernement devra bientôt rendre ses arbitrages et les traduire au niveau législatif. Avez-vous eu des informations concernant le véhicule législatif qui sera privilégié et son calendrier ? Le Gouvernement hésiterait entre une nouvelle loi d'orientation des mobilités et le simple ajout d'un volet « transports » dans la future loi de programmation sur l'énergie et le climat... La première option nous semblerait la plus efficace pour porter une politique de transports claire et ambitieuse.

Permettez-moi également de vous interroger sur les annonces faites par la Première ministre, en marge de la remise de ce rapport, s'agissant du plan d'investissement dans les infrastructures ferroviaires qui devrait être doté de 100 milliards d'euros d'ici 2040. Le Gouvernement a laissé planer un certain flou sur les modalités de financement, en se contentant d'indiquer que la route et le secteur aérien seraient mis à contribution. Avez-vous des précisions ? Quels leviers de financements vous semblent les plus pertinents ?

Enfin, je souhaite évoquer le chantier de la liaison ferroviaire Lyon-Turin, un méga-projet d'infrastructures qui s'inscrit dans le cadre du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et que notre commission suit avec attention. Alors que le calendrier actuel prévoit un achèvement des travaux d'ici 2030, en vue d'une mise en service pour 2032, le Gouvernement n'a toujours pas rendu sa décision sur les voies d'accès du tunnel. Votre rapport peut surprendre : votre scénario de « planification écologique » prévoit que « les études des nouvelles lignes et tunnels d'accès seraient reportés au quinquennat 2028-2032, pour un engagement des travaux nécessaires pour la période 2038-2042 » ; il préconise aussi d'accélérer la modernisation de la ligne ferroviaire existante reliant Dijon à Modane. Est-ce à comprendre que vous préconisez, d'ici à 2045, d'utiliser cette ligne comme seule voie d'accès au tunnel ? Ce serait une « douche froide » pour les nombreux acteurs qui plaident en faveur d'un scénario à « grand gabarit », plus favorable au fret et plus cohérent avec les choix déjà actés par nos voisins italiens. De plus, un tel scénario conduirait à dépasser largement l'échéance de 2028 marquant l'expiration de la déclaration d'utilité publique (DUP) de la partie française... Qu'en pensez-vous ? Ce glissement de calendrier ne risque-t-il pas de mettre à mal ce projet déjà bien engagé ?

M. Claude Raynal, président. - Je me réjouis de cette audition commune, sur ce rapport tant attendu, car maintes fois annoncé, qui a été rendu le 24 février, et assorti de commentaires par la Première ministre. Les enjeux, notamment financiers, et la sensibilité considérable de ce rapport, plus particulièrement dans le contexte actuel de transition écologique des transports, ne sont sans doute pas pour rien dans ce délai qui n'a fait qu'accroître notre impatience.

En tant que président de la commission des finances, je note qu'un des faits marquants de votre rapport est que vous vous êtes affranchis du cadrage budgétaire qui avait été défini à l'origine par le Gouvernement. Dans votre scénario central, vous le dépassez quand même de plus de moitié, ce n'est pas rien. Votre rapport décrit très bien le calibrage manifestement insuffisant de cette enveloppe initiale et son incohérence avec les objectifs qui vous étaient fixés par le Gouvernement dans sa lettre de mission. Ce travail d'expertise et de transparence budgétaire pour mettre en cohérence des objectifs ambitieux et les moyens qu'ils supposent, me semble particulièrement précieux. Cependant, quelle a été la réaction du ministre des finances lorsque vous lui avez annoncé votre intention ?

Votre scénario central dit de « planification écologique » prévoit des investissements, tous financeurs confondus, de plus de 84 milliards d'euros entre 2023 et 2027 puis de plus de 90 milliards d'euros entre 2028 et 2032. Toujours selon ce scénario, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), et à travers elle l'État, devrait y contribuer à hauteur d'un tiers. La question des modalités de financement de ces investissements et de la répartition de la charge entre les différents financeurs est devant nous et elle s'annonce complexe.

Quel est votre sentiment sur les annonces de la Première Ministre suite à la remise de votre rapport ? Si de nombreux paramètres restent à éclaircir, elle a déclaré vouloir prendre comme base de travail votre scénario central.

M. David Valence, président du conseil d'orientation des infrastructures. -Merci de votre invitation, je suis très heureux d'être devant de nombreux spécialistes des transports, je le dis sincèrement, vous êtres nombreux à avoir travaillé sur les transports et leurs usages- et je sais que la Haute Assemblée porte à ce sujet une attention signalée.

Le COI succède à des structures d'abord temporaires, comme la commission Mobilité 21 qui avait élaboré le schéma national d'infrastructures de transport et qui avait été dissoute ensuite, puis le COI « première version », créé en 2018 et présidé par Philippe Duron, spécialiste reconnu des transports et dont le rapport a nourri la LOM. Le législateur a choisi de pérenniser le COI et les parlementaires qui s'y sont investis - vos collègues Christine Herzog, Philippe Tabarot et Michel Dagbert m'en seront témoins - savent que c'était là une volonté de l'actuelle Première ministre alors ministre des transports. Car si le COI est un outil qu'il ne faut pas surestimer, en particulier s'agissant de son pouvoir de décision, il aide à objectiver les décisions - et la pérennisation du COI n'est pas étrangère au sentiment qu'il fallait redonner de la crédibilité aux engagements publics en matière d'infrastructures de transport, après des années où les décisions avaient été empilées sans cohérence. Le COI est placé auprès du ministre des transports et ne peut s'autosaisir, c'est une limite, nous voudrions notamment travailler sur la question du financement des infrastructures de transports, ou encore sur la transition écologique et la route. Le COI est composé d'élus pour une large part, avec des représentants de l'association des départements de France (ADF), l'association des régions de France (ARF), de France Urbaine, et des spécialistes des transports dans leur diversité, ainsi que deux députées européennes qui sont invitées permanentes.

La valeur des analyses du COI est à la mesure de sa capacité à dégager du consensus. Entre les trois scénarii de notre rapport, aucun d'entre nous n'a opté pour le premier et c'est le scénario dit « central » qui a recueilli le plus large assentiment, même si plusieurs d'entre nous auraient voulu aller plus loin ou plus vite.

Nous avons commencé nos travaux le 7 octobre dernier, nous avons eu des journées entières d'audition et de débats, parfois vifs, et nous avons élaboré ce rapport ; il était prêt en fin d'année dernière et a ensuite fait l'objet d'échanges réguliers avant sa remise.

Ce n'est pas le premier mais le troisième rapport du COI, dans cette composition, et on y observe une grande filiation avec le rapport précédent, dans lequel nous faisions le bilan des remontées des attentes des territoires en matière d'infrastructures de transports. Nous avions à cette occasion observé une grande diversité des attentes en la matière, certaines régions et métropoles ayant fait l'effort de prioriser leurs projets, quand d'autres arrivaient avec une liste d'attentes assez fournie sans volonté de les hiérarchiser.

En élaborant notre rapport, nous nous sommes rapidement affranchis du scénario de référence, qui correspondait à la trajectoire de la LOM - et qui représentait déjà un effort supérieur à ce qui avait été fait antérieurement - avec 17,5 milliards d'euros sur le quinquennat mais aussi sur sa durée : nous avons choisi de travailler sur quatre quinquennats, au lieu de deux comme le prévoyait initialement la lettre de mission, car les infrastructures de transports se construisent sur le temps long. Nous voyons aujourd'hui surgir de terre des équipements du Grand Paris qui ont été décidés sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, cette temporalité impose de voir loin quand on réalise des projets d'infrastructures.

Le scénario de planification écologique, qui a donc notre faveur, a d'abord pour caractéristique - et c'est un message fort - de donner la priorité à l'utilisation et à la modernisation des infrastructures de transports existantes, quelles qu'elles soient. Cela vaut bien sûr pour le ferroviaire, c'est là que l'effort de rattrapage à faire est le plus visible, mais cela vaut également pour la route, le COI l'a déjà dit dans son rapport de 2018 : nous avons devant nous la transition du premier réseau routier européen, ce patrimoine que nous ont légué des siècles d'aménagement routier et que nous devons adapter au monde qui vient, avec des bornes de recharge électrique, un meilleur partage entre les usages ; les sujets ne manquent pas. La priorité à l'existant, à sa régénération, à sa modernisation et à son développement, est l'une des clés de ce scénario. Ne nous disons pas que cet effort ne se verra pas, même si, comme élus, nous savons qu'annoncer une nouvelle infrastructure de transport est plus motivant et que cela donne l'image de plus de volontarisme, que d'entretenir l'existant.

Pour autant, ce scénario n'exclut pas la création d'infrastructures nouvelles, pas plus qu'il ne repousse aux calendes grecques, par exemple, le grand projet Sud-Ouest à grande vitesse, notamment la section Bordeaux-Toulouse dont le potentiel de report modal de l'aérien vers le ferroviaire est avéré.

Le message est donc la priorité à l'utilisation des infrastructures, avec, singulièrement, une poursuite de l'effort et une montée en puissance des investissements sur le fluvial, qui a déjà vu ses investissements doubler dans le quinquennat précédent, période où Voies navigables de France (VNF) a démontré sa capacité à utiliser les crédits qu'on lui accordait. Sur le ferroviaire, cette priorité passe par un effort que nous souhaitons d'au moins 1 milliard d'euros pour la régénération dès la fin de ce quinquennat, et 500 millions d'euros pour la modernisation, ceci de manière récurrente. Car en matière d'infrastructures de transports, le « comment » compte au moins autant que le « combien ». Consacrer, comme cela a été proposé à l'Assemblée nationale, 3 milliards d'euros sur une seule année à l'investissement sur notre réseau ferroviaire, du jour au lendemain, cela n'a pas de sens du point de vue de la capacité à faire de la SNCF. Mieux vaut, et de loin, un effort constant, récurrent et prévisible, que des à-coups, y compris pour les sous-traitants de la SNCF. Ce secteur économique représente des dizaines de milliers d'emplois, il faut également le rappeler dans nos discussions avec Bercy.

Ce scénario central représente, par rapport à ce qui était prévu, un besoin d'investissement de 25 milliards d'euros, contre une commande à environ 17 milliards d'euros, avec une montée en puissance dans le quinquennat suivant, au cours duquel l'on dépassera les 29,4 milliards d'euros souhaités par le scénario. Nous proposons donc un effort continu et prévisible, qui privilégie les projets qui ont un potentiel de décarbonation avéré, qu'il s'agisse de transport de marchandises ou de voyageurs.

Parmi les points de vigilance, je veux souligner l'attention qu'il faut porter à la capacité à faire, aux métiers, à la maitrise d'ouvrage et à la maitrise d'oeuvre. Lors de la remise de notre rapport, la Première ministre a évoqué la Société du Grand Paris (SGP) comme l'outil qui pourrait réaliser les réseaux express métropolitains, et SNCF Réseau, de son côté, va avoir un plan d'investissement très important, une montée en charge forte et continue, avec probablement des difficultés à travailler en plateaux-projets sur des créations d'infrastructures nouvelles ou complexes. À cet égard, il faut un changement de culture à SNCF Réseau, dans la capacité à expliquer ce qu'elle fait aux financeurs et à respecter les délais, ainsi qu'à évaluer son patrimoine au préalable autrement qu'à dire d'experts - vous le savez en tant qu'élus, les demandes d'investissements sans vue globale de ce que pourra être l'évolution de l'état de l'infrastructure dans le temps n'ont guère de sens.

Autre point de vigilance, qui est un angle mort, la capacité à évaluer, au sens large, le potentiel de décarbonation réel des infrastructures. Nous avons été surpris de voir que pour beaucoup de projets, y compris ferroviaires - mais à l'exception des projets sur la voie d'eau -, cette évaluation était parfois oubliée ou peu rigoureuse, c'est particulièrement étonnant quand on sait que ce criblage est au moins aussi important que le criblage financier, puisqu'il permet lui aussi de prendre des décisions de priorisation.. La capacité à évaluer doit progresser aussi en matière de résilience des infrastructures, nous n'avons abordé ce sujet qu'à la marge, on est encore loin de ce qu'on peut souhaiter en la matière.

Les commentaires sur notre rapport se sont focalisés sur le transport de voyageurs, alors que nous y parlons aussi beaucoup du transport de marchandises, - dont la reprise est fragile, sa part modale étant passée de 9 à 10,6 % -, en particulier par la voie fluviale, et nous formulons des recommandations fortes sur la tenue des délais des engagements pris sur Seine-Escaut, où l'enjeu de décarbonation est massif.

Enfin, parmi les messages du rapport et au-delà des réponses de la Première ministre sur les montants significatifs à investir pour le ferroviaire - et même si la part des uns et des autres reste à préciser - nous savons tous que la part de chacun des financeurs devra être augmentée. La part de l'État, qui pourrait être d'un tiers, cela représente déjà beaucoup plus que ce qui est fait en effort annuel, et encore plus que ce qui a été fait jusqu'ici, il faut le souligner. La nécessité d'un effort pérenne nous fait souhaiter qu'une loi de programmation décline ces objectifs. Sur ce point, je crois que les hésitations actuelles tiennent surtout à l'équilibre des forces d'aujourd'hui à l'Assemblée nationale, et, parfois, sur les sujets d'infrastructures, à ce qui s'apparente à un jeu de dupes où l'on aura beau jeu de pointer qu'une partie de l'effort sera réalisée par d'autres acteurs que l'État, alors qu'il faut regarder l'augmentation de la part de l'État dans les financements des infrastructures, par rapport à ce qui était fait antérieurement, et tout le monde sait qu'elle sera plus importante  - s'il n'y avait que de la bonne foi, il n'y aurait pas d'hésitation...

M. Bruno Cavagné, vice-président du conseil d'orientation des infrastructures. -J'insisterai sur la philosophie de notre rapport : nous avons regardé ce qui nous rapprochait plutôt que ce qui nous éloignait, et nous sommes parvenus à nous mettre quasiment tous d'accord, dans le sens de l'intérêt général. Notre rapport n'est certainement pas parfait et comporte des choses à améliorer, je prônais d'aller plus loin - mais les propositions financières que nous faisons sont importantes, il y a beaucoup d'argent sur la table, il faut le souligner.

Le financement et la capacité de faire sont la clé de voûte de la réussite : nous avons besoin de visibilité financière et technique à dix ou vingt ans, et sortir d'un système dont nous sommes parvenus au bout. Les sociétés de projet ont réussi à Paris, je crois qu'on leur doit l'obtention des jeux Olympiques parce que je vois mal comment on aurait fait s'il avait fallu passer par des votes de crédits annuels des collectivités et de l'État, mais on voit bien que les sociétés de projet ne prennent pas partout. Sur le versement mobilité également, nous ne pourrions guère aller plus loin sans que le monde économique proteste - je le dis alors que, à titre personnel, je défends le versement mobilité. Nous nous interrogeons aussi sur l'abondement de l'Afitf, notamment dans le contexte de l'attrition de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). On parle encore de la fin des sociétés d'autoroute, certains y voient une manne, nous sommes plus réservés. En réalité, c'est tout le financement des infrastructures de transports qui doit être revu, nous appelons pour notre part à l'élaboration d'une loi de programmation pluriannuelle.

Est-on certain d'avoir l'argent dont nous parlons ? Un signe qui ne trompe pas : nous avons présenté à l'administration une première version de notre rapport en décembre, et deux mois plus tard, Bercy n'avait toujours par réagi - c'est dire une forme d'embarras devant nos propositions, et cela montre aussi que notre rapport n'est pas celui du Gouvernement, mais bien celui du COI. Quand on élargit la focale, une fois qu'on a parlé de 100 milliards d'euros pour les transports, quand on y ajoute les besoins pour l'énergie, pour l'eau, on voit bien que la transition écologique exige qu'on se mette tous autour de la table, État et collectivités territoriales- il faut une réflexion collective sur le financement de nos infrastructures de transport.

M. David Valence. - En matière d'infrastructures de transports, les à-coups sont autant à craindre que le sous-financement.

Sur le Lyon-Turin, l'avis du COI est très proche de celui qu'il a émis en 2018. Le potentiel de décarbonation de cette infrastructure est important, et repose sur une évaluation avancée de report modal et de la croissance du trafic. C'est un projet transnational avancé, dont le sujet désormais principal est de faire accéder les trains dans un tunnel en cours de construction, et suffisamment de trains par rapport à la capacité du tunnel. Le COI a considéré que sa responsabilité était de rappeler, en termes temporels, quelle était la priorisation pour faire circuler des trains dans ce tunnel - le contournement nord de Lyon, la mise à quatre voies de la section Saint-Fons-Grenay - pour dire que ce n'est qu'ensuite qu'il faudra trancher la question de créer une voie nouvelle d'accès au tunnel ou de moderniser la section Dijon-Modane. Or, sur les deux premiers dossiers, les choses n'ont pas bougé, ce qui est à tout le moins préoccupant. Cependant, lorsque le débat se focalise sur une étape qui n'est pas déterminante, et qu'il n'avance pas sur les sujets nécessaires, il y a de quoi s'interroger. Nous constatons que la circulation sur la voie historique, la section Dijon-Modane, capterait plus de 60 % du trafic espéré, c'est loin d'être ridicule - ce n'est en tout cas pas ce qu'on en dit, puisque cela dépasserait les flux actuels. Nos recommandations ont donc pour but d'alerter sur le calendrier de ce projet et sur le réalisme sur la capacité à faire sur le plan financier, administratif et technique pour permettre aux trains de fret de circuler dans ce tunnel dans le calendrier qui est aujourd'hui envisagé.

M. Philippe Tabarot. - Je me réjouis de cette réunion et, comme membre du COI, je témoigne des liens de confiance qui se sont établis en son sein, nous avons beaucoup travaillé et je salue l'esprit d'indépendance de ce rapport par rapport à la commande politique et au cadrage budgétaire initial ainsi que l'esprit de liberté que son président a su y faire vivre : nous nous sommes exprimés comme nous le voulions et avons pu y faire un travail de grande qualité. Je remercie également M. Valence d'avoir intégré la contribution que nous avons faite avec Louis Nègre et Christine Herzog - entre Noël et Nouvel An - pour améliorer les transports ferroviaires du quotidien sans stigmatiser les lignes à grande vitesse (LGV) qui peuvent désenclaver ou développer certains territoires.

Les LGV ont été la fierté de la France et elles doivent le rester, il faut tenir les engagements pris par l'État. Je ne me résous pas, non plus, à abandonner des projets routiers qui peuvent, par leur pertinence, contribuer à décongestionner des territoires : ne donnons pas l'impression de dresser les modes de transport les uns contre les autres.

Enfin, nous avons exprimé nos inquiétudes sur la livraison du Lyon-Turin et sur le respect des engagements internationaux de la France. Nous appelons donc, en quelque sorte, à un scénario « 2+ », qui va un peu plus loin que le scénario central du COI.

Mes questions concernent les suites de ce rapport. Comment peut-on garantir que l'État tienne un engagement de 100 milliards d'euros d'ici 2040 ? Quel véhicule législatif, pour que cet engagement soit durable et irréversible ? La part de l'État n'est-elle pas insuffisante, puisque les trois-quarts des 100 milliards d'euros devront venir d'ailleurs, en particulier des collectivités territoriales ? Que pensez-vous de la « mise sous tutelle » de SNCF Réseau par la SGP, notamment pour la mise en place des réseaux express métropolitains ? Enfin, n'est-il pas urgent de revoir le contrat de performance de la SNCF, qui devient de fait obsolète si la Première ministre daigne respecter sa parole ?

M. Hervé Maurey. - Avec Stéphane Sautarel, nous saluons la qualité de ce travail et nous nous réjouissons des conclusions du COI, elles rejoignent celles que nous avons exprimées à plusieurs reprises, notamment dans notre rapport de l'an passé sur le ferroviaire. Nous avons du reste réagi aux propos que la Première ministre a tenus lors de la remise de ce rapport, pour nous féliciter d'une prise de conscience, mais aussi nous inquiéter du fait que les financements n'y étaient pas, puisque l'État ne s'engage qu'au tiers, et aussi du flou sur le calendrier - il semble, depuis, qu'on ait présenté le scénario 2 comme un point de départ, et non comme un dogme.

La LOM dispose que la trajectoire financière devra être révisée avant le 30 juin prochain : comment va-t-on procéder ? Vous paraissez excuser par avance, Monsieur Valence, qu'il n'y aura pas de texte de loi pour réviser cette trajectoire, ce serait pourtant regrettable. Vous dites aussi que l'État met plus d'argent qu'avant dans les transports : c'est heureux, parce qu'il y a mis très peu entre 2012 et 2017, alors qu'il savait bien que moins on en met aujourd'hui, plus il faudra en mettre demain - et le Sénat, dès 2017 lors d'une table ronde sur la dégradation des infrastructures de transport, avait tiré le signal d'alarme.

Sur le ferroviaire, la Première ministre annonce 500 millions d'euros par an pour la modernisation du réseau ferroviaire. Je rappelle que le contrat que je qualifie de « contre-performance » de SNCF Réseau ne prévoit aucun financement pour cette modernisation. Cependant, sachant qu'il y faudrait 35 milliards d'euros, le calendrier de déploiement va-t-il s'étendre sur 70 ans ?

On a appelé à une refonte totale du financement des infrastructures, vous-mêmes avez émis des réserves sur la tarification de l'infrastructure ferroviaire. Les péages augmentent de 8 % cette année, alors qu'ils pèsent 40 % dans le prix des billets, l'effort va donc porter une fois encore sur les usagers. Avez-vous poussé un peu plus loin l'analyse, et quelles sont vos propositions ?

Vous dites, enfin, qu'il faut prioriser la régénération, pour le ferroviaire comme pour la route, le précédent rapport du COI le soulignait aussi, ce qui n'a nullement empêché l'annonce de lignes nouvelles : où est la cohérence, si l'on change de priorité en cours de route ?

M. Hervé Gillé. - Ce document démontre la nécessité, s'il en était encore besoin, de définir une vision de long terme en matière d'infrastructures de transport. Il s'agit assurément d'une politique de temps long, qui nécessite de définir des priorités claires et des objectifs partagés entre les acteurs concernés avant d'engager des investissements souvent colossaux.

Votre travail est de grande qualité, mais j'apporterai un bémol, du point de vue de ce que l'on perçoit de votre méthode, de l'extérieur. En effet, vous avez rendu votre copie fin décembre, puis il y a eu des rumeurs sur des ajustements avant sa publication, ce qui laisse planer un doute sur le fait qu'il pourrait y avoir eu des pressions politiques. Je ne doute pas de votre intégrité ni de celle des autres membres du COI, mais on ne peut balayer ces doutes d'un revers de la main, je me devais de les signaler.

Il est impératif de rechercher la plus grande cohérence entre les priorités définies au niveau local - entre les différents niveaux de collectivités - mais aussi entre le niveau local et le niveau national. Le rapport du COI souligne les difficultés liées, ici et là, à la juxtaposition de contrats, de schémas, de protocoles et de conventions qui ne sont pas toujours cohérents entre eux. Cette situation pose souvent problème. Dans le cadre de mon avis budgétaire sur les transports routiers, j'ai par exemple constaté les difficultés liées au manque de coordination entre agglomérations, ou entre une métropole et les communes périphériques, qui vont parfois jusqu'à entraver notre capacité collective à répondre aux besoins de mobilité de nos concitoyens.

Estimez-vous nécessaire de revoir non pas la gouvernance elle-même, mais la déclinaison concrète de la compétence mobilité dans les différents schémas de planification ? Nous manquons d'organisation territoriale et je suis, personnellement, favorable à plus d'intégration, avec des schémas de cohérence territoriale qui seraient plus intégrateurs et qui forgeraient une vision commune de l'aménagement et, par exemple, de l'intermodalité. Je crois aussi que l'on ne tient pas suffisamment compte des coûts annexes, c'est un sujet important.

Derrière la question des compétences se pose celle du financement. La dernière partie de votre rapport traite de la sécurisation du modèle économique des transports en commun et recommande d'identifier de nouvelles sources de financement, à la fois pour l'entretien et le développement d'infrastructures, mais aussi pour leur exploitation. L'exemple du réseau du Grand Paris Express, dont le montage financier n'est toujours pas finalisé, est assez inquiétant, il faut anticiper en particulier l'endettement. Êtes-vous favorable à l'évolution de l'offre de service de la SGP pour la mise en place des RER métropolitains ?

Que pensez-vous, ensuite, de l'idée de faire évoluer, notamment au bénéfice des zones peu denses, la perception des recettes du versement mobilité ? Ce débat nous avait beaucoup mobilisés, et même divisés, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2023 et cette question n'est toujours pas réglée...

En tant que Girondin, je ne peux passer sous silence la situation du grand projet ferroviaire du sud-ouest (GPSO), où, manifestement, on abandonne l'idée d'accélérer la section Bordeaux-Toulouse, ce qui fait tout de même deux ans de décalage du calendrier, et où l'on reporte la section Bordeaux-Dax à après le quinquennat, ce qui remettrait en cause le financement européen : pouvez-vous m'éclairer sur ces points ?

Enfin, j'ai des questions sur les infrastructures routières, qui ont moins de place dans votre rapport, ce que Clément Beaune a noté en considérant que le scénario de la planification réduit trop les investissements routiers, qui en deviennent une variable d'ajustement budgétaire. L'augmentation des prix de l'énergie et des matériaux, conjuguée aux futurs transferts de certaines routes nationales aux collectivités volontaires, laisse à craindre un désengagement de l'État sur le réseau routier, dont l'état laisse déjà à désirer. Partagez-vous ces inquiétudes ? Avez-vous pris en compte ces éléments de contexte dans la définition de vos scénarios ? Quelle place avez-vous faite dans vos scénarios aux concessions autoroutières - et quelle est votre position sur le sujet, aussi bien que sur la proposition, par la Première ministre, de faire participer davantage la route au financement des infrastructures de transports ?

La question de l'acceptabilité des projets est également importante. Voyez le projet de mettre à trois voies l'A63 pour sa connexion à la rocade bordelaise, en passant par une concession autoroutière : sachant ce que l'opinion pense des concessions autoroutières, n'y a-t-il pas un risque qu'elle ne rejette ce projet dans son ensemble ?

M. Hervé Sautarel. - Je veux revenir sur la lisibilité et la pérennité du financement des infrastructures de transport. Les pistes proposées renvoient au cofinancement par les collectivités territoriales et par l'Union européenne. Où en est-on avec les financements européens ? Ils doivent abonder la modernisation de notre réseau, considéré comme l'un des points noirs du continent s'agissant de la commande centralisée et du programme ERTMS (Système européen de gestion du trafic ferroviaire), alors que nous avons une obligation en la matière. De même sur les péages ferroviaires, la situation française est différente de celle de ses voisins, qui ont su investir dans la durée. En tout cas, je me réjouis que vous ayez enfin rendu votre rapport, car lorsque nous proposions quelque chose pour les infrastructures de transport, le Gouvernement nous répondait invariablement être « dans l'attente » du rapport du COI : le Gouvernement ne pourra plus le dire...

Une alerte, ensuite, sur la contribution des collectivités territoriales. Alors que nous lançons au sein de la commission des finances une mission d'information sur le financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), on sait que les besoins en matériel roulant sont importants et onéreux ; si les collectivités territoriales doivent les financer, comment pourront-elles en même temps contribuer aux infrastructures ? Est-ce vraiment soutenable - et n'est-ce pas plutôt le signe qu'un nouveau système reste à réinventer ? Que pensez-vous du modèle de la SGP, dans une relation renouvelée avec SNCF Réseau, qui subit le mode de financement de la holding SNCF ?

M. Stéphane Demilly. - Les enjeux du fret de marchandises n'ont pas été assez pris en compte dans ce rapport, alors que leur place dans la décarbonation des transports est cruciale. Les acteurs du secteur ont pris des engagements à long terme pour une transition écologique du fret par voie fluviale, maritime et ferroviaire. Le transport fluvial a besoin de plateformes multimodales qui captent les flux de marchandises, nous en avons parlé dans notre mission d'information avec Nicole Bonnefoy et Rémy Pointereau. Le développement de ces plateformes accuse un retard très important en France, ce qui nuit à la compétitivité de nos entreprises et de nos grands ports maritimes; ces projets d'infrastructures ont besoin du soutien de l'État, notamment au travers des demandes de financement auprès de l'Union européenne. Qu'est-il prévu pour soutenir la transition écologique du transport de marchandises en France et selon quel calendrier ? Quels sont les moyens budgétaires associés ?

Autre sujet d'importance, l'aérien n'est évoqué qu'à la marge par ce rapport, mais la Première ministre en a fait un contributeur potentiel au financement du rattrapage ferroviaire. Or, le transport aérien a sa propre transition écologique à financer et la fiscalité environnementale pèse déjà sur le secteur aérien plus lourd en France qu'ailleurs, entrainant des distorsions de concurrence. Quelles sont donc vos attentes en matière de contribution du secteur aérien ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. - Les infrastructures de transports mériteraient probablement un plan décennal de remise à niveau et d'adaptation. Beaucoup a été dit sur le ferroviaire, moins sur le fluvial, et j'insiste sur la dégradation inquiétante du réseau routier en général, national en particulier - je ne compte plus les panneaux avertissant de trous sur la route. C'est aussi une alerte sur le réseau communal, car comment ne pas se sentir déclassé quand le réseau routier qu'on utilise tous les jours, est en mauvais état ?

Pour les nouvelles LGV, le modèle de financement repose ainsi sur 20 % de subventions européennes qui restent à ce jour bien hypothétiques. Dans quelle mesure ces incertitudes font-elles peser un risque sur les trajectoires de financement de nos infrastructures de transports ?

Les surcoûts liés à la prolongation de la ligne E du RER, ensuite, le fameux projet Eole, pourraient devoir être assumés par l'État à hauteur de 500 millions d'euros, et être pris en charge par la SGP selon votre rapport : si c'était le cas, quelle serait sa nouvelle source de financement ?

Mme Nicole Bonnefoy. - Votre rapport ne parle pas de la ligne Angoulême-Limoges, fermée depuis cinq ans, c'est un oubli criant et j'ai été frappée de ce manque de considération pour cette ligne essentielle à nos connexions interdépartementales. Ce n'est pas faute d'engagements répétés de la part de la Première ministre plaidant pour la préservation des petites lignes du quotidien, et du précédent ministre des transports, qui a signé avec la région Nouvelle-Aquitaine le protocole pour les « petites lignes de demain » qui mentionnait très clairement cette ligne dans le cadre des contrats de plan État-région.

Que devons-nous conclure du silence assourdissant du rapport du COI sur ce sujet ? Comment justifiez-vous le désengagement de l'État sur cette ligne qui a pourtant fait l'objet d'une attention constante et de promesses réitérées ? Cette évolution est inacceptable alors que, le 3 mars dernier, le ministre Clément Beaune a redit une nouvelle fois son souhait de rouvrir cette ligne. Alors que la végétation pousse sur la voie ferrée, SNCF Réseau indique avoir engagé des études préliminaires pour définir dès cette année les travaux à réaliser, pour une réouverture à terme. Pourquoi, dans ces conditions, ne parlez-vous pas de cette ligne ?

Ensuite, je suis honorée de figurer dans votre rapport en tant que contributrice sur la question de la plateforme de transport combiné de Cognac. Cette plateforme neuve est cependant à l'arrêt, puisque l'industrie du cognac préfère utiliser la route plutôt que le rail... Encore un sujet mentionné sans plus de précision, alors que vous préconisez un report modal vers le ferroviaire pour le trafic des marchandises.

Enfin, le rapport évoque certains problèmes de report de trafic des poids lourds sur les axes dépourvus de péage en indiquant que ces reports « sont souvent infeìrieurs aux preìvisions pour les sections dont le peìage est (trop) eìleveì ». Je suis en total désaccord avec cette assertion et je vous invite à considérer le report de trafic des poids lourds de l'A10 vers la N10 entre Poitiers et Bordeaux, qui engendre des nuisances exponentielles. D'ailleurs, le rapport précise bien que le trafic des poids lourds progresse encore.

Si je salue la volonté du COI de développer le fret ferroviaire, il faut aujourd'hui donner aux élus la possibilité de restreindre de manière temporaire le trafic poids lourds. J'ai déposé une proposition de loi en ce sens pour lutter contre le phénomène de report de trafic qui a rendu notre N10 extrêmement accidentogène et impraticable pour les véhicules légers.

Les autoroutes aujourd'hui concédées peuvent réguler ce trafic grâce à une politique de péage dynamique pour diminuer les congestions à l'oeuvre dans nos métropoles. J'aurais aimé voir une recommandation du COI portant sur ce point noir qui concerne non seulement la Charente mais bien d'autres territoires, laissant les élus captifs de leurs infrastructures.

M. Michel Canévet. - Dans quelle mesure vos propositions sont-elles compatibles avec l'objectif de sobriété foncière, dont nous parlons dans le « zéro artificialisation nette » ?

M. Étienne Blanc. - La DUP qui va faciliter les voies d'accès au tunnel pour le Lyon-Turin arrive à échéance en 2028 : le COI peut-il imaginer la laisser tomber, avec toutes les implications que cela comporte ? Vous ne citez pas l'Italie, comme si votre rapport devait se cantonner à nos frontières, alors que l'Italie a sur-financé de 10 % le tunnel de base parce qu'elle avait moins de voies d'accès que nous. Nos voisins respecteraient leurs engagements, et, faute de voies d'accès en nombre suffisant, nous manquerions à la parole française ? Le COI mesure-t-il les conséquences de ses propositions pour nos relations avec l'Italie ?

L'Union européenne, ensuite, a clairement dit que le Lyon-Turin ne devait pas devenir un Dijon-Turin, car ce n'est pas ce qu'elle attend pour son grand projet de connexion des réseaux européens : quelles ont été vos relations avec la Commission européenne sur ce dossier ?

Alors que, pendant des années, on a dit que les investissements sur la ligne Dijon-Modane n'empêcheraient nullement la réalisation d'une voie nouvelle d'accès entre Lyon et Modane, on nous dit aujourd'hui l'inverse, à savoir que ces investissements permettent le report de la réalisation de cette voie à l'après 2045 : le COI a-t-il mesuré l'impact d'un tel report sur le bassin de Chambéry, qui va subir une véritable thrombose et être gêné dans le développement de ses projets ?

M. Didier Rambaud. - Alors qu'un tunnel est en cours de construction pour le Lyon-Turin, fruit d'un accord international, on piétine côté français sur les voies d'accès, ce qui fait s'impatienter l'Union européenne, pour qui le Lyon-Turin est une section importante d'un réseau plus large. En réaffirmant que le Modane-Dijon est une possibilité, le COI crée la panique chez les acteurs économiques et politiques en Rhône-Alpes. Mais peut-être l'avons-nous un peu cherché, faute de nous être suffisamment engagés à temps... D'où cette question : le choix des accès français au tunnel sera-t-il lié à un positionnement clair des collectivités locales ?

Mme Évelyne Perrot. - Il est important de soutenir le développement des ports intérieurs multimodaux, nous en avons besoin - et parmi eux le projet d'agrandissement de la zone portuaire de Nogent-sur-Seine, pour utiliser pleinement le passage à grand gabarit fluvial de la section Bray-Nogent. Ce projet a été déclaré d'utilité publique le 22 juillet dernier, la fin du chantier est prévue pour 2028 : confirmez-vous ce calendrier ?

Quoique le COI, ensuite, n'ait pas été mandaté sur le transport aérien, des questions se posent après que le Gouvernement a indiqué le mois dernier que le secteur serait mis à contribution pour financer les 100 milliards d'euros à mobiliser pour les infrastructures ferroviaires d'ici 2040. Les compagnies aériennes s'inquiètent, sortant tout juste d'une période de forte incertitude marquée par un effondrement des recettes lié à la crise sanitaire. Malgré ce contexte difficile, le secteur a déjà remis sa feuille de route comportant les actions pour atteindre la neutralité carbone à horizon 2050, comme le prévoyait la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Cette ambition de décarbonation du transport aérien reposera essentiellement sur le développement des carburants durables. Or, l'offre de tels carburants demeure très limitée, faute de filières industrielles suffisamment développées. Et ces carburants, lorsqu'ils seront disponibles, feront l'objet de conflits d'usage importants entre les différents secteurs.

Si notre commission partage l'objectif d'investir massivement dans la régénération des infrastructures ferroviaires, il faudra être vigilant, en mettant à contribution le secteur aérien, à ne pas trop affaiblir ses capacités d'investissement dans la décarbonation, d'autant que ce secteur fait face à une concurrence internationale très forte. Qu'en pensez-vous, et savez-vous comment le secteur aérien serait mis à contribution ?

Enfin, si le volet aéronautique France 2030 consacre plus d'un milliard d'euros à la recherche et à l'innovation aéronautique, le développement des carburants durables semble faire l'objet de moins de volontarisme dans notre pays. Identifiez-vous des pistes financières pour soutenir plus amplement la consolidation de cette filière industrielle ?

M. Philippe Dominati. - Vous dites avec raison qu'en matière d'infrastructures de transport, il faut travailler sur le temps long, mais regardez combien les deux derniers présidents de la République ont eu de ministres des transports et de la transition écologique : leur durée moyenne au Gouvernement est d'un an seulement à la transition écologique, de deux ans aux transports - ce défilé montre combien il est difficile d'avoir un interlocuteur fiable et une parole publique respectée, du côté de l'État.

Je dois vous faire part, ensuite, de mes inquiétudes - ou de mon expérience, c'est ici tout comme - envers les sociétés d'État, véritables poupées russes qui lancent des projets, obtiennent la signature de l'État, puis, celle-ci en poche, empruntent pour construire. La SGP devait avoir 4 milliards d'euros de capital, ils ne sont jamais venus. Ensuite, les travaux ne sont jamais réalisés dans le budget prévu, leur coût double souvent, ce qui compromet l'ensemble. Il y a toujours un problème de financement, car l'État ne joue pas son rôle comme dans les autres pays - et nous nous trouvons dans des situations de blocage.

J'attendrais donc, de la part du COI, plus de sévérité envers les surcoûts, les calendriers pas tenus, les programmations reportées. Voyez le Charles-de-Gaulle Express, ce projet de liaison directe entre l'aéroport de Roissy et la gare du Nord : la SGP l'avait demandé, on la lui a refusée, puis on a renversé la vapeur, avec une loi d'exception, quand les JO se sont présentés, pour finalement renoncer ! Voilà comment les transports publics sont gérés en Île-de-France - ce serait un très bon sujet d'étude pour votre prochain rapport...

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Le projet du Lyon-Turin, c'est le barreau bas manquant pour assurer la liaison ferroviaire entre Lisbonne et Kiev : faire passer une telle ligne par Dijon, est-ce vraiment soutenir le fret ferroviaire ? Ensuite, demander à l'aérien de contribuer, est-ce l'encourager à avancer sur sa propre décarbonation ? Enfin, comment les ports intérieurs multimodaux sont-ils pris en compte dans votre trajectoire à dix ans ?

M. Jacques Fernique. - Dans ce rapport dense et qui sait rester limpide, le mot « écologique » n'est pas là pour le décorum, mais bien pour répondre à la volonté de tenir nos objectifs de décarbonation, de biodiversité, de freinage de l'artificialisation, de protection de la ressource en eau : le COI cherche à modifier nos réponses à nos besoins de transports en tenant compte de ces impératifs, c'est une bonne chose.

La régénération et la modernisation du rail sont essentielles, le COI souligne avec raison notre retard sur nos voisins européens. Vous le dites : si l'on décuple notre effort pour se conformer au système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS), nous atteindrons en 2040 seulement l'objectif que l'Union européenne fixe pour 2030 - et sur les commandes centralisées, il faudrait attendre 2060 pour parvenir à ce que nos voisins belges, allemands et suisses ont déjà fait... Sur l'accélération des réseaux express métropolitains, il faut effectivement travailler sur les savoir-faire et sur l'organisation. Nous sommes bien placés à Strasbourg pour savoir combien c'est important. Sur l'adaptation et la transition des routes, également, il ne s'agit plus de rechercher la fluidité d'un trafic routier toujours plus important.

Comment tenir ces orientations claires, sachant qu'on ne pourrait se contenter d'une « étagère à projets », où l'on piocherait selon les moyens disponibles ? Je cite votre rapport : « Quelles que soient les sensibilités, le Conseil s'accorde sur l'impérieuse nécessité de ne plus sacrifier les programmes aux projets, la modernisation de l'existant à l'engagement d'infrastructures nouvelles. » Comment faire, sachant qu'ici et là, on l'entend ici même aujourd'hui, des demandes affluent de toutes parts, pour exiger la réalisation de tel ou tel projet qu'on pensait engagé ? Comment tenir la ligne, quand l'évaluation de la décarbonation montre qu'on n'atteint pas ce qui était annoncé, comme on le voit avec le grand contournement autoroutier de Strasbourg ?

Ensuite, qui va payer - et où trouver l'argent ? Sur le ferroviaire, le contrat de performance cible les péages, qui devraient augmenter de 28 % en dix ans alors qu'ils sont déjà parmi les plus élevés d'Europe. Les régions, pour les TER, devraient ainsi payer de plus en plus cher un réseau qui n'est pas dans le meilleur état du monde... Mettre à contribution les concessions autoroutières ? Ne faut-il pas réfléchir à faire payer le fret routier ? L'Alsace est précurseur sur le sujet. Enfin, comment mettre en musique une grande loi de programmation sur les transports, qu'on sait nécessaire, et les contrats de plan ?

Mme Angèle Préville. - Vous parlez du retard ferroviaire, mais je veux évoquer l'équité territoriale : une partie du département du Lot est abandonné, c'est un territoire oublié du ferroviaire. On attend la modernisation de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT), mais la section est déclassée depuis Brive, les temps de transport sont plus longs qu'à l'époque du Capitole... Le projet d'une LGV, c'est bien, mais cela ne va évidemment pas servir à tout le monde, en tout cas pas chez moi, je suis à 1 h 30 de Cahors... De quelle façon tenez-vous compte des possibilités de l'offre ferroviaire ?

Vous dites privilégier les mobilités actives, le vélo et le partage de véhicules. Mais comment réaliser les équipements de sécurité pour les vélos sur les routes ? Le défaut de ces équipements freine clairement l'usage des vélos. Avez-vous une idée de ce que coûterait le développement de voies réservées aux vélos, pour qu'on sache mieux les besoins d'investissements ?

M. Jean-Claude Anglars. - L'Aveyron est également un territoire oublié et la RN 88 entre Rodez et Séverac-le-Château est un chaînon manquant, ces 60 kilomètres sont essentiels pour le désenclavement du sud-Massif central par l'A75. L'État et les collectivités se sont entendus pour réaliser ce projet, mais que reste-t-il de cet engagement dans votre rapport qui recommande surtout, à ce que j'en ai compris, de prendre le bus ou de faire de l'autopartage ?

M. David Valence. -Sur la méthode, d'abord, l'une des craintes que l'on pouvait avoir, c'était de n'écrire qu'un rapport confortable pour l'exécutif. Or, le président du COI que je suis, également député de la majorité, atteste qu'en réalité, ce rapport n'est pas si confortable pour l'exécutif, et qu'il prend même une certaine liberté avec le cadre de sa mission. Il est normal que l'on échange avec l'exécutif sur nos résultats, mais je tiens à dire qu'aucun membre du COI n'a eu le sentiment qu'on orienterait les choses, chacun a pu travailler et s'exprimer en toute liberté, j'y ai veillé. En réalité, la version du 15 décembre dernier, qui a « fuité », était une synthèse et ne comportait pas d'annexes - et les sujets qu'on évoque aujourd'hui comme ayant pu varier ou faire défaut, relèvent précisément de ces annexes.

Sur le montant des investissements que nous recommandons, je précise que nos chiffres sont présentés comme estimés « au minimum » - ce qui n'est pas facile à endosser pour l'exécutif, mais nous avons maintenu nos recommandations. En fait, il faut au Gouvernement rattraper des décennies de sous-investissement, et dans le débat, il faut reconnaitre que l'effort entrepris depuis cinq ans a été significativement plus important que ce qui était fait précédemment. Il est vrai que des personnalités diverses ont exercé la fonction de ministre des transports, mais vous reconnaîtrez avec moi que ce n'est pas fréquent que l'une d'eux, devienne Première ministre, c'est un signe de la place des transports dans la vie publique et c'est important de le signaler.

La crédibilité des engagements est déterminante, et nous devons nous le dire clairement : aucun acteur, seul, ne peut relever le défi ; oui, les collectivités territoriales seront sollicitées, l'État aussi mettra plus de moyens sur la table - et il faudra encore d'autres ressources, fiscales ou autres. Il n'y a pas de secret, les infrastructures sont financées par le contribuable ou par l'usager, ainsi que par les fonds européens. Ce que l'on constate, aussi, c'est que notre dépense publique va moins que chez nos voisins au transport décarboné ; dans le ferroviaire, nous sous-finançons les investissements, mais nous sur-finançons le fonctionnement, c'est l'inverse en Allemagne.

Les rapports entre État et les collectivités territoriales, qui demandent de la sincérité, s'incarnent dans la façon dont les CPER vont être renégociés. Dans le travail que nous avons conduit pour notre deuxième rapport, sur les attentes des territoires en matière d'infrastructures de transport, nous avons été étonnés de voir la diversité des projections : nous avons vu parfois une sélection de projets très rigoureux, réalistes et articulés - et inversement, parfois une liste de demandes disparates allant d'un rond-point jusqu'à une infrastructure structurante, ce n'est pas sérieux. On demande au Gouvernement de cesser les effets d'annonce, mais cela vaut en fait pour tout le monde, y compris les acteurs publics locaux- pour avoir été vice-président de région, maire et président d'agglomération, je sais qu'il est tentant d'annoncer l'amélioration d'infrastructures de transport, mais ce n'est pas toujours très sérieux quant au désenclavement lui-même.

Pourquoi notre rapport signale-t-il tel projet plutôt que tel autre ? Nous avons signalé les projets à partir d'un certain niveau d'engagement de l'État, et pour les projets qui se situent en deçà, ne pas être signalés dans notre rapport ne veut pas dire qu'ils sont abandonnés. La ligne Angoulême-Limoges, par exemple, relève de ces projets de petites lignes qui ont fait l'objet d'un accord avec la région, chacun s'est engagé publiquement, c'est dans le contrat de plan État-région et ce n'est certainement pas à l'État de la vouloir seul. L'État consacre plus de moyens qu'avant aux petites lignes - on fait un peu, mais ce n'est pas rien, et c'est mieux qu'avant, où l'on disait tout faire, alors qu'on ne faisait rien. À maints égards, l'avis négatif sur le projet d'autoroute A 147 entre Poitiers et Limoges est lié à une volonté de ne pas sur-financer les projets routiers au détriment des lignes ferroviaires.

Le COI n'a pas été mandaté sur l'aérien, pas plus qu'en 2018, et nous en avons parlé seulement pour Mayotte - puisque pour la première fois nous avons abordé les outre-mer, pour constater qu'une partie du raisonnement sur la priorisation que nous proposons, ne peut s'appliquer outre-mer, eu égard aux spécificités territoriales. Je n'ai pas d'avis à émettre sur les carburants aéronautiques alternatifs ; des projets sont en cours, dans les Bouches-du-Rhône et en Seine-et-Marne, mais il y a en effet un enjeu de production de ces carburants en France.

Sur l'Europe, nous avons auditionné le directeur général de la mobilité et des transports (DG Move) de la Commission européenne, lors de notre premier rapport, pour parler franchement de la capacité contributive européenne. Ce que l'on constate, c'est qu'il y a un loup. La somme des financements européens attendus à l'échelle nationale sur les infrastructures de transport, représente la moitié des financements disponibles pour toute l'UE ; la France est certes un lieu de passage important, mais pas au point de capter la moitié des financements européens. En réalité, il y a un effet de surestimation : lorsqu'on fait un tour de table pour lancer tel projet d'infrastructure, on s'arrange, pour peu que ce soit possible, pour le caler sur le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et l'on inscrit à ce titre une participation européenne dans le plan de financement, en se disant qu'on verra bien ce que cela donnera. Nous avons constaté cette façon de faire y compris dans des projets importants dont on parle ici même, et nous avons écrit dans notre rapport que les financements européens ne seraient peut-être pas toujours au rendez-vous de ce qu'on a projeté.

Sur les réseaux express métropolitains et la SGP, je ne pense pas qu'on puisse parler de mise sous tutelle de SNCF Réseau. Je crois qu'il ne faut pas être obsédé par la question des recettes, ce qui compte ici surtout, c'est la capacité à faire. La SGP a développé une méthode de travail en plateau-projet et une bonne capacité de rendre compte aux financeurs - ces éléments font encore défaut à SNCF Réseau, c'est cela plus que le financement qui est intéressant, je le dis à titre personnel.

M. Pierre-Alain Roche. - Le calendrier et le coût du Lyon-Turin n'ont pas été ajustés depuis plusieurs années, ce n'est pas acceptable, car c'est typiquement une opération où nous devrions procéder à une réévaluation tous les six mois. Pour ce rapport, nous avons fait des hypothèses sur la poursuite d'imputation sur les crédits d'État, j'espère que des données plus précises seront disponibles dans les mois à venir, pour mieux établir les choses. L'objectif de base pour le tunnel est de pouvoir faire circuler 15 millions de tonnes de marchandises, alors qu'on est passé de 10 millions de tonnes dans la situation antérieure, à 3 millions de tonnes du fait de l'ouverture d'autres tunnels alternatifs et du redéploiement des grands flux européens.

Ce que nous appelons la première phase des accès au tunnel, c'est la combinaison entre le contournement ferroviaire de l'agglomération lyonnaise par le nord (CFAL-nord), qui est en déclaration d'utilité publique (DUP) depuis 2012 mais sans protocole de financement alors que c'est un projet crucial, et la mise à 4 voies de la section Saint-Fons-Grenay, elle aussi cruciale pour l'axe qu'on dit aller de Kiev à Lisbonne. Ces voies sont indispensables pour capter une partie des flux entre le nord et le sud de l'Europe. Suite au dialogue que nous avons eu avec les territoires, nous avons proposé d'y adjoindre un nouveau franchissement du Rhône, contre la congestion. Or, il n'y a toujours pas de consensus sur l'emplacement de la voie, nous avons reçu de nombreuses demandes différentes, pour la faire passer le long de la LGV ou plus au nord, il faudra se mettre d'accord pour parvenir à capter les 15 millions de tonnes de marchandises - et les travaux sont estimés à 5 milliards d'euros, ce n'est pas une mince affaire.

Nous n'avons pas intégré les sections nouvelles dans un calendrier précoce de la planification écologique, mais je veux signaler aussi qu'il y a eu quelques erreurs dans les premières versions du tableau de synthèse, qui ont été corrigées depuis - nous avons travaillé en urgence absolue pour rendre les annexes début janvier, il y a eu des décalages entre le texte et les tableaux, ils sont désormais corrigés et leur version en ligne est stabilisée.

S'agissant des services express régionaux métropolitains, chaque terme compte, l'enjeu est aussi la capacité d'organiser l'urbanisation sur des grands axes, il y a un sujet de service et des travaux neufs considérables à réaliser ; Marseille, Bordeaux, Strasbourg se sont déjà bien engagés, ailleurs c'est moins le cas. La SGP est compétente pour porter ce type de projet, et il y a aussi des adaptations des réseaux actuels, où SNCF Réseau a des atouts. Cependant attention, il faut continuer à faire circuler des trains, on ne peut pas être en travaux partout à la fois et n'importe comment, c'est pourquoi nous proposons une montée en puissance pour développer les capacités d'intervention. L'Italie aura équipé son réseau ERTMS dès 2030, mais comme nous sommes en retard, nous manquerons l'interopérabilité et les économies d'exploitation liées à la suppression de la signalisation latérale ; c'est pourquoi nous proposons un effort de 500 millions d'euros puis de 1 milliard d'euros, pour qu'en 2040-2042 on ait équipé le réseau central - c'est stratégique pour le réseau européen, et c'est plus important que le reste. La performance opérationnelle est liée à la régénération, et l'opérateur a besoin d'une commande centralisée pour assurer le fonctionnement, or notre système d'aiguillage est devenu obsolète. À terme, cela dégage des capacités de productivité qui permettent d'optimiser les choses.

Enfin, s'agissant des plateformes logistiques, une quinzaine de projets sont en cours, portés dans le cadre du conseil national de l'industrie avec des opérateurs céréaliers, l'idée est d'apporter 150 millions d'euros à ces opérations pour accélérer les études de ces opérations sur le quinquennat en cours. Nous n'avons pas présenté chacun des projets dans notre rapport, pour la simple et bonne raison que nous ne sommes pas allés à ce niveau de détail.

Quant à la RN 88 dans l'Aveyron, le débat va continuer à prospérer, notre point de vue c'est que, de façon générale, les dépenses publiques doivent aller davantage à des équipements comme des bornes de recharge électrique, qu'à la mise à deux fois deux voies quand le trafic ne le justifie pas complètement.

M. Bruno Cavagné. - Sans le COI, nous n'aurions même pas le scénario et nous n'aurions que la juxtaposition d'annonces financières. J'ai dit à la Première ministre le besoin d'une vue d'ensemble, elle m'a répondu que nous l'aurions en juin, c'est précieux.

Le « zéro artificialisation nette » va évidemment poser des problèmes et le travail que vous menez pour donner se doter d'outils me semble indispensable.

Ensuite, des surcoûts tiennent aussi à ce que des projets sont parfois anciens, qu'ils n'ont pas été réévalués, et l'inflation compte également. En réalité, je crois que si l'on ne sort pas du pacte de stabilité les investissements visant la décarbonation, nous n'y arriverons pas, les coûts sont trop importants - nous avons donc besoin d'une réflexion plus globale.

M. David Valence. - Certains de nos voisins font des lois de programmation qui engagent une décennie, mais qui sont reprises tous les cinq ans, c'est intéressant pour les infrastructures de transport. Nous venons d'actualiser le rapport Duron, qui date de 2018 ; reste à définir une stratégie dans la loi. Nous ne sommes pas seuls à avoir de telles difficultés avec nos infrastructures de transports, mais nous avons ce problème propre à notre culture politique : nous avons du mal à construire du consensus, à faire confiance aux autres et à assumer des choix qui ne sont pas toujours simples. Le COI apporte un début de réponse en proposant de se mettre d'accord, comme il l'a fait en son sein, sur une priorisation des projets ; j'espère que le Sénat relaiera ce « parler vrai », plutôt que le « toujours plus ».

M. Jean-François Longeot, président. - Merci à chacun d'entre vous, on voit bien l'ampleur du travail qu'il reste à faire : il sera important de ne pas se disperser.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 13 h 10.