COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Présidence de M. Bernard Delcros, président -

Assises de la simplification : adapter les normes à la diversité des territoires

M. Bernard Delcros, président. - Monsieur le Président du Sénat, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre, mesdames les ministres, mesdames et messieurs les intervenants, mesdames, messieurs, chers collègues, Monsieur le Président du Sénat, vous avez voulu que le Sénat, la chambre des territoires, s'empare du sujet de la simplification et mène une action résolue pour gagner le combat de la lutte contre l'inflation normative. Je vous remercie pour la confiance accordée à notre délégation, à laquelle vous avez souhaité confier cette mission. Merci également, monsieur le Premier ministre, d'être parmi nous aujourd'hui, entouré de trois membres de votre gouvernement, dont la présence témoigne de l'intérêt que vous portez à l'enjeu de la simplification. Pour ma part, je souhaite que ce rendez-vous marque une étape et nous permette de franchir un premier cap, très concret, en premier lieu sur l'adaptation des normes et des réglementations aux réalités des territoires.

En tant qu'élus locaux, nous reconnaissons la nécessité des normes, mais nous avons tous été confrontés à des situations de complexité, voire de blocage, que nous avons jugées injustifiées ou inadaptées. Sénateur d'un département hyper rural, je suis moi-même, comme tous nos collègues, régulièrement saisi par des maires. Parmi les problèmes rencontrés, figure, par exemple, le refus, au nom de la loi « Montagne », d'un permis de construire pourtant conforme à l'esprit du législateur, ou l'imposition d'une procédure d'unité touristique nouvelle (UTN) pour la radiation d'un hébergement touristique de seulement 20 places. Autre illustration : un gîte d'État communal, de plain-pied, aux normes, et équipé d'un système d'alarme, peut se voir imposer la présence d'un agent communal sur place toute la nuit pour seulement quatre personnes hébergées.

Ces exemples peuvent paraître dérisoires, mais multipliés partout en France, étendus à des situations très diverses et amplifiés dans les grandes collectivités, ils illustrent très concrètement l'inadaptation des normes qui entravent l'action des élus locaux, pénalisent les territoires et génèrent un sentiment de déconnexion totale.

Ces exigences inadaptées entraînent des retards, des abandons de projets, ou des surcoûts. Cette réalité, étendue aux projets des entreprises et des particuliers, suscite l'incompréhension et l'exaspération de nos concitoyens qui interrogent le bon sens de ces mesures.

Ma prédécesseure à la présidence de la délégation, aujourd'hui ministre, Françoise Gatel, dont je tiens à saluer le travail, avait mis sur les rails la charte de la simplification, renforcé les liens avec le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), et créé plusieurs outils tels que la Cellule d'Alerte et de Surveillance au Service de l'Information des commissions Permanentes (Cassiopée) ou les études d'options.

Nous devons maintenant entrer dans une phase opérationnelle avec des résultats tangibles sur le terrain. Notre approche se structure autour de trois leviers principaux : adapter, déconcentrer et simplifier.

La première étape consiste à élargir le pouvoir de dérogation du préfet de département afin qu'il puisse adapter les normes aux spécificités locales. Nos collègues Monsieur Rémy Pointereau et Madame Guylène Pantel ont élaboré des recommandations, désormais traduites en une proposition de loi.

Dans un second temps, nous formulerons de nouvelles propositions en faveur de la déconcentration et de la simplification, en collaboration étroite avec le Gouvernement.

Monsieur le Premier ministre, vous avez aussi un parcours d'élu local et connaissez parfaitement les besoins de nos territoires. Aussi, je ne doute pas un instant de votre volonté de relever les défis de la simplification, et ce malgré les obstacles qui ne manqueront pas de se lever. La délégation aux collectivités territoriales est prête, sous l'autorité du président du Sénat, à travailler aux côtés du gouvernement et de tous les acteurs pour réussir le pari de cette simplification tant attendue par les élus de France et nos concitoyens.

M. Gérard Larcher, Président du Sénat. - Je tiens à exprimer ma gratitude envers le Premier ministre et les ministres présents pour leur participation à ces « Assises de la simplification », intitulées « Adapter les normes à la diversité des territoires » rappelant l'attachement du Sénat au principe fondamental de la différenciation.

Cette troisième édition réunit l'ensemble des acteurs de la simplification, soulignant l'importance de cette démarche initiée par Françoise Gatel lorsqu'elle présidait notre délégation.

Je remercie les représentants des associations d'élus et nos commissions pour leur présence. Il nous faut travailler de concert avec l'Assemblée nationale. La notion de simplification est transpartisane, comme en témoigne la diversité des origines des sénateurs ici présents.

Nous travaillons activement afin de limiter les nouvelles normes à destination des collectivités. Ainsi, les avis du CNEN apparaissent désormais dans le dossier législatif avec le texte concerné. En cas d'avis négatif du CNEN, nos commissions sont alertées en amont par la délégation via le dispositif Cassiopée.

Parmi les motifs récurrents du CNEN, je retiens les coûts d'adaptation, notamment du parc de bâtiments publics, induits par certaines normes, aux conséquences particulièrement problématiques dans le contexte actuel de contraintes financières pour nos collectivités territoriales, ou encore les modalités de compensation du versement des prestations sociales.

Ces exemples concrets illustrent la synergie entre le Sénat et le CNEN dans notre quête de simplification et d'adaptation des normes aux réalités territoriales.

Je tiens à souligner le rôle important joué par Christine Maugüé, présidente de la section administration du Conseil d'État, sur ce sujet initié dès 2022. Sans oublier Bernard Delcros et Rémy Pointereau, ardents militants de la simplification.

L'objectif de notre réunion aujourd'hui, Monsieur le Premier ministre, est double.

Elle vise d'abord à faire le point sur les avancées obtenues en matière de simplification depuis un an. À cet égard, je mentionne le rapport réalisé par Rémy Pointereau et Guylène Pantel sur le pouvoir préfectoral de dérogation. Ce document met en lumière les limites du dispositif actuel et formule des recommandations pour son développement. Il a donné lieu à une proposition de loi déposée le 27 mars dernier, visant à concrétiser ces suggestions.

Nous souhaitons également nous concentrer sur le logement, l'urbanisme et la construction. Une vaste consultation menée par notre délégation à l'automne dernier a recueilli les réponses de plus de 2 600 élus. Il en ressort que le pouvoir de dérogation est particulièrement sollicité dans ces domaines, ce qui n'est guère surprenant au vu de la complexité des textes en vigueur.

Votre présence, Monsieur le Premier ministre, témoigne de l'importance que nous accordons collectivement à ce sujet. Le diagnostic est partagé : les élus locaux que nous rencontrons lors de nos déplacements ne cessent de nous faire part de leur exaspération face à la multiplication des normes. À ce titre, je n'évoquerai pas la proposition de loi « TRACE », visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, adoptée le 18 mars 2025 au Sénat.

La superposition de normes toujours plus contraignantes, bien que souvent motivées par de bonnes intentions, engendre une lassitude croissante chez les élus locaux. J'ai pu constater cette réalité lors du récent congrès des plus beaux villages de France, où les maires m'ont fait part de leurs difficultés concernant les normes relatives au bâti ancien et au patrimoine.

Nous avons certes entrepris des efforts de simplification, notamment pour les agriculteurs, en allégeant les contraintes pesant sur l'exercice de leur métier. De même, le projet de loi de simplification de la vie économique, adopté au Sénat et que j'espère voir validé prochainement par l'Assemblée nationale, incluait des mesures comme le test « petites ou moyennes entreprises (PME) », issu des travaux de la délégation aux entreprises du Sénat.

Je rappelle que le CNEN avait estimé le coût des normes pour les collectivités à 2,5 milliards d'euros en 2022, puis à 1,6 milliard en 2023. Cette inflation normative est préoccupante. Il faut reconnaître que le Parlement contribue également à ce phénomène. À titre d'exemple, nous avons vu une augmentation de plus de 21 % du nombre d'amendements sur le projet de loi de finances en un an, atteignant 4 553 amendements.

Votre prédécesseur avait lancé des initiatives telles que France Simplification, visant à identifier les normes bloquantes sur le terrain via les préfets. Les rapports du Sénat, ainsi que ceux d'Éric Woerth et de Boris Ravignon, contiennent également des propositions intéressantes. Je suggère que les sénateurs puissent, au-delà des préfets, relayer les normes qui paralysent les élus locaux. Nous venons d'ailleurs de lancer une consultation auprès de nos collègues à ce sujet.

Pourquoi ne pas envisager, Monsieur le Premier ministre, que les sénateurs puissent faire remonter au Gouvernement, via la délégation, les normes réglementaires problématiques ? Cela apporterait du concret, tiré de la vie quotidienne des élus.

Je sais que vous avez également initié une revue des missions de l'État, demandant à chaque ministre de définir un programme de réforme qui sera examiné lors du prochain comité de la fonction publique. J'espère que cette démarche permettra de prendre les mesures nécessaires pour notre pays.

Pour conclure, permettez-moi de citer Nicolas Boileau : « Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement et les mots pour le dire arrivent aisément ». Faisons de cette maxime une devise pour guider notre action. Je vous souhaite une excellente matinée de travail.

M. François Bayrou, Premier ministre. - Cette matinée de travail sur la simplification revêt une importance capitale. Ce sujet, source de frustration, est au coeur des préoccupations des élus dans l'exercice de leur mandat. Il s'avère encore plus contraignant pour les citoyens que nous représentons, les familles, les associations, et les entreprises, notamment artisanales et PME. Tous sont confrontés non seulement à l'administration, mais aussi à leurs prestataires et aux grandes entreprises, ce qui engendre une charge de travail considérable. Les élus se retrouvent en première ligne, souvent avec le sentiment d'être bloqués ou enlisés dans leurs actions.

Votre assemblée, Monsieur le Président du Sénat, s'est fortement investie sur ce sujet. Françoise Gatel, à la tête de la délégation aux collectivités territoriales, a mené de nombreux travaux en ce sens. Vous-même avez, avec Rémy Pointereau, présenté un rapport dénonçant l'addiction de l'État à la création de normes destinées aux collectivités locales. Ces états généraux de la simplification, organisés il y a deux ans dans cette même salle, ont abouti à l'adoption d'une charte dont le Sénat, le gouvernement et le CNEN étaient les cocontractants.

Le gouvernement entend respecter ses engagements, tant pour réduire le nombre de nouvelles normes que pour en améliorer la qualité. Cependant, je souhaite attirer votre attention sur une nuance importante. La charge supportée par tous nos concitoyens ne provient pas uniquement des normes elles-mêmes, mais aussi, et de manière significative, de la bureaucratie qu'elles induisent. Si nous pouvions bien faire cette distinction, je pense que nous pourrions avancer plus efficacement.

Je tiens à souligner que nous avons réduit de moitié le nombre de saisines en urgence et en extrême urgence du CNEN en 2022. Réduire le flux de production de ces normes et diminuer leur volume est un objectif nécessaire. Le constat est connu de tous : le code général des collectivités territoriales (CGCT) a triplé en 20 ans. Nous disposons tous de nombreux exemples illustrant cette impossibilité de systématiquement appliquer et comprendre des normes qui s'avèrent parfois contradictoires entre elles. Dans tous mes déplacements, je rencontre des groupes de maires découragés face à ces obligations.

Ces situations nécessitent des réponses concrètes. Tout cela affaiblit l'action publique. Ce sont les usagers qui en pâtissent le plus : ils sont désorientés, et plus de la moitié d'entre eux expriment une opinion négative à l'égard des services publics. In fine, le sentiment d'impuissance publique constitue un grand danger, risquant de détourner les citoyens des institutions démocratiques.

Selon un important « think tank » européen, en France, les normes engendrent un coût de plus de 120 milliards d'euros par an, soit quatre fois plus que chez nos voisins belges et allemands. Dans le contexte de crise actuel, notamment avec le renforcement des droits de douane sur la production française, européenne et américaine, ces freins ont des conséquences considérables.

Je n'ai pas l'intention de tenir ici un discours simpliste en considérant que la solution serait de tout supprimer sans discernement. Cependant, ces normes et cette bureaucratisation posent effectivement la question de l'efficacité de l'État et des collectivités locales. Cette simplification, ce retour à l'essentiel, est donc au coeur de l'objectif de refondation de l'action publique que j'ai initié depuis notre nomination au Gouvernement.

En libérant le potentiel de croissance des entreprises, particulièrement des plus petites, le projet de loi pour la simplification de la vie économique, dont l'examen va débuter à l'Assemblée nationale, participe de ce mouvement. J'espère que nous pourrons l'enrichir efficacement durant les débats, malgré les contraintes de nos règlements d'assemblées. Notre démarche s'appuie sur les remontées de terrain, notamment les travaux de Boris Ravignon, et sur les initiatives parlementaires. Nous avons identifié près de 50 mesures rapidement applicables, certaines par voie réglementaire, d'autres par voie législative. Le Gouvernement est prêt à vous soumettre des propositions concrètes, et je suis convaincu que le Sénat saura les intégrer pour améliorer la proposition de loi récemment déposée.

Cette initiative constitue la première étape d'un nouveau partenariat entre l'État et les collectivités locales. D'autres mesures sont actuellement à l'étude pour compléter cette première vague.

Nous proposons notamment de calquer les possibilités de délégation des conseils d'administration des centres communaux d'action sociale (CCAS) à leur président sur celles du conseil municipal au maire. Nous pourrions même aller plus loin en permettant aux communes et à leurs centres communaux d'action sociale de fusionner en une même entité.

Je soutiens également la simplification des relations entre les collectivités employeurs et leurs agents afin de pouvoir répondre avec rapidité et efficacité à certaines actions. Il est par exemple inutile de republier systématiquement les offres d'emploi pour les agents dont les contrats arrivent à échéance, lorsque les deux parties souhaitent un renouvellement. Nous pourrions aussi lever l'obligation de justifier l'absence de candidats fonctionnaires avant d'envisager un entretien avec un contractuel potentiel, tout en préservant la priorité de recrutement des titulaires.

Au-delà de ces mesures, nous devons mener ensemble de grands chantiers. La transposition de directives européennes entraîne parfois des contraintes excessives. Je m'oppose à cette surtransposition qui pénalise nos entreprises et nos services publics. Des progrès ont été réalisés, notamment grâce à l'impulsion du Sénat.

Un autre chantier est celui de la simplification de la présence de l'État dans les territoires. La multiplicité des acteurs et des outils nuit à l'efficacité de l'action publique. Mon objectif est de faire rapidement évoluer cette situation pour que le préfet de département, sous l'autorité du préfet de région, devienne le coordinateur et le régulateur de l'ensemble de l'action de l'État sur le territoire. Mon expérience d'élu local m'a convaincu de la nécessité de cette réorganisation. Nous avons désorganisé l'action de l'État en multipliant les intervenants, la rendant illisible. Il est crucial d'avoir un interlocuteur unique et responsable.

Les procédures de demande de subvention, par exemple, sont devenues un véritable labyrinthe en raison de la multiplicité des dispositifs. Si les grandes collectivités disposent de services dédiés pour gérer cette complexité, c'est un fardeau inacceptable pour les petites communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le gouvernement s'engage à traiter ce problème immédiatement, en collaboration avec vous.

Je considère que le pouvoir de dérogation du préfet, sa capacité d'interprétation et de prise de décisions pragmatiques, doit être renforcé. Ce pouvoir est actuellement sous-utilisé, en partie à cause des obstacles que nous avons nous-mêmes créés. Nous allons résoudre ce problème dans les semaines à venir. Dans le contexte de crise actuel, cela facilitera l'implantation économique, aidera les entreprises en difficulté ou en reconversion, et permettra aux maires bâtisseurs de concrétiser leurs projets locaux.

Fin novembre, nous avons lancé le dispositif France Simplification pour apporter des solutions rapides aux blocages rencontrés par les services de l'État, les collectivités et les acteurs économiques. En quelques mois, près de 450 projets ont été soumis par les préfets à Matignon, et environ 200 ont déjà été débloqués. Par exemple, pour renforcer la résilience énergétique de l'île d'Oléron, le ministère de l'écologie a modifié la réglementation de l'autoconsommation collective, donnant plus de latitude aux préfets. Nous avons également simplifié l'aide à la relance des exploitations agricoles et facilité l'achat de véhicules d'occasion par les préfectures.

Notre objectif est de simplifier l'ensemble des règles que les collectivités doivent appliquer quotidiennement en matière d'aménagement et d'environnement. Je tiens à souligner que simplifier ne signifie pas céder à la simplicité ou au simplisme.

Notre action vise un objectif unique : améliorer le service rendu par l'État et les collectivités locales aux citoyens, tout en respectant les principes de notre action commune. Je propose un changement radical de culture en partant de l'expérience vécue par nos concitoyens. J'initierai une nouvelle méthode plaçant les usagers - familles, associations, entreprises, collectivités locales - en position de décision. Ils seront habilités à demander des explications aux administrations.

J'ai précédemment défendu un principe simple, bien qu'il n'ait pas trouvé d'écho à l'époque : l'administration possède déjà toutes les informations nécessaires sur notre vie, comme en témoigne sa capacité de contrôle. Je suggère donc d'inverser le mécanisme.

Prenons l'exemple frappant des parents d'enfants handicapés, contraints chaque année de remplir à nouveau des formulaires comme si le handicap de leur enfant avait changé. Je propose depuis longtemps que l'administration remplisse les documents et que les usagers les contrôlent.

J'ai déjà rencontré cette résistance au changement lorsque je défendais le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. On me répondait invariablement que c'était « impossible », voire inconstitutionnel. Pourtant, le Gouvernement l'a mis en place, sous l'impulsion du président de la République et de Gérald Darmanin, alors ministre du budget. Cette réforme fondamentale s'est déroulée sans heurts, contrairement aux prédictions alarmistes.

On nous objecte souvent l'impossibilité de croiser les fichiers en raison des prescriptions de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Il suffit de donner la possibilité au citoyen de choisir ou non d'autoriser le croisement des informations le concernant. J'entends donc placer les usagers - élus, collectivités, associations, entreprises artisanales, PME - face aux producteurs de normes, y compris le parlement, qui contribue largement à cette inflation normative.

Nous procéderons à partir du réel, ce qui devrait être la marque de fabrique de ce gouvernement. Les usagers auront le pouvoir de demander des explications aux administrations et de proposer des simplifications. Je suis convaincu que le gain en liberté de temps, de pensée, d'action et de souveraineté sur sa propre vie sera considérable.

Le parlement peut jouer un rôle clé dans ce vaste travail de débroussaillage et de simplification. Je reprends la conclusion du Président du Sénat : que les parlementaires, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, que vous êtes, fassent remonter tout ce qu'ils jugent absurde. Il y aura beaucoup à faire, mais je m'engage à ce que l'administration dont j'ai la charge réponde à chacune de vos remarques. Je suis persuadé qu'ensemble, nous pouvons atteindre notre objectif ultime : changer la vie des Français.

Première table ronde : le Sénat, moteur de la simplification

M. Bernard Delcros, président. - Merci, Monsieur le Premier ministre. Nous constatons qu'en travaillant ensemble, nous pouvons faire avancer concrètement la simplification.

Le Premier ministre quitte la salle.

Je remercie nos intervenants :

- Muriel Jourda, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale ;

- Rémy Pointereau, premier vice-président délégué de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation ;

- Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement ;

- Françoise Gatel, ministre déléguée en charge de la ruralité.

Je rappelle que la charte d'engagement signée en 2023 fait suite au rapport de Françoise Gatel et Rémy Pointereau sur l'addiction aux normes ayant instauré les études d'options. Cet outil a été expérimenté pour la première fois sur un texte de loi concernant l'éventuel transfert de la compétence santé scolaire au département. Je remercie Hervé Reynaud, rapporteur de cette étude d'options.

Mme Muriel Jourda, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale. - Le constat que nous partageons tous ici est que les collectivités territoriales souffrent d'une inflation normative rendant leur action plus onéreuse et plus complexe. Cette complexité engendre facilement des contentieux, et il n'est pas rare qu'un territoire entier voie des années de travail sur une vision politique partagée invalidées par une décision de justice, alors que l'élaboration de grands documents d'urbanisme avait été extrêmement coûteuse en temps et en argent.

Les réunions que nous tenons régulièrement sur la simplification m'inspirent cette phrase bien connue de Bossuet : « Dieu se rit des hommes qui maudissent les conséquences alors qu'ils en chérissent les causes ». Car enfin, l'inflation normative n'est pas une calamité naturelle qui s'abattrait sur nous avec les caractéristiques de la force majeure. L'inflation normative, c'est nous : l'exécutif, par son pouvoir réglementaire et son pouvoir d'initiative législative, et le législatif, car nous ne sommes pas avares de propositions de loi, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.

Il convient de reconnaître que nous adoptons de nombreuses lois. Nos expériences antérieures d'élus locaux nous permettent d'élaborer des textes relativement cohérents en matière de collectivités territoriales. J'en veux pour preuve le texte sur l'eau et l'assainissement, voté récemment après huit années d'efforts du Sénat, dans un élan quasi unanime.

Certes, nous élaborons parfois des lois complexes, mais cela résulte de notre volonté d'apporter des solutions concrètes à nos élus locaux, tout en maintenant le caractère général de la loi. Cette approche conduit à des textes morcelés, avec des exceptions qui finissent parfois par prendre le pas sur le principe.

Face à ce constat, je propose trois pistes de réflexion.

Premièrement, nous devons admettre que la loi n'est pas la réponse à tout. Il nous incombe de modérer notre production législative et de nous départir de cette tendance française à considérer qu'un espace de liberté constituerait un vide juridique.

Deuxièmement, le pouvoir réglementaire doit être véritablement adapté au territoire. Si la loi doit rester générale, le pouvoir réglementaire peut, me semble-t-il, être différencié. Cette position, constante de notre délégation, s'inscrit dans une logique de différenciation, voire de décentralisation accrue.

Enfin, nous devrions conférer au tribunal le pouvoir de juger de l'erreur manifeste d'appréciation concernant les grands textes d'urbanisme et d'aménagement du territoire. Cela permettrait de préserver la vision politique des territoires sans tomber dans un juridisme excessif.

Telle est, me semble-t-il, la position que le Sénat pourrait adopter pour nous libérer de cette inflation normative.

M. Rémy Pointereau, Premier vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, en charge de la simplification. - Il y a dix ans, le Président Larcher et le Bureau du Sénat ont confié à la délégation des collectivités la mission de rendre les normes plus intelligibles, pertinentes et efficaces. Cette démarche est essentielle pour redonner aux élus le pouvoir d'agir. Notre mission s'exerce en étroite collaboration avec le CNEN, dont je suis membre et que préside avec conviction Gilles Carrez.

Nous entendons agir concrètement pour simplifier l'action des collectivités. À cet effet, nous entendons déposer des propositions de loi chaque fois que nécessaire, comme nous l'avons fait pour le statut de l'élu. La proposition que je vais vous présenter fait suite au rapport sur le pouvoir de dérogation préfectorale aux normes, cosigné avec ma collègue Guylène Pantel le 13 février dernier.

Le Sénat a été précurseur dans ce domaine en adoptant fin 2019 une résolution demandant au gouvernement de généraliser le pouvoir de dérogation aux normes, initialement prévu à titre expérimental en 2017. Le Gouvernement a d'ailleurs pérennisé ce droit de dérogation en 2020. Nous croyons fermement à cette différenciation territoriale. Cependant, notre rapport souligne la réticence des préfets à déroger aux normes, principalement en raison des risques contentieux.

C'est pourquoi nous avons déposé récemment, avec Guylène Pantel et Bernard Delcros, une proposition de loi transpartisane visant à renforcer et sécuriser le pouvoir de dérogation aux normes du préfet. Notre objectif est de trouver des solutions concrètes et pragmatiques pour développer nos territoires. L'État territorial doit jouer un rôle de facilitateur dans la conduite des projets locaux, avec pour ambition de passer de l'addiction aux normes à l'obsession de l'efficacité.

J'ai conscience que nous proposons un véritable changement de paradigme. Rien ne sera possible sans une prise de conscience collective. Comme le soulignait Muriel Jourda, nous sommes tous responsables - État, gouvernement, parlement - de céder trop souvent à la création d'une norme supposément magique, qui donne l'illusion de régler les problèmes.

Un point fondamental de notre proposition de loi, qui fait écho aux consultations d'élus menées au sein de notre délégation, est de faire du préfet le véritable patron des services et opérateurs de l'État dans son département et sa région. Cette idée s'inscrit dans la continuité du rapport de notre délégation intitulé « À la recherche de l'État dans les territoires », adopté en 2022 sous la plume d'Agnès Canayer et d'Éric Kerrouche.

Bien que l'article 72 de la Constitution stipule que le préfet représente chacun des membres du Gouvernement dans son territoire, des pans importants de l'action de l'État lui échappent actuellement, tels que la santé, les finances publiques ou l'éducation. Le rôle du préfet est aussi limité par la multiplication des agences et opérateurs. Notre proposition de loi vise à remédier à cette situation en permettant au préfet de déroger aux normes relevant de ces acteurs ou administrations.

Nous souhaitons également créer de nouveaux régimes législatifs de dérogation aux normes. Le législateur a déjà prévu certains régimes spécifiques reconnaissant aux représentants de l'État un pouvoir d'adaptation local, comme la possibilité pour le préfet de déroger aux règles de repos dominical.

Nous proposons trois nouveaux régimes de dérogation pour faciliter l'action des collectivités.

Premièrement, nous souhaitons donner au préfet la possibilité d'accorder une dérogation à la règle imposant aux collectivités territoriales de financer au moins 20 % de leurs projets d'investissement. Il existe déjà des exceptions, comme une participation minimale réduite à 10 % en Corse et à 15 % pour les projets financés par le Fonds européen de développement régional (FEDER).

Deuxièmement, nous voulons ouvrir la possibilité de déroger au code de l'environnement afin de préserver l'existence d'ouvrages hydrauliques, tels que les moulins, lorsque la dérogation ne porte pas une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions concernées.

Troisièmement, nous souhaitons permettre au préfet de déroger aux normes des fédérations sportives. En effet, les collectivités territoriales sont propriétaires de 80 % des 330 000 équipements sportifs en France. Or, la mise aux normes en cas d'accession d'un club sportif au niveau supérieur représente souvent un coût très élevé pour les communes concernées, parfois disproportionné au regard de leurs moyens budgétaires.

En somme, ces possibilités de dérogation répondent à des enjeux posant de nombreux problèmes sur le terrain pour nos élus. Notre initiative prévoit également une sécurisation sur le plan pénal de l'usage préfectoral de ce droit de dérogation. Nous savons que le Gouvernement prépare un décret renforçant considérablement le pouvoir des préfets de département, ce qui va dans le même sens que notre proposition. Nous encourageons donc le Gouvernement à aller au bout de cette démarche, malgré les résistances de certaines administrations déconcentrées, et à soutenir notre proposition de loi, inspirée des réalités du terrain.

M. Bernard Delcros, président. - Cette proposition de loi ne résoudra certainement pas tous les problèmes liés à la simplification, mais elle peut apporter des solutions à de nombreuses situations. Mon expérience en tant que maire d'une petite commune rurale m'a montré que la grande majorité des problèmes rencontrés auraient pu être résolus grâce à une capacité d'adaptation du préfet du département.

Mme Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement. - Nous sommes tous responsables de l'inflation normative, y compris les destinataires de la norme.

Ceux-là mêmes qui se plaignent d'être assaillis et contraints par de nombreuses normes sont souvent ceux qui les réclament régulièrement.

Bien que je partage l'idée de la différenciation et de l'adaptation, il faut aussi se souvenir de la passion de nos concitoyens pour l'égalité. Ils demandent parfois des différenciations tout en s'étonnant que la norme ne soit pas la même pour eux que pour leurs voisins, ce qui complique notre tâche.

Je souhaite revenir sur trois engagements pris par le gouvernement dans la charte.

Premièrement, nous avons amélioré les conditions de saisine du CNEN en réduisant de moitié le nombre de cas de saisines en urgence et en extrême urgence. Nous avons également maintenu à 13 % le taux des textes saisis dans ces délais raccourcis.

Deuxièmement, nous avons amélioré l'information des parlementaires sur l'application des lois. Nous organisons des réunions pour identifier tous les textes d'application nécessaires et partageons régulièrement cette information avec le Parlement. Nous faisons ensuite un point régulier, notamment six mois après le vote de la loi. Nous avons élargi ce travail de centralisation aux arrêtés, en plus des décrets.

Troisièmement, nous dispensons des formations à la légistique pour améliorer la qualité et l'accessibilité des normes :

- le secrétariat général du gouvernement dispose de plusieurs outils pour améliorer la qualité normative et simplifier les procédures ;

- le guide de légistique, coproduit avec le Conseil d'État, invite à la sobriété normative et à se placer au bon niveau dans la hiérarchie des normes. Sa dernière version complète date de 2017, et nous procédons actuellement à son actualisation au fil de l'eau. Les fiches sont mises en ligne au fur et à mesure ;

- nous développons également un nouvel outil informatique pour améliorer la fluidité et l'accessibilité de la norme, tout en veillant à ce que cela ne facilite pas excessivement la production normative ;

- nous disposons aussi de deux dispositifs de double compensation très intéressants. Le projet de loi de simplification prévoit la suppression d'un certain nombre de commissions consultatives existantes. En parallèle, le cabinet du Premier ministre et le secrétariat général du Gouvernement veillent à ce que la création de nouvelles commissions soit conditionnée à la suppression de deux autres, sauf dérogations exceptionnelles. Nous appliquons également cette règle à la publication des décrets autonomes, en exigeant la simplification de deux normes existantes pour toute nouvelle norme créée. Bien que nous réussissions à maintenir cette discipline, force est de constater que son impact reste limité. En effet, la production réglementaire autonome, qui n'est pas liée à l'application des lois, ne représente qu'une faible part de l'ensemble des textes réglementaires. Il est donc primordial de réduire drastiquement le flux législatif en amont pour diminuer le volume des textes d'application qui en découlent ;

- enfin, nous disposons d'un mécanisme de délégalisation permettant à l'exécutif de solliciter le Conseil constitutionnel pour requalifier en dispositions réglementaires certaines mesures de forme législative. Cette procédure, peu utilisée, nécessite une préparation minutieuse. Nous devons anticiper les simplifications à apporter avant de saisir le Conseil constitutionnel. L'objectif n'est pas de priver les parlementaires de leurs prérogatives, mais de faciliter les interventions dans le domaine réglementaire lorsque cela se justifie.

Le secrétariat général du gouvernement publiera dans un mois, en collaboration avec la direction de l'information légale et administrative (DILA), les statistiques annuelles détaillées sur la production normative. Ces chiffres montrent que pour la troisième année consécutive, le volume de textes publiés au Journal officiel est en diminution. Bien que nous n'en soyons pas encore à une réduction du stock normatif, cette tendance à la désinflation est encourageante.

M. Bernard Delcros, président. - Je partage évidemment le constat que le législateur a sa part de responsabilité dans l'inflation normative. Cependant, de nombreuses difficultés sur le terrain relèvent également du domaine réglementaire et de l'interprétation parfois inadéquate des textes de loi, en contradiction notamment avec l'esprit du législateur.

Ainsi, bien que les intentions de ce dernier s'agissant de la loi « Montagne » soient parfaitement connues, son application sur le terrain dans certains départements ne respecte pas l'intention initiale du législateur. C'est donc l'accumulation de tous ces facteurs qui engendre la situation complexe que nous connaissons aujourd'hui.

Mme Françoise Gatel, ministre déléguée auprès du ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, chargée de la ruralité. - Je suis ravie d'être présente aujourd'hui et de constater la persévérance et la détermination du Sénat dans la lutte contre l'inflation normative. Je sais l'importance qu'accorde le Président du Sénat à ce combat qui exige une vigilance constante. Je tiens à remercier Rémy Pointereau pour sa mission cruciale que j'ai eu l'honneur d'accompagner, ainsi que Bernard Delcros, président de la délégation, d'avoir repris le flambeau sur cette question primordiale.

La simplification est souvent perçue comme un défi complexe. Peut-être est-ce dans la méthode, l'obsession et l'attention de tous que nous parviendrons à remporter cette bataille, plutôt que dans des déclarations d'intention.

La norme, comme l'a souligné Madame la secrétaire générale du Gouvernement - dont je salue l'engagement sur ce sujet - est certes nécessaire pour définir le cadre de l'action et assurer une protection. Cependant, elle doit être judicieusement dosée, juste et pertinente pour atteindre l'objectif visé. Nous sommes tous conscients que trop souvent, la norme entrave la capacité d'action.

L'enjeu d'une norme pertinente transcende les clivages politiques. Dans le contexte budgétaire difficile que nous traversons, il n'est pas déplacé de s'interroger sur la pertinence du flux continu de normes que nous ajoutons. En 2002, nous avions évoqué un surcoût lié aux normes de 2,5 milliards d'euros. Ne serait-il pas légitime de remettre en question la pertinence de cette somme ? Sur ces 2,5 milliards, au moins 500 millions auraient pu être économisés.

Il est donc impératif d'avancer sur une évaluation du surcoût de ces normes et de leur pertinence. S'engager dans cette voie d'évaluation et de correction de l'inflation normative contribuerait également au redressement de nos finances publiques. Ce chantier ne consiste pas seulement à dépenser moins, mais surtout à dépenser mieux et de manière plus judicieuse.

La philosophie de la norme pertinente repose sur un objectif que nous partageons tous : l'efficacité de l'action publique jusqu'au dernier kilomètre. Comment y parvenir ? En appliquant le principe de subsidiarité. Il s'agit de déterminer qui est le mieux placé pour rendre le service requis en éliminant des circuits de décision superflus afin d'éviter des surcoûts.

Comme l'a souligné la délégation, nous devons nous appuyer sur un triptyque, dont la différenciation est un élément clé. Nous avons tendance dans notre pays à confondre égalité et uniformité. Pour illustrer ce point, permettez-moi de citer l'exemple de l'île d'Ouessant. Un maire y a eu l'idée louable d'installer un agriculteur pour produire du lait localement et entretenir les paysages. L'initiative semblait vertueuse : un agriculteur de la Drôme est venu s'installer avec ses vaches. Or, la construction d'une étable et d'un atelier de fabrication de fromage s'est avérée impossible en raison de la loi « Littoral ». Il a donc fallu aller chercher une station de traite mobile en Moldavie et réquisitionner les ruines d'une plateforme bétonnée pour pouvoir ériger un atelier.

Après dix ans de combats et de discussions, nous avons collectivement enfin admis que la nature avait des vérités, que la loi ne pouvait régler. Ce mal français, qui est celui de l'uniformité et de l'ultra-simplicité, nous conduit à cultiver une addiction à la norme qui ressemble un peu à un jardin à la française. Tout est bien tenu, rien ne dépasse. Or il faut sans doute ouvrir nos yeux et nous adonner au plaisir du jardin à l'anglaise, lequel est savamment ordonné, mais un peu plus flou, ce qui permet aux élus de pouvoir agir.

Ce constat nous a conduits à modifier le texte sur l'expérimentation. Nous avons adopté une disposition qui permet de modifier et d'assouplir les conditions des expérimentations territoriales. Lorsque j'étais encore au Sénat, nous avons entrepris une évaluation de la mise en oeuvre du dispositif voté. Il est ressorti que beaucoup de freins empêchaient les collectivités de s'engager dans des expérimentations.

Comme vous l'avez dit, le pouvoir de dérogation doit être confié au préfet de département. À titre d'exemple, le schéma prévisionnel d'ouverture et de fermeture des classes est aujourd'hui réalisé par les élus et les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen). Or, les échanges sur ce sujet entre ces deux parties peuvent parfois être compliqués. Le préfet a donc un rôle à jouer à ce niveau. Dans mon département, j'ai vu des sous-préfets conduire un dialogue exigeant entre le Dasen et les élus locaux afin d'aboutir à un diagnostic partagé sur l'avenir des écoles.

Pour conclure, une méthode d'étude d'options doit sans doute être mise en oeuvre. Est-il nécessaire d'adopter une nouvelle loi ? Les textes existants ne sont-ils pas suffisants ? Devons-nous procéder par voie réglementaire ou par dispositif législatif ?

Deuxièmement, il est crucial d'expérimenter, d'évaluer et de permettre la différenciation. Le droit anglo-saxon dispose d'une clause intéressante, dite « guillotine », qui introduit dans la loi, pour une certaine durée, un dispositif. Si celui-ci n'est pas évalué et confirmé, il tombe.

Enfin, il nous faut changer de méthode et mettre fin au fonctionnement en silos, en articulant tous les maillons de la chaîne de la fabrique de l'action publique.

C'est pourquoi, je m'emploie, aux côtés de François Rebsamen, à organiser des groupes de travail réunissant des parlementaires et des associations d'élus sur le dispositif d'évaluation des communes nouvelles ou des maisons France services et des « Villages d'avenir ».

Si nous partageons la volonté, partageons la méthode, et nous guérirons ensemble du mal français qui nous coûte très cher.

Deuxième table ronde : l'écoute des territoires, un préalable à toute simplification